希腊1981-2009年行政改革：两种改革路径的分析，本文主要内容关键词为：希腊论文,两种论文,路径论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
与北欧和西欧国家相比，南欧国家在改革方面被认为是落伍者，其“改革能力”存在问题。然而，这种一般性认识可能掩盖了那些已经发生的改革。就希腊来讲，认为希腊改革“落后”的看法是僵化的错误认识，本文把改革与希腊国家与社会历史的特征联系起来，澄清这些误解。20世纪80年代以来，按照两种不同的行政改革路径，希腊进行了制度建构和经济—管理改革。
一、改革的历史背景和分析框架
希腊行政改革状况可以用历史制度主义理论与视角来解释。希腊长期存在的制度模式包括：(1)公务员录用中的裙带关系；(2)国家组织集权化；(3)国家对经济的过度干预。今天希腊在一定程度上继承了这种历史遗产。
希腊的历史是如何影响其公共行政的呢？希腊国家是在1830年按照拿破仑模式创建的。但是作为正式制度架构，这种模式并未得到希腊本国国情的支持。当时希腊是前现代的农业经济，被引进的制度不可避免与以前存在的制度及实施模式混合起来。
在20世纪里，希腊政治领域，特别是议会政治方面经历了宫廷政变。左派和右派的分离导致了1946-1949年希腊内战，内战后期持续了七年(1967-1974年)的军事独裁专政。恩赐制与政治极权主义相结合削弱了国家的合法性。1974年后伴随着向民主转型，希腊政治出现了两个主要政党的分化冲突，即新民主党(ND)和泛希腊社会主义运动党(PASOK)。政治两极分化和对抗性竞争影响着传统的政治—行政关系，导致不能达成系统改革的共识。
从制度主义视角分析改革，可以解释改革过程的重要方面及其方向。根据历史制度主义，一个国家政治经济中的正式和非正式的制度、程序、惯例和传统决定了改革方向，即“路径依赖”。我们同意马尔希(March)和奥尔森(Olsen)的观点，即“行政重组为更加全面地洞察政治性质提供了有意义的视角。”作为“因变量”，行政改革是由政治环境、政治精英、公职人员群体和公共部门联盟之间的架构决定的。在希腊，改革者们已能够在某种程度上打破历史禁锢，比如，20世纪90年代，实行分权化改革、渐进性推进私有化、改革公共部门、改善公民社会与政府的关系等。希腊行政改革是传统与现代因素相结合的产物，反映了希腊更广阔的国家与社会背景。
在考察过去20多年的改革时，根据改革的价值取向与所强调国家现实问题的不同，把改革大体分为两种类型和路径：制度改革与经济—管理改革。制度改革强调改变现有的体制机制，改革集权化的国家组织，实现行政与公民关系的民主化，反映的是政治—行政系统的合法化价值取向。而经济—管理改革，包括市场自由化、私有化、加强人力资源管理和提供服务等，更侧重反映的是回应性价值取向。
进一步讲，两种改革路径并不是一成不变的。1974年军人独裁政权垮台和1981年大选，使得制度化改革在20世纪80年代早期占了主导地位。1981年希腊选举成为制度改革的一个关键时机，首次使社会主义政党(泛希腊社会主义运动党)掌权。因此制度改革符合了当时希腊为提高国家政治合法性而实现民主化的目标取向。20世纪90年代，受欧洲经济与货币联盟(EMU)、马斯特里赫特条约以及欧洲一体化的影响，经济—管理改革被提上改革日程。1990年新民主党的出现，以及1993年泛希腊社会主义运动党重新掌权，打破了中央对经济的控制。特别是，西米蒂斯(Simitis)社会主义内阁(1996-2004年)继承了上一届帕潘德里欧(Papandreou)内阁(1993-1996年)，继续推进体制现代化，实行了大规模私有化。在全球化的压力下，政府公共部门也成为一个重要改革领域。两种改革路径都对希腊国家产生了显著影响，正如事实所证明的那样，它们改变了制度环境，包括公民与行政关系的改善、分权化、国家与经济关系的分离。
二、对两种路径行政改革的简述
1.制度建构的改革
民主的巩固要求政治领域和国家—社会关系的民主化。基于对泛希腊社会主义运动党在1981和1985年连续两次选举获胜的很高期望，民主化的要求就转化为具体的行政改革政策，突出公共行政的民主化。
(1)分权化改革
希腊政治—行政体制是集权制，一方面是执政党的控制，另一方面是中央政府对地方的控制。为了扭转这种集权的政治架构，1986年第一次实行了两个层级的地方自治。经过多次政治上的徘徊，1994年开始第一次地方选举，改变了传统的政治任命。另一项重要改革是，1997-1998年强制性合并第一个层次——市地方政府，重新配置地方政府的管理范围、权力和资源，提高了地方政府的效率和有效性。
通过地方政府选举和市政府合并这两种改革，中央政府对区县政府的层次和市政府进行了重新定位，也为全国13个地区的改革打开了通道。这些改革一方面改变了中央与地方关系的游戏规则，另一方面也提高了政策制定能力。选举出来的地方官员权力相对受到了限制，因其管辖权限和资金是有限的。但中央政府对地方政府的影响仍普遍存在。
(2)设立独立性机构
独立性机构的产生是为了保护公民权利和对政治上较为敏感领域的管制，如对公职人员的招聘和广播电视的管制等。20世纪90年代，这些机构得到了蓬勃发展。例如1997年设立的监察专员和希腊档案保护局。毫不奇怪，政府和政治家有时倾向于以怀疑的眼光看待这些新机构的职能。虽然遇到了一些困难，这些机构还是在希腊政党主导的政治环境下发出了“独立的声音”。
(3)改善公民—行政关系
1986年、1999年和2006年通过了一系列法律，赋予了公民一些权利(如获取文件档案资料的权利、回应公共服务的权利、个人信息保护权利、申诉权利、要求监督行政行为的正当性)，公民通过行使这些权利监督希腊政府，做到负责任地行政。一些独立性的机构承担着保护公民权利的职责。公民的政治权利得到法律和制度保障，这在现代希腊历史中是没有先例的。
(4)改革公务员制度
人事问题和绩效考核制度(在招聘录用、调任和晋升方面)仍是难度较大的一个改革领域。法律框架经常改革，而结果收效甚微，特别是职业阶梯序列和高层公务员的政治化问题。泛希腊社会主义运动党执政时，招聘录用和职业发展问题在1994年通过建立人才选拔高级委员会(ASEP)得到了解决。1999年，一项新的公务员法经过长达12年的酝酿终于产生。这里应当注意，从那以后，公务员法经常被修改。在2004-2009年新民主党执政期间，2005年、2006年、2007年通过新的立法强调了同样的问题。最重要的变化是2007年第3528号法律，使得选拔政府机构首长的标准更加透明，引入了个人访谈制，然而却遭到质疑。根据法律，中层和高层公务员的晋升有很大灵活性，并主张以功绩为基础选择这些职位的公务员。实际上，即使如此，直到2010年才形成了促进晋升透明化和标准化的新人事政策，所有政府通常在有发展前途的高级公务员中精心挑选自己的支持者。
招录程序是集权化的一个有力证明。自从二战时期开始，历届政府都宣布朝着独特性与合理化的招聘方向发展。然而，事实并非如此。人才选拔高级委员会尽力保证在艰难政治环境中以功绩制为基础选拔公务员，但2004-2009年新民主党通过各种各样的方式减少了该委员会的监督范围。与此同时，广泛使用临时雇用合同，这些临时雇员在普选之前(或者刚刚过后)要求保有官职，从执政党选前的慷慨行为中得到好处，或者从选举获胜的政党那里得到好处，这就使得政党分赃制重新出现。这些事实说明了人力资源的不当配置，也可以解释为什么改革公务员招聘的集权化和“合同雇用”，是很难达到预期目标的。
1999年，一项重要改革是引进了公务员的集体协商制度。政府和公务员联盟之间的集体协商，可能会改变公务员绝对受制于政治影响的状况，在一定程度上有利于建立一个更加负责任、更具独立性的公务员组织。然而，进展不太明显。
(5)发展人力资源
希腊公务员声望低，缺少行政精英。20世纪80年代中期，国家公共行政中心被赋予了两项任务：第一，在国家公共行政学院对公务员进行职前培训，为政府“提供高技能的高层干部”；第二，为公务员提供在职培训。前一项任务是为了解决缺少行政精英的问题，却遇到了公务员的抵制。第二项任务，就培训结果来看，比较成功，但对公共服务提供产生的影响却不大。
(6)设立监察和控制机构
20世纪90年代早期，设立了新的监察和控制机构，是为了保障公共行政的合法性和责任性。改革者们试图去改变以前监察和控制中存在的缺陷。除了专业化机构，如卫生、交通和环境部门，又建立了另外两个机构。第一个是具有全面职能的“公共行政监察员”，第二个是“总监察长”，它承担了协调角色，赋予反腐败的任务。这两个机构都有助于启动监察与控制方面的变革。
2.经济—管理改革
如果说前面提到的改革属于公共行政制度架构的改革，那么下面要论述的经济—管理改革则意味着减少国家对经济的干预，防止公共行政实施过程中的无效率。这类改革与新公共管理范式具有相似性。
(1)改革公共部门
20世纪90年代，为重塑公共部门，再加上欧洲一体化的压力，缩减了银行和公用事业等公共部门，这也代表了战后政策范式的转变。连任两届的西米蒂斯政府(1996-2004)重新划定了公私部门的界限，设定继续改革的方向。近年来，公私伙伴关系在多种层次(国家、地区和地方层次)上得到提升。
伴随着私有化和重塑公共企业的改革，一些大企业，如希腊电信公司和电力公司，逐渐脱离了直接的政治控制。1996和2005年通过的法律要求公共企业以一种更具管理性的方式运行，以避免与公共部门类似的僵化问题。虽然公共企业中的国家控股明显减少，但政府仍坚持对这些企业的管理，直接或间接监督企业运转。
(2)实行代理化机构
新一代组织机构(功能单一、分权化和专业化代理机构)在公共部门之外逐渐出现了，采取了“股份公司”的形式，国家是唯一(或主要)股东。大多数代理机构依据私法运行，完成新任务，抵制僵化的官僚体制。不过，这些代理机构不利于行政能力建设，只有可能提高短期效率。
20世纪90年代晚期，在政府控制范围内设立了管制机构，目的是管制市场自由化，如电信、邮政和能源。然而，这些机构并没有完全从政府管理的那些政策领域摆脱出来。政府在任命权、资金分配、设定相关机构的优先权，以及批准他们的决策方面发挥着杠杆作用。
(3)引进新管理技术
新管理工具不是希腊行政中的新事物。像人力资源发展和管理技术，在20世纪90年代后期就已经包含在公务员培训课程中。很难判断，那些在职人员经过培训是否提高了效率。2004年引进了目标管理和绩效评估体系，在中央和地区的公共行政层次设立了“质量与绩效管理组织”，但是因为占优势的文牍主义行政文化以及公共行政缺少应变能力，导致组织仍未运转。
三、行政改革中存在的障碍
希腊一些行政改革，比如人事录用和公务员改革，在执行中还存在相当差距，对有些行政改革的预期结果不是很满意。分析改革实施不充分原因，要从国家改革的广阔背景中去寻找答案。
1.政治体系的阻力
在希腊政治社会背景下，每一种新的改革具有短暂性特征，或取得了一定成果，或夭折了。由于缺少长远政策目标，缺乏对改革的认真准备，在内阁换届甚至同一届政府任期内，都会出现政策优先次序的改变。而且，政府变革意味着高层行政职位人事安排的变革，导致对改革的抵制和改革政策缺少连续性。在这种政治环境下，代理人或压力集团很容易进入决策中心、歪曲政策目标、使政策执行放任自流。这种趋势典型地反映在推迟或抵制发布总统的行政命令和管理法令。这样，国内政治动态和非正式运作程序，成为改革的重要障碍。另一个层次上，预算约束经常阻止改革。典型的是，新上任的政府提出新政策动议，只分配有限的资金去实施政策，然后开始削减政府开支，直到整个政策终止。
一个关键政治问题是，占主导地位的政治竞争和政治文化以不同形式影响着政治系统的政策能力。政治张力不完全是意识形态分歧的结果，更是党派竞争的结果。“赢者通吃”导致政治行为主体偏离共识与合作。掌权的政府主导着立法议程，即使行政改革的重要性在政治领域被广泛接受，改革动议也会缺少连续性和持久性。
2.行政能力不足
虽然改革阻力能在政治体系运作中找到根源，但行政人员能力不足，如计划与协调能力差，也是改革政策执行中存在问题的原因。一个例子是简化行政程序的措施。负责行政改革的部门(内政部)不仅缺乏执行改革政策的方法，而且也没有说服其他部长参与到改革当中。它没有分析改革政策执行不充分的原因，而是利用制裁的威胁作为最后避风港。
占主导地位的行政文化通常不愿意支持组织变革。而且，它与组织运作的传统方式相联系，表现在合法的理性和公务员现代技术的低层次发展。官僚和政治家之间存在低层次的共生，导致了对改革的防御性抵制。年轻的、更有资格的、更好地掌握动态的公务员，例如国家公共行政学院的毕业生，很少能够找到通向高层管理职位的途径，除非他们与执政党有密切关系。由于代表着阶层利益的政党分赃制存在，导致正式规则被那些非正式的现实做法破坏，或被有意识地调整以适应在任政府的偏好。政党承诺功绩制和政治中立，而在非正式做法中反驳了自己的说辞。
3.社会支持不充分
虽然在希腊，对官僚的职能存在广泛不满，但没有对国家机器变革施加更大的社会压力。在涉及这些问题的民意测验中，一般人认为行政改革要排在诸如失业、生活成本、安全与保障、养老金、医疗和教育问题之后。对国家制度的低信任度是造成对国家期望低的一个原因。这也与希腊公民社会自身发育不足有关。公共行政虽受到媒体和公民的严厉批评，但对自身进行变革的压力并不大。
对于公共服务的接受者来说，还存在着通过非正式途径接触行政的可能性，能够“蒙混过关和对付政府”。有些公共服务方面的改善，比如“一站式服务”，公民还是欢迎和接纳的。这些都使得政府改革面临的社会压力减弱了，或者说社会对改革的支持力度不大。
四、改革方向和路径依赖
上述提到阻碍改革的因素可视为约束性条件，这是由以前特定制度安排决定的，而现在很难变革。改革者必须面对这些阻力，尽管正在发生的“希腊危机”有可能改变这种状况，但仍然存在正式—非正式制度之间的差距问题，这也是希腊国家运行中的一个特征。
根据历史制度主义者的视角，以前的政治体制、组织和运行模式形成了一种历史遗产。改革方向、过程和能力，在很大程度上受到正式和非正式的程序、惯例、制度和传统的影响，可描述为一种“路径依赖”的形式。正如上述简要解释，政治体制长期运作的方式构成了一种约束，该体制影响反映在“执行差距”、“改革缓慢”和“缺少对现代改革思想的感知”等方面。
但另一方面，有些改革，在希腊政治社会背景下很重要的一些改革，确实已经发生并在很大程度上得到实施。不过，即使改革取得了很大进展，例如分权化和市场自由化，在中央政府的努力下不断发展，同时中央政府仍对新的行政架构和自由化经济进行间接控制。同样地，与具有高度独立性的机构(如监察专员和档案保护机构)相比，经济管制机构只享有有限的独立性。
在希腊，大多数重要改革都试图重构行政系统的制度。但是，制度改革很大程度上依赖于政治意愿。而经济—管理改革情况就不同了。关于公共部门改革，强大压力来自欧盟和国际组织，还与政府“现代化”相协调。一个成功的例子是西米蒂斯政府推行经济改革的做法，考虑到加入欧洲经济与货币联盟，把经济改革作为优先政策选择。然而，公共部门的改革还与希腊体制存在内在矛盾：既实行了经济自由化和私有化，又对私有化的公共企业产生着严重的政治影响。这也阻碍了公共企业实现更高效率，进一步导致了公共部门转型的不平衡。从总体上看，结果导向的管理主义改革并不是希腊政治家的首选。正如前面说过的，这些改革受占主导地位的行政文化影响，只具有象征性。
五、结论
虽然希腊改革的情况与南欧其他国家的情况有些相同点，但其独特之处在于强调制度改革而不是经济—管理改革。从1981-2009年的改革来看，国家在经济领域中的干预减少了，分权化改革的政治意义大于行政意义。保护公民权利和改善公共服务被视为民主化和现代化的改革而不是管理改革。制度改革比管理改革更成功一些，改革措施也不相同。经济—管理改革涉及经济上的竞争、开放、市场化、缩减公共部门的规模等方面，这些都是受欧盟压力较大的领域。改革是渐进性的，遵循着以前设立的路径。分析表明，改革很少受新公共管理范式的引导，希腊改革者几乎很少强调基于管理与经济价值的、旨在提高效率的改革。需要强调的是，影响改革动态的不仅有来自国际社会的压力，而且有国家内部的动力。在1996-2004年那段时期，两种改革同时成为重要的政策选择。
总之，正如文中指出，在很大程度上，历史制度主义更好地解释了希腊在1981-2009年行政改革的方向和结果。相反，那些墨守成规的观察者强调希腊行政改革的惰性，认为其政治—行政体制没有变动。他们的观点是片面的。事实上，制度改革增强了行政系统的可靠性、可信性和责任性，经济—管理改革改变了国家在经济中的过度干预。
原文发表于《公共行政》(Public Administration)2011年第3期。
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