红绿政府的反失业政策，本文主要内容关键词为：红绿论文,政策论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
德国红绿联盟在1998年秋季选举中以社会公正为口号击败了尽显疲态的科尔政府，同时也继承了前任政府的失业遗产，400 万人以上的失业人口。无论是竞选期间，还是当选后，乃至国际事件成为人们关注焦点的时候，施罗德政府都反复强调，与失业作斗争是新政府的首要目标，重点在于降低青年失业和长期失业、消除对妇女的歧视并实现男女平等就业机会，可以说，施罗德政府的命运也维系在能否使德国走出高失业中， 其倚赖的主要措施是税收与社会福利制度改革、 劳动联盟（Bündnis für Arbeit）的运作、增加积极的劳动力市场措施的促进资金等。必须看到，近年来，欧洲国家也都陷入了失业率居高不下的困境，虽然经济仍呈发展态势，但1%—2%之间的经济增长率只是无就业效应的增长。有鉴于此，德国在1999年上半年担任欧盟轮值主席国期间，就提出同失业作斗争是其欧洲政策的核心，并最终促成了欧洲就业公约的建立。随着科索沃战事的平息，应该说红绿联盟在外交政策上已经受住了严峻的考验，但同时内政上的考验开始凸现，其中最重要的是解决严重的失业问题。
一、劳动联盟的实质、建立过程及其存在的障碍
新政府解决失业问题的一个重要举措就是建立劳动联盟。
1.劳动联盟的实质
欧盟国家的平均失业率为约10%，各国普遍希望能效仿荷兰来实现就业增长，德国也一直在谈论引入荷兰模式。所谓荷兰模式也经历了三个发展阶段，首先是1983年政府、雇主与工会之间签定的“限制工资上涨的协议”引发的改革浪潮，第二阶段是社会福利制度改革，第三阶段是增强劳动力市场的灵活程度。欧洲其他国家如爱尔兰、意大利、葡萄牙、丹麦、芬兰、希腊和挪威等也都早在10年前就在政府、雇主与工会之间订立了“社会公约”，在不同程度上缓解了失业压力。这些国家“劳动联盟”的共同之处在于：政府和劳资双方是在劳动力市场陷入危机且各方发生意见冲突时才坐到一起来谈判的，所有的“联盟”都不是短期行为，而是一种长期的圆桌会议或者说是论坛。在联盟中要协调的不只是劳动力市场政策、还有劳资政策、社会福利政策、税收政策方面的一揽子战略。在联盟中首先关注的是加强经济竞争力，重要的是工会方作出承诺表示愿意在中长期里实行适度节制的工资路线，雇主方则以允诺缩短工作时间等作为回报。另外，联盟中所达成的税收改革方案也是首先为企业减税，通过减轻企业负担、刺激企业增加投资来减少失业。在德国，其实早在1996年初，科尔政府就尝试建立劳动联盟，但是由于各方意见难以协调，科尔的努力最后未能实现，前劳动部长诺贝尔特·布吕姆科尔政府在劳动联盟上的失败是导致科尔最终下台的原因。正是出于上述原因，施罗德政府对劳动联盟的成功寄予了厚望。（注：参见《经济社会制度比较》1999年第2期，第47页，陈凌、 姚先国：部分就业的荷兰模式能否解决欧盟失业问题。）
2.劳动联盟建立的过程
施罗德早在竞选期间就对劳动联盟信誓旦旦，但是，它的启动也并非一帆风顺。由于红绿联合执政协议中由拉方丹一手制定的“左”的税收改革方案，惹恼了雇主们，雇主们一再声称不参加劳动联盟，在施罗德的安抚下尤其是因为他允诺从2000年起将削减企业税和工资税，才使“大老板们”憋着气坐到了谈判桌旁，劳动联盟得以在1998年12月7 日启动。此后，雇主方面曾一度扬言要退出劳动联盟，这主要是五金行业的劳资谈判引发的，五金行业工会提出了6.5%的工资增长要求， 并举行了警示性罢工，雇主们认为这是与“劳动联盟的精神不相称的。”以五金行业为先导，其他行业工会也都坚持认为，工会在过去几年里接受了适度节制的工资协议，现在到了补回损失的时候了，他们针对1999年都提出了高工资增幅，顿时使劳动联盟的前景蒙上了阴影。其后使劳动联盟出现转机的是拉方丹，他的辞职被看作是资方的第一场胜利，各大雇主联合会都对此持欢迎态度，希望政府借此在税收政策上转变方向，施罗德也对此作出了暗示。拉方丹之所以辞职，是因为社民党内以及政府内部在涉及国内以及欧盟经济改革问题上日益激化的意见分歧、德国不利的经济形势、以及他与总理施罗德之间的权力斗争。随着与雇主们关系紧张的拉方丹的辞职，劳动联盟从第二轮会谈开始，气氛就改善了许多。但是，现在似乎轮到工会一方要感到恐慌了，这是因为虽然社民党传统上与工会有着密切联系，但是走“新中国路线”的施罗德一方面允诺要与工会继续紧密合作，但他又认为，工会不能把社民党理解为“伸长的胳膊”之类的东西，社民党也不能把工会看作其“前沿阵地”，明显要与工会拉开距离。劳动联盟后一轮谈判于6月进行， 工会方已表示，将编制总体经济数据表，以便形成一种致力于经济增长和促进就业的战略，这些数据具体包括税费负担、企业赢利走势、加班工时、工作岗位以及包括收入发展趋势等，这些数据将是各方进一步谈判的依据。可以预见，施罗德的“务实”态度将迫使工会方在劳动联盟中作出让步。
3.劳动联盟的障碍
在劳动联盟中，目前分歧的焦点在于，是否以及在何种程度上把劳资政策纳入议题，但同时劳资协议的自主权又不至于受到损害，这也就是说，不能由政府、工会方内部在这点上仍存在着分歧，但总的原则是，工会愿意在劳动联盟中讨论劳资政策，但不会讨论工资指导准则，工会也愿意在行业区域劳资合同中考虑本行业各个企业的不同状况。雇主方立场很明确，强调必须就劳资政策至少达成一个基本协议，不仅可以在劳动联盟中讨论各种其他数据，也可以讨论工资波动范围等。
劳资双方另外一大分歧在于工资增长幅度问题。雇主方认为，工会必须接受低于劳动生产率增长幅度的工资增幅，以便拉动就业。他们要求，在每一次劳动斗争和警示性罢工之前，必须与劳动联盟伙伴协商。他们指出，1997年和1998年五金行业工资增幅为1.9%， 在这段时间里创建了6万多个新工作岗位， 这表明以就业为导向的劳资政策可以创建新的工作岗位。在这方面，工会还没有让步的表示，德国工会联合会主席舒尔特指出，雇主方首先得削减加班时间（德国每年加班为近18亿工时，这相当于90万个工作岗位），并且要求通过在企业内设立税收上享有优惠的由雇主和雇员共同承担的劳资基金（Tariffonds），来使雇员能在养老金不打折的情况下于60岁就提早退休，以便能腾出工作岗位来给年轻人（舒尔特同时表示工会方可以在未来5 年里放弃一个百分点的工资增幅作为让步）。对此，雇主方愿意在联盟框架里就更加灵活地安排工作时间、减少加班工时、延长加班的抵偿时间、设置更有吸引力的退休过度期的部分时间制工作等与工会进行谈判磋商。
总之，问题的焦点在于劳资合同的自主权和劳资合同结构，即如何在不损害劳资谈判自主权的前提下，来增加劳资合同的灵活性，使之更加贴近企业实际。德国工会高层人士也提出，鉴于企业和公司结构的变化要修改企业组织法。事实上，五金行业1999年劳资谈判的工资高增幅的结果使得更多的企业在讨论“逃避”劳资合同的约束、组建不受劳资合同约束的雇主联合会。
二、新政府的其他反失业措施
1.社会福利政策与劳动力市场政策
新政府首先废除了科尔政府通过的1999年养老金改革方案，同时，1999年养老保险费下调0.8%，达到19.5%。联邦政府还从1999年4 月1日起为子女抚育期向养老保险机关代为交纳保险费，并且从1999年起承担德国东部养老金的补足金。所有这些措施都是为了改善养老保险机关的财政状况，由于养老保险费率的降低是通过征收生态税来实现的，所以企业能否真正减负，还是因企业而异的。为了能把人口老化因素带来的负担分摊到各代人身上，新政府拟在1999年内就对养老保险进行结构改革。施罗德本人针对德国养老保险体制改革提出了“四支柱模式”——法定养老保险+企业补充养老保障+让员工更多地参资享利+个人商业养老保险。
新政府还收回了前任政府在雇员保护法上设置的种种限制，包括患病期工资续付问题。前任政府在1996年10月把员工患病后的前6 周的病时续付工资降为80%，而各个行业基本上通过劳资合同又把续付工资比例提高到了100%， 这样就在劳资合同约束下的和非劳资合同约束下的员工之间造成了不应该有的差别，所以新政府又把病时续付工资比例恢复到了100%。此外， 为了同德国建筑工地上的“低工资和低福利倾销”继续作斗争，新政府延长了劳务派出法（Entsendegesetz）的适用限期，政府想以此对建筑企业以不正当的低工资手段聘用来自中东欧廉价劳工的情况加强监控，在此，新政府明确表示要加强与欧盟国家的合作。
为了降低青年失业率，政府启动了青年应急计划，即提供给青年尤其是工作未满三年或没有完成职业培训的青年更多的培训机会。其背景是，目前在德国平均10名谋求培训位置的年轻人中只有7 人能够如愿获得一个培训位置，在东部为4名，因此，学徒位置的匮乏相当严重。 青年应急计划是新政府积极的劳动力市场政策的重要组成部分，设置期为1年，意图在短期内使10万名青年获得培训和工作，让这些25 岁以下的青年通过职业培训和辅导措施为进入正规工作做好准备。联邦政府还大幅增加了联邦劳工局的1999年预算，使之能有更多的资金推行积极的劳动力市场措施，尤其是继续重点投放德国东部。
新政府对廉价工作关系进行了改革， 此前， 在德国西部每月低于630马克的工作收入（东部520马克）是没有交纳社会保险费义务的，随着新政府的规定，以后廉价工作标准东西部相同，而且将来也不再提高630马克的数额，雇主必须为廉价工作交纳总费率为22 %的社会保险费。（注：从99年4月1日起，雇主必须为持续性的廉价工作交纳社会保险费，具体为向法定医疗保险机关交纳10%的医疗保险费（目前德国法定医疗保险机关平均保险费率为13.5%），向法定养老保险机关交纳12%的养老保险费（目前德国法定养老保险费率为19.5%），由此从事廉价工作的员工在满足最低保险期限后，还可以得到养老金津贴。雇员还可以自己决定是否自己出钱把养老保险费补足到19.5%的标准费率。）新政府采取此措施，主要是因为廉价工作关系的数量越来越多，而且被“滥用”为逃避社会保险义务的手段。据德国联邦劳动部的数据显示，在德国西部1987年有282万人属于廉价工作关系（专职或兼职），1992 年为445万，1997年为563万。虽然新规定改善了从事廉价工作人员的社会待遇，但是，对于企业来讲，成本提高了，他们提供廉价工作的意愿也随之下降，德国工商大会主席施蒂尔就警告说，“630 马克”工作的新规定将威胁70万个工作岗位。
2.税收改革
拉方丹设计的税收改革方案虽然遭到了企业界的一致指责， 但是1999年／2000年／2002年减税法在1999年3月中旬业已通过， 生态税改革的第一阶段也在1999年4月1日起开始实施，其核心是提高能源消费价格。拉方丹设想的改革的第二、三阶段还将进一步提高生态税，以便把社会总保险费率降至40%以下。拉方丹的税收改革还提高了（低收入家庭）的免税额（联邦宪法法院判定前任政府给家庭的税负过重），逐步调低了所得税率，提高了子女补助金。总之，拉方丹的税收改革主要是减轻了低收入家庭的税负，但是作为社民党选民的“新中间阶层”得益寥寥，拉方丹甚至于还削减或废除了给予企业的补贴和税收优惠，对此企业界当然是怨声载道。
施罗德的经济政策不同于拉方丹，后者主张减轻低收入者的税负，增加他们的实际收入，以刺激消费来促进经济增长，创造就业。而施罗德则主张改善企业投资环境，鼓励发展高新技术和新兴产业，以改善解决失业的基础。拉方丹提出，增加高收入者和大企业的税收，以弥补因减税所造成的国家财政不足；而施罗德则希望为德国经济界创造“友好”的经济发展环境。随着拉方丹的辞职，税收改革的方向会有所变化。旨在减轻企业税负的各项政策将在税收改革的第二和第三阶段中逐步得到贯彻实施。
三、劳动力市场前景分析
新政府上台伊始，德国的失业率接近10%，到1999年6月初， 失业人数多年来首次降至400万人以下。同时，1999 年的每一个月的失业率都明显低于去年同期，这表明，德国的失业人数在1998年初达到最高峰之后，已呈缓慢减少趋势。目前，德国经济增长中有许多不可测因素，主要是因为德国的出口受到了世界不同地区经济和金融危机的影响，但即使出口扩张也不一定能带来就业效应。欧盟委员会1999年3 月底的预测表明，德国经济1999年增长率仅为1.7%（1998年为2.8%）。经济形势不容乐观，显然劳动力市场也难有作为。所以，虽然德国劳动力市场1999年状况总体不会太差，但也不会出现根本性改善。德国联邦劳工局下属的劳动力市场和职业研究所（IAB ）对德国劳动力市场的预测指出，1999年年平均失业人数将很有可能为410万人，比1998年平均的430万人少20万人。
德国要走出高失业的怪圈，首要的是必须振兴德国东部的劳动力市场。可喜的是，新政府已经增加了用于劳动力市场政策的资金，加大了对东部劳动力市场促进的力度，还及时地推出了青年的培训与再就业计划。而且不同于科尔政府的是，新政府在欧洲共同的劳动力市场政策与措施方面表现得积极得多，这可以从欧洲就业公约的通过中看出，但也必须看到，正是由于德国的反对，才未能在公约中确定具体的目标参数。荷兰模式的经验表明，降低失业人数关键就在于要形成面向就业的劳资政策、税收政策、社会福利政策和劳动力市场政策之间的总体协调战略，而要做到这一点，就需要参与各方即政府、雇主和工会之间达成共识。因此，劳动联盟在施罗德的倡导下的成功启动，意义重大。而且，政府，工会与雇主都表示希望劳动联盟是一个中长期的计划。迄今，劳资双方也都表现出了诚意和必要的妥协。不久前，施罗德与英国首相布莱尔发表了关于欧洲社会民主主义未来的“伦敦宣言”，内容包括支持为企业减税来亲近经济界、改革社会福利体制、稳固国家财政、增强劳动力市场的灵活性、“紧缩”社会福利支出等，虽然施罗德的“新中间路线”有悖于社会民主党的基本价值观且由此遭到了社民党党内左翼、工会方面乃至在野党的反对，但是，有理由相信，施罗德的务实态度最终会使各方达成妥协，从而使其能在任期内把失业人数降到300 万以内。