我国垃圾污染治理及综合利用财税政策调整问题，本文主要内容关键词为：财税论文,污染治理论文,垃圾论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 我国的垃圾污染
作为世界上最大的发展中国家，自20世纪80年代初开始，随着改革开放的不断深入和经济的高速发展，我国的环境问题日益突出，资源浪费严重，环境恶化趋势加剧，污染事故频发，特别是随着生产的发展和人们生活消费数量的迅速提高，生活消费品的品种日益丰富，垃圾污染问题愈演愈烈。堆积量愈来愈大，污染愈来愈严重。已经成为影响人民生活水平提高，阻碍我国社会经济可持续发展的重要因素。
据统计资料显示，近十几年来，我国城市生活垃圾以年均约7%的速度增长，到2000年，全国668个城市生活垃圾年清运量达1.5亿t；垃圾的总积存量已达60亿t，占地约5万hm[2]；由于乱堆乱放及垃圾得不到及时处理而造成的“垃圾围城”现象，有愈来愈严重的趋势。
由于日益增长的垃圾未得到及时和有效的治理，造成了垃圾对环境的严重污染。主要表现在以下几个方面：(1)水污染：主要是由于垃圾的胡乱堆放和填埋的渗漏造成的。如三峡库区及其上游区生活垃圾的年排放量有658.1t，大量的垃圾和污水随雨水进入长江。类似的情况同样也发生在其他的河流、湖泊、海洋等水体之中。(2)大气污染：造成大气污染的原因有两种，一种是由于无序堆放的垃圾自然分解释放出大量的有毒气体；另一种是由于垃圾任意焚烧释放出的二恶英及其他有毒气体，这种现象每时每刻都在广大的城乡发生着。(3)景观污染：垃圾的乱堆乱放影响了市容市貌，不可降解的塑料袋和塑料餐盒等塑料制品被风吹散在地面、树梢或水面后，形成了“白色污染”。(4)土壤污染：垃圾中的玻璃、电池、废塑料等进入土壤之中，对农业生产安全和农作物的正常生长构成了严重的影响，污染了蔬菜和粮食。
一方面是日益严重的垃圾环境污染，另一方面是垃圾中蕴含着大量的资源未得到有效的利用。在我国城市垃圾中，废纸的含量约占3%～12%。纸张主要是由木材而来，因而废纸的回收利用对森林的保护有着极其重要的意义。每回收1t废纸，就可以重新造纸800kg，节约木材4m[3]（相当于10棵大树），节约用电400度，节约煤炭400kg，节水30t。
废塑料制品约占城市生活垃圾的5%～14%，回收1t聚氯乙稀可以节约增塑剂20kg，节电5000度，节煤2t。随着科学技术的不断进步，废塑料的回收利用已经取得较大的进展。除了传统的物理再生利用以外，化学方法造油也取得了成功。
玻璃类垃圾占我国城市垃圾总量的1.87%。利用1t碎玻璃回炉可以节煤1t，节电400度，还能减少空气污染。在西欧，铺设用废玻璃制造的地砖已经成为一种时尚。
垃圾的成分是不断变化的，随着人民生活水平的进一步提高和多样化，如何处理废旧电脑和各种家用电器，将是我们面临的又一重大环保课题。我国2000年计算机销售量为717万台，而这一数字还在以每年30%～40%的速度增长；到2002年6月止，我国的电话用户总数已达到3.28亿户，其中，手机用户约2亿户。计算机和手机淘汰速度很快，最终都会进入垃圾之中。除了计算机和手机，还有品种繁多的其他家用电器——电视机、电冰箱、洗衣机、音响等，也面临着同样的问题。
垃圾的排放量愈来愈大，垃圾中大量的资源并未得到有效的开发利用，而是任其污染环境，阻碍社会经济的可持续发展。是什么原因造成了上述现状？
纵观世界及我国垃圾产生及污染的历史过程，我们不难发现以下几个因素起着至关重要的作用：(1)垃圾的成分过于复杂，难以大规模地利用机械进行处理；(2)垃圾排放非常分散，集中处理成本很高；(3)未实现垃圾的家庭分类，在垃圾场分类成本高，利用废弃资源的企业效益低；(4)垃圾中的某些物质，如废电池、玻璃等，处理产物基本上没有什么效益，甚至亏本；(5)资源回收利用企业基本没有财政补贴，税收优惠时间短，幅度小。因此，在高成本、低效益，资源回收利用企业未享受充分的财政补贴和税收减免优惠的情况下，多数企业自然不愿涉足垃圾处理产业，垃圾污染愈演愈烈就在所难免了。
如何根据垃圾污染的特点，在社会主义市场经济逐渐形成的过程中，及时调整财税政策，让全社会都来关心垃圾污染问题，让各种经济成分的企业都积极地参与垃圾处理问题，让各种经济成分的企业都积极地参与垃圾处理产业，使垃圾污染得到根本和彻底的治理，既有利于今天的环境保护，又不给子孙后代埋下隐患，是亟待解决的、关系到社会经济可持续发展的重大环境经济政策问题。
2 我国资源综合利用财税政策存在的问题
从本质上来讲，垃圾处理产业属于资源综合利用的范畴。资源综合利用的财税政策直接影响垃圾处理产业的发展。因此，彻底解决垃圾污染问题，必须从资源综合利用财税政策的调整入手，提出切合实际的调整目标。
从1979年开始到2002年，我国各相关主管部门制定了20余项促进资源综合利用的财税政策。这些政策就促进资源综合利用的基本原则、指导方针、远景规划、税收优惠、财政支持、贷款额度、价格制定等诸多方面，提供了详细的内容，对资源综合利用起到了积极的推动作用。特别是原来反映最为强烈的长期困扰废旧物资行业发展的增值税问题，经过财税字[94]012号文、财税字[95]024号文和财税字[2001]78号文的三次调整，最终以取消了增值税而得以解决；部分资源综合利用企业也得到了免除或即征即返增值税的优惠待遇。但是，我国的资源综合利用财税政策仍然存在着以下几方面的问题：
2.1 所得税优惠不公平
财税字[94]001号文中规定：(1)企业在原设计规定的产品以外，综合利用本企业生产过程中产生的、在《资源综合利用目录》内的资源作主要原料生产的产品的所得，自生产经营之日起，免征所得税5年；(2)企业利用本企业外的大宗煤矸石、炉渣、粉煤灰作主要原料，生产建材产品的所得，自生产经营之日起，免征所得税5年；(3)为处理利用其他企业废弃的、在《资源综合利用目录》内的资源而新办的企业，经主管税务机关批准后，可减征或者免征所得税1年。很显然，这是非常不公平的。这里至少存在着两方面的问题：
2.1.1 限制了企业处理公共污染物
自20世纪70年代初我国环境保护工作起步以来，经过近30年的艰苦努力，企业的环境污染治理得到了初步解决，但社会公共污染物的污染却愈演愈烈，资源综合利用举步维艰。如日益严重的垃圾污染就是这一趋势的明证。
2.1.2 限制了公共投资进入资源综合利用产业
由于存在着不平等的“国民待遇”，个体、私营、股份、外资企业不愿意进入资源综合利用产业。这给本来就资金紧缺、发展缓慢的资源综合利用产业，带来了十分不利的影响。
2.2 所得税免除范围太窄
财税字[1995]044号文规定了对部分建材产品和从废液中提取黄金和白银给与免增值税的优惠；财税字[2001]198号文又对有关内容做了进一步的扩展。但众所周知，污染物的品种是多种多样的，有的数量很大，污染并不一定严重；有的数量很少，污染却相当严重，影响十分深远。上述优惠政策中的项目，要么污染并不严重；要么就是有较大的经济收益。而对污染严重、经济效益并不明显的垃圾中的废塑料、废玻璃、废电池、各种废家用电器等的回收，并未列入优惠项目之中。
2.3 信贷支持不足
尽管我国制定了一系列的财政信贷优惠政策，但并未落到实处，效果也不明显。1995年的银行[1995]24号文只做了原则性的规定，没有具体的支持措施，且加了诸多的限制条件，难以实施；从1995年开始，由国家科委和国家环保局负责组织和实施环保产业科技贷款，到1999年只实施了5年就已经停止了。此外，贷款手续过于繁杂，许多中小企业望而却步；国家级的贷款多数只有贷款指标或额度，具体款项由地方自筹，即使有实际款项，数量也十分有限，其余的需要由地方配套支持，由于条块分割和我国政策实施效力的有限性，企业很难真正得到所需的足额款项。
2.4 缺乏直接性的财政补贴
财政补贴是国家为了协调社会经济活动，通过财政性资金的再分配，给与生产者、经营者和消费者的无偿补助，是调节国民收入与再分配的一个重要经济杠杆，分为直接性财政支出和收入退库两部分。利润不上缴、减免税收、先征后返都可以看作是收入退库——间接性财政补贴，但我国的直接性财政补贴却没有。资源综合利用是一种本大利微的产业，有些项目可以盈利，有些项目必定亏损，需要经常性的财政补贴。如一粒钮扣般大小就可以污染400m[3]水的废电池，其回收和处理没有任何利润可言，即使由财政一次性投资建厂，日常运转也需要财政补贴，否则，每年140亿节的废电池就无人来处理。
此外，1979年制定的《关于工矿企业治理“三废”污染开展综合利用产品利润提留办法》，随着经济体制改革、企业自主权的扩大及利税改革等措施的实施，这项间接性的财政补贴优惠政策也失去了实际意义。
3 利用财税杠杆促进垃圾处理及综合利用产业发展
3.1 确立循环经济立国的思想
一方面环境污染不断加剧，排放的污染物中蕴含着大约5000亿元的可回收资源无人问津；另一方面，我国资源日益短缺，开采成本逐步加大，国家资源安全面临着严重威胁。因此，确立循环经济立国的思想刻不容缓。在这一方面，日本给了我们重要的启示。1999年5月28日，日本内阁会议通过了1999年《环境白皮书》，批准了《循环型社会基本法》，提出了环境立国的新观念。日本循环经济的重点是资源的循环利用和减少污染物的排放，手段是加快环保产业的发展。
3.2 借鉴国际经验制定符合中国国情的环保财税政策
为了鼓励企业从事环保产业的研究及投资，从70年代起，发达国家就制订了一系列的优惠政策。
3.2.1 财政补贴
美国国家环保局从1978年开始对设置资源回收系统的企业提供财政补贴，根据不同的情况，补贴量为10%～90%；德国对兴建环保设施也给予财政补贴，其补贴数额相当于投资费用的一个百分点，对建造节能设施所耗费用，按其费用的25%给予补贴。日本政府在《废弃物处理与清洁法》中规定，对修建废弃物处理设施要从国库中提供部分财政补贴。仅在1984年，法国对清洁工艺投资估计就为5亿法郎，其中由环境部提供补贴为1亿法郎，研究开发部为7100万法郎，能源部为2100万法郎。其后，提供的补贴数额逐年增加。
3.2.2 低息贷款或融资
德国对能减轻环境污染的环保设施给予贷款，这种贷款利率低于市场利率，而偿还条件又优于市场条件，且借贷周期长，利率固定，头几年不需偿还，必要时还可以给予补助；在前民主德国，对兴建节能设施给予优惠贷款，贷款利率仅为1.8%，远低于普通贷款5%的利率水平；日本利用非盈利性的金融机构为企业提供中长期的优惠利率贷款，已形成一种固定的制度。这些机构有日本开发银行、中小企业金融金库、国民金融金库、公害防止事业团以及涉及到中小企业设备更新资金的都道府县中小企业事业团。日本开发银行从1965年开始，对环保设施建设提供优惠长期贷款；中小企业金融金库从1965年开始对环保设备投资提供优惠贷款；国民金融金库从1970年开始实施对环保设备投资提供优惠贷款制度；中小企业事业团对环保设施的贷款比例最高可占总投资的65%，偿还期限为15年，到期还可延长2年，年利率仅为2.7%。
3.2.3 税收优惠政策
美国在1986年的税法改革中对税收优惠政策做了严格的规定。对公共事业建设和公共投资项目，包括城市废物贮存设施、危险废物处理设施、市政污水处理厂等，给予免税的优惠待遇；而企业单一的污染控制设施难以享受这一优惠待遇。德国的所得税法中规定，对排除或减少环境危害的产品，可以免交销售税，而只需缴纳所得税即可。此外，企业还可享受折旧优惠，按照1975年制定的法规，环保设施可在购置或建造的财政年度内，折旧60%，以后每年按成本的10%折旧。日本政府从税收方面给予了各种优惠。这些优惠包括：加大设备折旧率，对各类不同的环保设施，在其原有的折旧率基础上，再增加14%～20%不等的特别折旧率；减免固定资产税。在《公害对策基本法》中规定，对公害防治设施可减免固定资产税，根据设施的差异，减免税率分别为原税金的40%～70%；免征土地税；新加坡政府规定：对用水再循环设备的投资，可以用其他产品的所得税予以补偿。
3.2.4 奖励政策
德国对真正能降低环境污染的行为和措施给予奖励。如对能消减20%以上的污染物的污水处理厂，三年以内免交排污费；日本环境厅为鼓励企业开发和应用环保新技术，设置了环境奖；日本通产省和日本产业机械工业会从1974年开始设立了优秀环境装置奖，每年奖励项目8～10项。
改革开放以来，我国的经济快速发展，国内生产总值增长最快时超过10%，平均大约8%。2000年，GDP达到了87000亿元（1.08万亿美元）。实现了国民经济发展“三步走”的第二步目标。但是，我国是在基础差、底子薄、污染重、环保投资少的条件下，实现经济高速增长的；在某些方面，是以牺牲环境作为代价的。因此，为了消除环境污染、扭转生态恶化的趋势，提高我国资源的安全度，实现可持续发展的目标，必须制定符合我国国情的资源综合利用财税政策。国外的经验可以借鉴，但不能硬比，更不能照搬。我国的资源综合利用财税政策应比国外的更优惠：投资增长比例应不小于CDP的增长速度；应该给予相关企业以全免税的特优待遇，至少在一定的期限内应该这样，待资源综合利用产业发展起来以后再做调整；设立专项贷款基金，享受优惠的贷款利率；设立专项的补贴基金，根据项目情况和企业情况，给予直接的财政补贴。
3.3 给予资源综合利用企业以共同的“国民待遇”
由于长期以来我国实行的是计划经济体制，财税制度难免带有浓重的计划经济色彩。例如，在财税字<94>001号文中规定：企业利用自身的废弃物组织生产可免征5年所得税，利用其他废弃物组织生产减征或免征1年所得税。这样的税收优惠政策很不利于环保产业的发展。按环保国策“谁污染谁治理”的原则，企业产生的废弃物就应该由企业自行处理，可以有，也可以没有优惠政策。但对公共污染物处理则不然，企业没有法定的义务去处理公共污染物，企业生存的法则是获取利润，如果没有超过社会生产平均利润的话，企业对其活动就会失去兴趣，即使有也是暂时的。因此，需要给予更多的鼓励和优惠，使其得到超过社会生产平均水平的利润率，以调动其参与资源综合利用产业的积极性。我们必须转变传统的观念，适应社会主义市场经济发展的要求和WTO国际通行规则的要求。鼓励任何企业、组织和个人参与资源综合利用产业，给予他们共同的“国民待遇”。
3.4 加强税收的征管
环保税收有两手：一手是征收；另一手是奖励。两手都要抓，两手都要硬。对大量消耗资源，排放污染物的企业，要不断加大环境税的征收力度，以促进其减少资源消耗，加大污染治理；对诸如电池、废旧家电、“白色污染物”等有害固体废弃物，必须征收高额的“污染物弃置费”，以便建立“公共污染物治理基金”。如我国每年废弃电池140亿节，如果每节废电池征收0.1元，则每年就可征集到14亿元的资金。
对于参与资源综合利用的单位除税收优惠和财政补贴外，对技术开发及工业化成绩优异的单位及个人，应给予大力嘉奖，不是现行的不确定的奖励条文，而应是确定的奖励数额。
3.5 统一的法规和归口的管理
资源综合利用是一个跨部门、综合性的新兴产业，在市场经济条件下，其管理体系大约涉及到三个层次：政府、中介组织和资源综合利用企事业单位。在上述三个层次中，政府的管理层次最为复杂多样，其中包括综合管理部门（计委、经委），财税管理部门（金融、财政、税务），产业管理部门（工业、第三产业），市政建设（城建、环卫），科技部门，执法监督部门（环保、技术监督、海关、商检）等。资源综合利用财税政策的制定和有效执行，需要国家有一个更高层次的部门统一负责，综合协调，构成一个完整的系统，形成一股合力。
4 结束语
进入新世纪的5到10年，是我国经济和社会发展以及经济结构战略性调整的重要时期，也是完善社会主义市场经济体制和扩大对外开放的重要时期。这个时期，我国的资源和生态环境将面临着更大的压力和挑战。垃圾污染将更加严重。针对垃圾处理及综合利用产业，应根据我国的具体国情，制定出具有中国特色的财税优惠政策，应该给予垃圾处理及综合利用企业以全免税，给与无经济效益或低经济效益的处理项目以财政补贴的特优待遇。只有这样，才能彻底解决垃圾污染问题，建立和完善循环经济体系。