关于“多规则一体化”环境规划定位的思考_多规合一论文

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       2014年8月,国家发改委等四部委联合印发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》,决定在全国28个市县开展“多规合一”试点,探索“多规合一”的具体思路,研究提出可复制、可推广的“多规合一”试点方案。开展市县空间规划改革试点,推动国民经济与社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护规划“多规合一”,是中央全面深化改革的一项重要任务,也是推动新型城镇化建设的重要内容。

       规划体系概述

       据不完全统计,我国政府出台的规划多达200余种,体系庞杂,数量巨大,部分呈现“各自为政,争当龙头”的局面。其中,国民经济与社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划、环境保护规划(以下分别简称经规、城规、土规、环规)是主要的四大规划体系,在各自领域均发挥了重要作用。

       国民经济与社会发展规划,编制主体为发展改革部门,有效期限一般为5年,用以统筹安排和指导一个地区社会、经济、文化建设等工作,是经济、社会发展的总体纲要。它主要解决“定目标”的问题,即确定发展内容和项目规模。空间规划技术力量相对薄弱。

       城乡总体规划,编制主体为城乡规划部门,有效期限一般为20年,主要针对城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和具体安排。它主要解决“定坐标”的问题,具有空间、技术和管理的实力,但综合性相对较弱。

       土地利用总体规划,编制主体为国土部门,有效期限一般为10至15年,是对全部土地利用及土地开发、整治、保护所作的综合部署和统筹安排。它主要解决“定指标”的问题,综合协调农用地、建设用地和其他土地三大地类的规模、结构和布局。其空间规划的技术和管理相对薄弱,也缺乏综合协调性。

       环境保护规划,编制主体为环境保护部门,有限期一般为5年,是对生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等的总体安排。其特点是以环境质量、污染物排放总量等为约束指标,但规划的空间落地较差。近年来,随着环境功能区划、生态保护红线、城市环境总体规划等工作的开展,空间规划逐渐强化,“生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线”的提出,解决了“定底线”的问题。

       “多规合一”的提出及发展历程

       国土空间是经济社会发展的载体,空间资源具有唯一性,但多规“分立”甚至“冲突”,导致了空间资源开发管理的混乱,降低了规划的权威性和效率。霍华德的田园城市理论和杜能的区位理论为“多规合一”提供了理论支撑。为协调解决规划间的矛盾和冲突,统筹部署城乡空间资源,自20世纪90年代开始,国内进行了积极的探索与实践,从最初的“两规合一”、“三规合一”到后来的“四规合一”或“多规合一”,“多规分立”走向“多规合一”逐渐成为发展趋势。

       “多规合一”的发展历程

       “多规合一”发展至今大致经历了萌芽期、起步期和蓬勃发展期三个阶段。

       1999至2008年为萌芽期。这一阶段,国内多规合一的思想逐步产生。1999年、2008年颁布实施的《中华人民共和国土地管理法》(修订)和《中华人民共和国城乡规划法》分别提出了“两规合一”、“三规合一”相关要求,2003年国家发改委选择江苏省苏州市等六个地市县开展经规、土规和城规的“三规合一”试点。

       2008至2013年为探索实践期。这一阶段,部分省市积极主动开展“多规合一”试点,从理论、技术、方法、工作机制、机构改革等方面进行了有益探索,为“多规合一”奠定了一定基础。上海市在嘉定、青浦两区开展“两规合一”试点,后续又拓展到“三规合一”;广东省以河源、云浮、广州为试点,在总体规划层面开展了“三规合一”实践,广州市出台了《广州市区(县级市)“三规合一”规划编制技术指引》;重庆市在九龙坡、武隆等区县试点经规、城规、土规、环规“四规叠合”;山西省将11个设区市作为先行试点,推进“五规合一”。这个阶段“多规合一”探索主要集中在体制改革(部门合并和职能调整)和技术整合(规划内容和规划体系整合)两方面,实践模式大体可为机构推动型、城乡统筹整合型、新增上位规划型,其中机构推动型以上海、武汉、深圳为代表,城乡统筹整合型以重庆为代表,新增规划型以广州为代表。

       十八届三中全会后,进入“多规合一”的蓬勃发展期。这一阶段,中央提出了规划改革总方向,国家相关部委开始主导并着力推动“多规合一”工作,“多规合一”成为中央全面深化改革的一项重要任务。2013年12月的中央城镇化工作会议、2014年12月的中央经济工作会议,均提出要加快规划体制改革,健全空间规划体系,积极推进市县“多规合一”。2014年3月,国家出台《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》,明确提出加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接,推动有条件地区开展“多规合一”。2014年8月,国家发改委、国土资源部、环保部、住建部联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》,确定在28个市县开展空间规划改革试点,推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规合一”。

       “多规合一”面临的主要问题

       在实践探索中,仍有诸多问题制约着“多规合一”的发展,体现在:一是技术标准不一致。用地分类标准、坐标体系等涉及空间资源利用的技术标准不统一,规划间的用地规模、用地边界、用地属性存在差异,技术协调的难度大。二是数据基础和规划期限不同。各类规划基准年和目标年、依据的空间单位、数据统计口径、界定标准等不同,评价、预测结果和制定的规划目标可能存在较大差异,规划目标指标之间衔接协调的难度较大。三是信息共享、部门协同难度大。在现行规划体系和部门架构下,部门事权不同,立足点、思维方式不同,各类规划自成体系,编制过程接受各自上级行政部门的指导与监督,编制依据、法律基础及规划审批、监督、实施机制均存在差异,因此“多规合一”过程中信息共享、部门协同、规划内容的协调平衡将是一个难题。四是“多规合一”成果的权威性无法保障。“多规合一”在现行规划体系中如何定位、如何审批、如何建立可操作的动态实施机制等问题仍不明确,缺乏法律支撑,“多规合一”成果难以发挥作用。

       “多规合一”实现路径分析

       “多规合一”是对我国现有规划体制的深刻变革,是一个循序渐进和持续长期的过程,远期将涉及规划法规体系建设、规划审批体制改革、行政机构改革和职能整合等方面。近期可基于现有规划体制和法律框架进行探索和试点。

       明确“多规合一”目标模式

       目前对“多规合一”实现途径尚未达成共识,主要有“全面取代”、“1+4”和“1+3”等模式。“全面取代”模式,即用一个综合性规划全面取代经规、城规、土规、环规四大规划;“1+4”模式,即“多规合一”加经规、城规、土规、环规四大规划;“1+3”模式,即以经规、城规、土规、环规其中之一为主体,形成“多规合一”规划,并保留另外三个规划。“全面取代”模式能实现无缝衔接,无需协调,但缺点是内容“包罗万象”,综合性过强,对规划编制、审批管理和实施控制要求过高。“1+4”模式能在不对现行规划体系造成过大冲击的情况下,协调各规划的冲突和内容,部门阻力较小,但缺点是未实现规划体系的“减负”,且“多规合一”的权威性无法得到保障。“1+3”模式能保障“多规合一”的法定规划地位,为“一本规划、一张蓝图”的有效实施铺平道路,减少改革中的扯皮与拖延,但缺点是受部门利益阻碍,“以谁为主体”将成为争论焦点。

       综合比较三种模式的利弊,就近期而言,“1+3”模式更为可行。由于“多规合一”核心在于协调空间冲突,优化城乡全域空间资源配置,因此,结合四大规划的定位和技术特点,更宜以城乡总体规划为基础,形成“多规合一”规划,充分发挥其空间规划技术能力和“定坐标”的功能,其余三个规划各司其职,更加强调经济社会发展规划“定目标”、土地利用规划“定指标”、环保规划“定底线”等核心规划内容(见图1)。

      

       图1 “多规合一”中各规划的定位

       确定“多规合一”主要内容

       一是合理确定规划目标。结合城市发展战略定位,以可持续发展为指导思想,按照经济、政治、文化、社会和生态文明建设“五位一体”及新型城镇化要求,确定涵盖经规、城规、土规、环规核心目标的发展目标,实现多目标统一与协调。在规划目标下构建规划指标体系,包括土地利用(耕地、基本农田、建设用地)、经济社会发展(人口、城镇化、经济)、生态环境(生态建设、环境质量、污染防治)等指标。

       二是优化空间结构和形态。按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求,整合各类规划的空间管制分区,调整城乡空间结构,统筹规划各类城乡建设用地与非建设用地,划定城市空间增长边界(住建部)、永久基本农田保护边界(国土资源部)、生态保护红线(环保部)和产业园区界线(国家发改委),并制定明确的管制措施,形成合理的城镇、农业、生态空间布局。

       三是落实统一的用地功能。以城乡用地分类全覆盖为主导,其中城乡建设用地以城乡规划部门的用地分类标准为主,明确划分居住、商业、工业等用地类别;非建设用地以国土资源部门的分类标准为主,明确划分耕地、园地、林地等类别,整合形成城乡统一的用地分类。

       四是推进经济社会各项建设。以主体功能分区为引导,按照人口资源环境相协调、资源配置最优化、整体功能最大化的原则,引导产业发展方向和布局,推进新型城镇化和城乡建设。

       五是推进基本公共服务均等化。从空间上统筹布局城乡基础设施和公共设施,合理布局城乡综合交通、给水排水、电力电讯、市容环卫等基础设施以及文化、教育、体育、卫生等公共服务设施。

       六是加强生态建设与环境保护。以提升环境质量、保障人体健康为出发点,提出生态空间格局优化、生态保护与建设、环境治理、环境风险防范、监管能力建设等领域的策略、任务和举措、政策等(见图2)。

      

       图2 “多规合一”技术线路图

       深化“多规合一”机制改革

       一是构建“多规合一”的组织协调机制。成立政府统筹、部门间“共编、共用、共管”的协作交流机制,协调规划全过程中出现的矛盾。有条件的地方可考虑成立规划编制委员会或进行部门职能整合的大部制改革。

       二是构建统一的信息平台。以统一的数据基础作支撑,将涉及空间要求的城乡空间布局、重大项目、土地资源、环境保护等要素纳入到能够实现信息共享、动态更新的“多规合一”数据库中,为实现“多规合一”统一、高效的管理提供信息技术支撑。

       三是循序渐进改革规划审批机制。通过适时修改相关法律法规,逐步实现“多规合一”规划由上级政府审批,经济社会发展、土地利用总体规划、环境保护规划由市县人大审批的审批机制。

       四是建立规划动态调整和跟踪监测评价机制。建立统筹考虑规划全过程的跟踪监测评价机制,对规划实施效果进行评价,督促规划的编制和实施,及时修订、调整规划(见图3)。

      

       图3 “多规合一”的各规划部门体制机制改革路线

       环境规划如何实现“多规合一”

       环境保护规划与其他规划的“多规合一”,重点是从可持续发展角度出发,明确城市环境功能的定位和目标、环境空间格局和红线管控体系、资源环境承载能力及阈值、环境保护战略任务等基础性、战略性、综合性问题,落实环境保护的强制性要求和内容,统筹优化经济社会发展空间布局,解决区域发展与生态环境的空间冲突、环境资源的空间“错配”等实际问题,实现经济社会发展与环境保护相协调。

       确定环境功能定位和目标

       维护并提升环境功能,是环境保护工作的出发点和最终归属,明确环境功能定位,是制定环境保护目标、策略、机制的前提和基础。

       城市环境功能定位要立足于当地自然环境禀赋,跳出城市,从国家战略、区域、流域等更广的视域,从城市工业化、城镇化发展历程及不同阶段环境问题演变过程等更长的周期,从与具有相似性城市的横向比较、城镇化工业化发展多情景下环境形势预判等更综合的视角,经系统分析后,在宏观视野中合理界定,充分体现出规划的综合性、前瞻性和主导性。在城市环境总体功能定位下,基于环境安全与可持续发展,建立中长期环境目标指标体系,重点包括反映环境质量、污染控制、生态建设、环境管理、环境健康和环境安全等方面的指标,指标应满足可监测、可评估、可考核等原则。

       明确环境功能分区

       环境功能区划以保障自然生态安全和维护人群环境健康两方面的基本功能为出发点,从自然生态安全、人居健康维护、区域环境支撑能力等维度开展环境功能综合评价,按照主导因素法,依次识别不同区域主导环境功能区类型,将全域空间划分为自然生态保留区、生态功能调节区、食物环境安全保障区、宜居环境维护区等一级区及若干环境功能亚区。以环境功能区划为基本单元,分区提出水、气、声、土壤、生态等环境要素管理的具体指标、标准阈值以及差异化的环境管理政策,建立“分区管理、分类指导”的环境管理体系,约束和引导区域开发布局,控制和改善建设开发活动的环境行为,确保国土开发布局与生态安全格局相协调。环境功能区划是加强生态环境空间管制的重要举措,它与主体功能区划、城市规划的“四线四区”控制、土地利用规划的“三界四区”控制相互衔接、协调,是优化国土空间格局的关键。

       划定生态保护红线

       生态保护红线是指自然生态服务功能、环境质量安全、自然资源利用等方面需要实行严格保护的空间边界与管理限值,其实质是一个区域生态环境安全的底线。为确保城市可持续发展基底格局不受破坏,必须在环境空间解析的基础上,划定保障城市自然基础格局安全,覆盖不同要素、实施分级控制的生态保护红线体系,明确非发展地域的界限,实施精细化管理。

       基于生态系统敏感性、重要性和脆弱性评估并结合禁止开发区分布,划定生态功能红线,对重要生态功能区、生态敏感区、生态脆弱区、禁止开发区等维护自然生态系统服务、保障区域生态安全的关键区域实施严格保护,确保开发建设中的生态功能不降低,保护面积不减少。对于大气环境系统,根据区域大气环境系统流场特征,按照大气污染扩散敏感性、大气污染集聚敏感性以及受体污染敏感性,识别污染物排放敏感区、污染物传输脆弱区和容易聚集区、人群聚集重要区,以此为基础构建大气环境红线体系。对于水环境系统,需进行水系概化和控制分区体系划分,明晰控制单元的传输关系和相互影响机制,识别水环境重点保护区、水生态脆弱区、水污染物汇集区及水污染物排放负荷重点区等水环境系统维护的关键区域,构建水环境红线体系。在生态保护红线体系的基础上,制定基于“反规划”思想的“零方案”,实施空间分级管制,对区域人口聚集、城镇布局、产业发展和项目建设进行约束和引导,实现环境保护要求的空间落地。

       界定资源环境承载底线

       资源环境承载约束是目前城市发展面临的主要问题之一,人口规模、产业规模、开发强度等只有控制在资源环境承载范围之内,区域才能实现可持续发展。因此,必须明确基于人口、资源、环境承载力的城市发展阈值,为开发强度控制和产业结构调整提供指引。

       以土地资源和水资源为重点对象开展资源底线分析,以水环境和大气环境容量格局为重点对象开展污染物排放上限分析。依据土地资源底线分析结果,提出生态用地保护利用要求,制定开发强度控制标准。依据污染物排放上限分析结果,制定基于环境承载力的产业布局和产业结构调整规范,引导城市建设和重大产业布局向环境相对不敏感、资源环境承载力相对较强的区域发展。

       提出环境保护战略任务

       围绕环境功能定位和目标,以实现区域可持续发展和保障人群健康为出发点,提出中长期环境保护战略任务,统筹兼顾生态建设、环境治理、风险防范和质量改善等领域,明确水、气、土、声、生态、固废、核与辐射等要素以及环境风险防范、环境监管能力建设等领域的重点方向与重点任务。

      

       重庆市在九龙坡、武隆等区县试点经规、城规、土规、环规“四规叠合”

       结论与展望

       综上所述,“多规合一”目前还面临法制、技术、方法、机制等诸多障碍,不可能一蹴而就,需要在实践和试点中逐步完善。就环境规划而言,理顺环境规划与其他规划体系之间的关系,实现环保规划的内部融合,完善关键技术方法,划定生态功能分区和生态保护红线,是环境规划与其他规划进行“多规合一”的重要前提和基础。

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