中国外资科技政策的演进特征与模式研究，本文主要内容关键词为：中国论文,外资论文,特征论文,模式论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F204 文献标识码：A 文章编号：1002—0241（2006）05—0048—05
对外开放后，我国积极引进外商直接投资（FDI）， 并把引进国外先进技术作为FDI政策的主要目标之一。尽管目前国内学术界在评价我国利用FDI引进技术的效果时并没有形成统一的认识[1—10]，但普遍认同FDI 政策在其中起着重要作用。有些学者从分析我国FDI产业政策和税收政策入手，对如何提升FDI质量提出了一些有益的政策建议[11—13]，但在方法论上仍多局限于基于某一时点的静态因果关系分析。事实上，由于公共政策的特殊性[14]，FDI 政策对引进技术的影响具有过程性和积累性的特点，因此在分析判断政策的合理性和有效性时，应综合考虑此前出台的一系列政策及其发展演变过程。特别是考虑到科技发展和技术转移的自身规律性，有关政策分析还应进一步聚焦于科技政策。本文的主要目的在于提供一个通过考察我国FDI科技政策变迁过程来分析和评价其合理性和有效性的新视角， 以便进一步完善有关政策，更好地实现利用FDI引进技术的目的。
一、我国FDI科技政策演进的几个阶段
一般而言，FDI科技政策是指国家为实现利用FDI引进国外先进技术的目标而对外商投资企业（foreign Invested Enterprises,FIEs）的技术引进、研发、运用、扩散等科技活动所采取的原则、策略和措施。对这些政策可按两个角度进行划分。一是依政策制定主体的不同分为国家政策和地方政策。其中国家政策为主导性政策，对FDI起主要引导作用[15]；地方政策则属于从属性政策， 是国家政策在当地的具体化和延伸。二是依政策功能的不同分为产业技术政策和支持性政策。其中，产业技术政策明确了一定时期内不同产业领域鼓励、允许、限制、禁止的产品、技术与设备，规范和引导着FIEs技术活动的范围、方向、规模、水平和结构，为核心性政策；支持性政策则从属于一定的产业技术政策，并为其实施提供配套、支撑和保障措施。
为了抓住主要矛盾和便于分析，本文以国家层次的FDI科技政策为研究对象，以产业技术政策的发展变化为主要线索，对不同时期我国引进FDI 的技术要求及其适用的产业和区域范围进行了归纳和回顾（见表1）。表1 中国FDI科技政策演进的阶段
时间阶技术要求 产业、行业范 区域范围 代表性政策
段 特征及变化围特征及变化特征及变化
阶段一： 原则性。要没有具体规 主要集中于《中外合资经营企业法》（1979）
1979～
求低。定。范围最宽。 特区。范围最
1982 小。
鼓励“双密规定了准入行“双密集”项 《中外合资经营企业法实施条例》
集”项目、业。范围缩小。 目：经济特（1983）
先进技术企区、经济技术 《关于经济特区和沿海十四个港口
业。提高。开发区所在城市减征、免征企业所得税和工商
阶段二：城市的老市统一税的暂行规定》（1984）
1983～ 区→沿海经《关于鼓励外商投资的规定》
1990 济开放区：先 （1986）
进技术企业《关于沿海经济开放区鼓励外商投
无地区限制。 资减征、免征企业所得税和工商统
范围扩大。一税的暂行规定》（1988）
《外资企业法实施细则》（1990）
鼓励设立高先扩展至高新在经济技术《关于批准国家高新技术产业开发
阶段三： 新技术企 技术产业：后开发区、经济 区和有关政策规定的通知》（1991）
1991～业，发布和发布《产业指特区和不同《指导外商投资方向暂行规定和外
1999修订《外商导目录》，范围 省份设立26商投资产业指导目录》（1995）
投资产业指有所缩小；修个国家高新《关于设立中外合资（合作）研究
导目录》。进 订《产业指导技术开发区。 开发机构的暂行办法》（1997）
一步提高。目录》，范围又 范围进一步《外商投资产业指导目录》（1998
有所扩大。 扩大。修订）
鼓励研究开修订《产业指新出台的一《关于加强技术创新，发展高科技，
发、技术改导目录》。范围 系列政策不实现产业化的决定》（1999）
造和“四技” 进一步扩大。受区域限制。 《关于当前进一步鼓励外商投资意
活动，重点范围进一步见的通知》（1999）
阶段四： 发展软件和扩大。《关于外商投资设立研发中心有关
1999～集成电路问题的通知》（2000）
至今业，修订《产《关于设立外商投资创业投资企业
业指导目的暂行规定》（2001）
录》。时一步《指导外商投资方向规定和外商投
提高。 资产业指导目录（修订）》（2002）
二、我国FDI科技政策演进的主要特征
通过以上政策阶段的划分，发现我国FDI 科技政策的演进过程存在以下几个特征：
1.产业技术导向沿技术生命周期回潮
在阶段一，我国引进FDI没有具体的产业技术导向。在阶段二，我国明确鼓励FDI在第一产业、以制造业为主的第二产业中大部分行业以及第三产业部分行业设立生产性企业，特别是“双密集”项目和先进技术企业，因此形成了在传统产业引进先进生产技术的产业技术导向。从当时划分鼓励、限制和禁止类项目的原则以及先进技术企业的认定条件来看（在这一时期没有具体明确“双密集”项目的认定条件，直到1995年《关于外商投资企业享受“两个密集型企业”税收优惠有关问题的通知》才将其明确为按高新技术企业的条件执行），衡量引进技术先进性的标准是以国内同类技术和产品的水平为参照系的。由于当时我国传统产业技术水平与国际先进水平差距较大，因此国内看来属于先进的技术在国际上则应是处于技术生命周期[16]（图1）中成熟期甚至是衰退期早期的技术（虽然此后我国对传统产业领域引进FDI的产业技术政策有过几次调整，但由于全球性的技术进步，其实际上所体现的技术导向基本上仍可认为是国际上成熟的或标准化的技术）。在阶段三，我国一方面继续鼓励传统产业引进先进技术，另一方面积极推动在高新技术领域引进FDI。与传统产业相比，高新技术产业在世界范围内属新兴产业，我国与发达国家的差距相对较小，而且高新技术本身具有生命周期短的特点，因此在该阶段我国FDI产业技术导向开始指向于那些在国际上处于成长期的较先进的技术。在阶段四，我国进一步加大了对FIEs从事研发活动和设立外商投资研发中心的鼓励。相对于过去主要通过引进现成技术生产有形产品，产业技术导向有进一步向产业前技术（孕育期或导入期技术）发展的趋势。从以上分析可以看出，在我国FDI政策的演进过程中，产业技术导向呈现出沿技术生命周期回溯的特点（图2）。
图1 技术生命周期曲线
图2 产业技术导向趋势示意图
2.产业技术导向在与其他政策导向交织并存的过程中不断得到加强
我国在利用FDI的过程中，除了产业技术导向外，同时还有地区导向、 规模导向、出口导向、基础设施建设导向等多个导向。这些政策导向交织在一起，并相互之间形成某种限制和替代关系（表2）。
表2 科技导向与其他导向的相互关系
其他政策 与产业技术政策举例
导向导向的关系
限制：“双密集”项目适用于沿海经济开放区和经济特区、
经济技术开发区所在城市的老市区等特定区域；高新技
地区导向 限制、替代 术企业有关优惠政策只适用于国家级高新区。
替代：特区企业所得税率按15％减并实行两免三减半，
优惠政策与“双密集”项目相当，超过了先进技术企业。
规模导向
替代
“双密集”项目与投资额在三千万美元以上的项目享受
同样的优惠政策。
出口导向替代 先进技术企业与产品出口企业享受同样的优惠政策。
基础设施建 替代 “双密集”项目与能源、交通、港口建设的项目可以享
设导向 受同样的优惠政策。
FDI政策的多导向性反映了我国利用FDI目的的多元性，如通过发展经济特区为全国积累经验和提供示范，缓解国内产业发展资金短缺、外汇储备不足和基础设施瓶颈问题等。尽管因为利用FDI目的的多元性而形成的FDI政策的多导向性有其合理和必要的一面，但事实上不同导向之间的替代性必然会在一定程度上弱化产业技术导向的作用。不过，从近年来我国FDI政策的发展演化过程来看， 产业技术导向有逐步凸显的趋势。主要表现在，我国不仅加快了对FDI 科技政策进行修订和完善的步伐，而且近期（1995年以后）出台的政策一般不再受区域限制，所涉及的产业范围也从生产性行业向研发和科技服务业拓展。
3.政策实施由单一的直接调控方式向多元的间接调控方式转变
产业技术政策的有效实施离不开完善的控制机制。1995年以前，由于FDI 产业准入政策相对粗线条，因此我国主要依靠立项审批来控制引进技术的先进性和技术结构的合理性。但因为采用的是分级审批制度，地方政府从自身利益出发，为更多地吸引外资，有可能竞相从宽掌握政策，造成低水平重复引资。虽然在这一时期我国也通过事后认定“双密集”项目、先进技术企业、高新技术企业的办法对FIEs进行激励，但如前所述，FDI政策的多导向性在一定程度上弱化了这种事后激励作用。因此，缺乏有效的调控手段也是造成我国早期（1995年以前）利用FDI 引进技术效果较不理想的原因之一。
这种状况到1995年我国发布《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》后逐步得以改善。以《暂行规定》和《指导目录》作为审批外商投资项目的依据，并定期根据经济技术发展实际对《指导目录》进行修订，增强了立项审批环节技术先进性条件的约束刚性和对FDI技术结构进行政策调控的动态性。此外，我国还通过陆续出台一系列具有事后激励作用的政策，如鼓励FIEs开展“四技”服务、技术改造和研发活动；积极推进外商投资领域行政审批制度改革；加强信息发布等，使得FDI产业技术政策实施的调控手段向多元、间接和灵活的方式转变。
三、我国FDI科技政策演进的基本模式
中国的市场化改革属于“渐进”式改革[17—20]。而对于开放过程，殷华方等（2005）通过对中国FDI区域政策和产业政策演进过程的分析，认为中国对FDI开放也存在“渐进”性，并且区域开放是“递推”式渐进，而产业开放则是“转换”式渐进[21]。那么中国在利用FDI引进技术的过程中是否也存在某种渐进模式呢？对此，我们需要进一步对表1中政策演进的四个阶段进行分析。
在阶段一，我国以特区为主集中引进FDI，在保持可控性前提下， 放宽产业限制和技术要求，从而便于为今后有针对性地制定产业技术政策积累经验（图2 中线段a）。
在阶段二，我国通过缩小产业范围并适当提高技术要求和政策激励，突出了在传统产业引进先进技术的政策导向，同时扩大了政策实施的区域范围，以达到“市场换技术”的目的（图2中线段c）。另外，我们发现在阶段二的前期，实际上存在一个政策过渡期（图2中线段b），即最初“双密集”项目是被限定在一个较小的区域范围内实施的，而且没有明确具体的认定标准和程序，以便进行政策探索，相比之下，后来提出先进技术企业政策时则明确了认定条件和程序。类似地，在该阶段的后期也存在一个过渡期（图2中线段d），即1988年国务院批准北京市成立新技术产业开发试验区，从而为后一阶段建立国家高新区积累经验。
在阶段三，以建立国家高新区和发布《指导外商投资方向暂行规定》、《外商投资产业指导目录》为标志，我国FDI科技政策进入了一个政策导向高度化、 结构化的新阶段（图2中线段e）。另外，在该阶段的后期仍然存在一个新的过渡期（图2中线段f），即1997年科技部发布了规范设立中外合资（合作）研究开发机构的暂行办法，预示了下一阶段对FIEs研究开发活动的鼓励。
在阶段四，围绕贯彻落实中央《关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》，我国FDI科技政策转向积极鼓励FIEs进行技术研发和技术扩散， 以便推动在消化吸收国外先进技术基础上的技术再创新（图2中线段g）。
上述分析表明，中国FDI科技政策的演进遵循着“阶梯式上升”的渐进模式。具体表现为先以一个较低或较原则性的技术要求，在一个可控的范围（产业或区域）内进行摸索和积累经验；然后对其中有益的经验进行总结、规范，形成政策并在更大的范围内施行；同时或接下来提出一个更高层次的技术导向，并确定一个新的可控范围，继续进行政策摸索（如图3所示）。 如果以产业技术导向的高点作一条反映科技政策演进的轨迹，则如同图2中射线段abcdefg所示，呈“阶梯式的渐进上升”趋势，其中线段b、d、f代表的是政策试验和摸索的过渡期。
图3 中国外商投资科技政策演进的“阶梯式渐进”模式
我国FDI科技政策的演进过程表现出来的上述特征和模式， 既由不同时期我国经济技术发展的实际所决定，也反映出决策者在利用FDI 问题上所采取的循序渐进的政策态度，并且从一个侧面折射出我国科技发展战略由“追赶式”向“跨跃式”转变的历程。
对外开放初期，利用FDI对我国来说是一个新鲜事物。一方面，政策制定者对于外国企业来中国投资的态度、过程中会遇到什么问题、会产生何种后果等事先并没有把握，因此采取“摸石头过河”的办法，以有效控制可能存在的政治和经济风险。另一方面，鉴于当时国内产业基础薄弱，技术水平低下，人才和资金十分匮乏的实际情况，把利用外资的重点放在传统产业领域，通过实施“追赶式”战略尽快提升国内产业发展水平是可行的也是必要的。
经过十几年的改革开放，我国国民经济得到了较快发展，产业技术整体水平有了较大幅度的提升，进一步发展有了较为坚实的物质基础。与此同时，世界范围内新一轮科技革命的风起云涌也为我国带来了良好的外部环境和新的发展机遇。面对未来国际竞争主要表现为高科技实力的竞争，在高新技术领域实施重点突破，带动我国经济和科技实现跨跃式发展也就成为这一时期必然的战略选择。而发展高科技，实现产业化，其前提是技术创新。加强技术创新，就要首先从加强技术的研究与开发入手。因此，从上个世纪90年代初以来，我国积极鼓励外商投资高新技术领域，鼓励FIEs开展技术研发和进行技术转移，正是迎合了我国从“追赶式”战略向“跨跃式”战略实施转型的要求。
四、结论和政策建议
通过以上分析，我们可以得到以下结论：
1.我国FDI科技政策的演进与区域政策和产业政策一样，也存在着“渐进”特征，但其演进模式并不同于区域政策“渐近递推”式的边界扩张，也不同于产业政策“渐进转换”式的边界一收一放，而是表现为“阶梯”式的渐进上升，其所形成的产业技术导向呈现出循产业和技术生命周期回溯的特点。FDI 科技政策的这一“渐进”特征，既由不同时期我国经济技术发展的实际所内生决定，也反映出政策制定者对新事物进行学习的需要和对风险所采取的谨慎态度。
2.虽然我国FDI政策“阶梯式上升”的演进过程有其内在合理性和现实必然性，但也存在一定的局限性。例如，早期FDI产业技术政策较原则和笼统， 缺乏整体规划和有效的调控手段，不同的政策导向之间存在替代效应等。这些制度变迁过程中的缺陷，加上政策的时滞性效应，是造成我国FDI存量整体素质不高的主要原因。
为进一步提高我国利用FDI质量，加快技术引进和在消化吸收基础上的自主创新，近期我国应从以下几方面着手对FDI政策进行完善：
1.围绕加快自主创新，对现行《外商投资产业指导目录》和有关政策进行修订，进一步强化引进FDI的产业技术导向，重点在研究开发、 技术转移和创业投资领域加强引进FDI。
2.以提升质量和优化结构为中心，建立全国利用FDI状况评价和公报制度，积极推进外商投资项目审批和管理工作信息化建设，进一步增强中央对地方引进FDI的宏观调控与引导力度。
3.进一步拓展利用FDI引进技术的方式，鼓励外商以并购等方式向境内企业转移技术。
基金项目：国家社科基金项目《中国经济安全的经济政策调控：以外资政策威力》（00CJL003）
收稿日期：2006—01—03