法国行政法院宪法地位的确立——兼评法国宪法委员会第119号(119DC)和第224号(224DC)两个决定，本文主要内容关键词为：法国论文,宪法论文,法院论文,地位论文,两个论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以行政法院受理行政案件为主要内容的行政审判制度是法国法律制度中不可缺少的组 成部分，行政法院与普通法院共同构成法国双轨制审判体系。但由于法国现行宪法并没 有对行政法院的宪法地位予以规定，从而使其因缺乏宪法保障而面临来自议会或者政府 的干预威胁，也为取消审判双轨制、合并两大审判体系提供缺乏宪法基础的口实。宪法 委员会通过其在1981年和1987年的两个著名的决定明确了行政法院的宪法地位，保障了 行政法院的独立，也显示了宪法委员会作为承担宪法诉讼职能的机构在宪法解释、宪法 适用等方面所发挥的越来越重要的作用，对我国建立类似的宪法诉讼制度具有借鉴意义 。
一、法国行政审判制度的历史渊源
法国行政审判制度早在大革命以前的旧制时代(l' Ancien Régime)就已经产生。从十 四世纪开始，在普通法院之外设有特别的专门法庭受理行政案件，如审计法庭(Chambre
des comptes)、审理间接税案件的法院(Cour des aides)、财政法庭(Chambre du
trésor)等。十七世纪国王路易十三的专制独裁统治更进一步加强了上述作法。国王委 派到各省主管司法、治安和财政的总督(les intendants)既行使行政管理职能，也行使 行政审判职能，在其辖区内直接受理有关直接税、间接税、关税、公共工程、道路、招 募士兵、清理市镇债务以及警察等方面的行政案件。当事人对总督所作的裁决不服可以 上诉至国王参事院(Conseil du Roi)。(注：国王参事院是辅助国王统治的机构，不能 以自己的名义独立行使职权，只能以国王的名义行使立法、行政、司法权力，负责向国 王提出建议。在司法方面，国王参事院掌握民事、刑事和行政案件的最高审判权力。) 这种作法引起各省最高法院(les Parlements)的不满，认为总督侵夺了其所享有的司法 权。由于各省最高法院通过登记国王的敕令而掌握重要立法权，它们于是滥用向国王进 谏的权力拒绝登记那些使其不快的法令。这种作法延伸到行政领域从而与总督们产生严 重冲突：各省法院试图行使总督的管理权，向总督发布禁令，取消已经制定的法令等。 这种冲突愈演愈烈，并酿成政治事端。当时的首相黎世留(Richelieu)在国王路易十三 支持下，利用国王参事院来撤销各省法院的决定，并在1641年2月发布《圣—日耳曼— 昂—莱敕令》(l' édit de Saint-Ger-main-en-Laye de février 1641)。敕令序言中 写道“必须限制司法机关的权力，并将其与行政权分离”，从而禁止法官审理行政机关 的行政法令或者行政活动，禁止对行政官员因职务上的原因进行追诉。这个敕令还确立 了一个基本规则：各省最高法院和总督们之间的争议必须诉诸国王参事院。然而，敕令 的颁布并未使斗争结束，巴黎最高法院曾利用路易十四尚未成年之机进行反击，但未获 成功，并导致国王参事院在1661年7月8日作出决定(l' arrêt du conseil du roi
du 8 juillet 1661)进一步明确了行政与司法分离的原则。(注：参见：
DominiqueChagnollaud:Droit constitutionnel contemporain,p.371,Dallor 1999.
Agathe Van Lang:Juge judiciare et droit administrative,p.286—288,LGDJ,1996. )
可以说正是专制主义孕育了行政机关与司法机关的分离，因为法院对行政事务的干预 损害了国王的全权。大革命时期的法令重申了行政机关与司法机关相分离的原则。1790 年，制宪会议曾接到两个提案。一个是关于将行政案件移交给特别行政法庭的提案。由 于旧制度下的特别行政法庭作为代表王权的特殊审判机关，没给人们留下好印象而被制 宪会议驳回。另一个是关于将行政案件交给普通法院的提案。由于普通法院曾作为旧势 力的堡垒阻碍行政机关的活动，不再得到人们的信任而被驳回。1790年8月16—24日制 宪会议通过了关于司法组织的法律，其中第2章第13条规定，“司法职能和行政职能不 同，现在和将来永远分离，法官不得以任何方式干扰行政机关的活动，也不能因其职务 上的原因，将行政官员传唤到庭，违者以渎职罪论。”为了使该法律得到更好地遵循， 共和三年果月16日(1795年9月4日)的法令再一次以单一条款的形式规定：“严格禁止法 官审理任何行政活动”。自此，行政机关与司法机关分离的原则通过法兰西共和国的法 律得以再次确认。
上述法律和法令只是规定了行政机关与司法机关分离的原则，并没有指明到底由哪一 个机关来受理行政诉讼。1789年大革命后建立的共和国中，旧制时代的国王参事院和总 督不复存在，从大革命开始到共和8年(1799年)期间都是由行政机关自己来裁决行政争 议，行政官员同时是法官。这一制度被称为行政官—法官制度(le système de l'
administrateur-juge)。这种制度安排并不与当时法兰西式的分权原则相冲突：立法、 行政和司法三权分立，议会行使立法权，普通法院行使司法权，裁决民事和刑事纠纷， 政府行使行政权，由行政机关来裁决行政纠纷本身就是行政，属于行政权范畴。
根据共和8年霜月22日(1799年12月13日)的宪法的规定，拿破仑一世创立了国家参事院 (Conseil d' Etat)。国家参事院是国家元首的咨询机关，负责起草法律和法令，以国 家元首的名义对行政争议做出裁决。虽然国家元首已经习惯于以国家参事院的意见为基 础作决定，但是最后的裁判权仍然属于国家元首，国家参事院只有保留的审判权。因此 在法国行政法历史上将1872年以前国家参事院所行使的为国家元首所保留的行政争议裁 决权制度称为“审判权保留制度”(le système de la justice retenue)。此制度与前 一制度相比较，最大的进步就是在行政系统中将行政管理职能与行政审判职能在事实上 区别开来，从事行政管理的人不从事行政审判，避免“行政官—法官制度”中行政管理 人员作案件法官的缺陷。但这种区分只是在事实上而并没有在法律上确定下来，因为从 事行政审判的人员是作为国家元首的代理人而不是以自己的名义作出裁判。
法兰西第二帝国结束以后，1872年5月24日(第二共和国时期)法律规定国家参事院以法 国人民的名义行使审判权力，使其获得委任的审判权。国家参事院获得独立的法律地位 ，成为法律上的最高行政法院。这一时期的制度被称为“审判权委任制度”(le
système de la justice déléguée)。该制度的确立被视为法国行政审判制度发展的 里程碑。
但尽管如此，最高行政法院并没有当然取得诉讼管辖权，传统的作法仍然保留，行政 管理与行政诉讼不分，行政诉讼就是行政管理本身(Juger l' administration,c' est
aussi administrer.)的观念根深蒂固，部长是具有一般权限的法官，公民要先向部长 提出申诉，部长行使行政诉讼的初始管辖权。对部长法官的裁决不服，才能向最高行政 法院上诉，即最高行政法院只行使上诉管辖权，并且此种上诉管辖权只有在法律明确规 定的情况下才能实现，因此最高行政法院的行政审判权受到很大的限制。为了解决这一 问题，最高行政法院通过1889年12月3日的卡多(Cadot)案件(注：参见胡建淼主编：《 外国行政法规与案例评述》，中国法制出版社1997年版，第618—620页。)中确立了最 高行政法院普遍管辖权原则，行政争议只要没有法律规定由其他法院受理，都可以向最 高行政法院提出，最高行政法院直接受理行政诉讼，对行政案件具有初审和终审的一般 管辖权。至此，法国的最高行政法院终于获得独立的、完整的行政审判管辖权。
拿破仑一世在1799年设立国家参事院的同时，在各省创设了省参事院，作为省长的咨 询机关，并受理行政诉讼，范围限于法律所明确规定的事项，如关于公共工程和直接税 的争议以及处罚破坏道路保管规则的行为等。省参事院从其成立时起，就享有委任的审 判权，可以直接解决行政争议并作出行政判决。1926年的法律将各省参事院合并成为省 际参事院，1953年9月30日的行政审判条例将省际参事院更名为行政法庭(les
tribunaux administratifs)，并成为一般权限法院，即一切行政诉讼案件，凡是法律 没有规定由其他法院管辖，都以行政法庭作为初审法院。1953年9月30日的行政审判条 例以及11月28日的作为补充规则的公共行政条例的制定解决了最高行政法院成为行政诉 讼的一般法院之后所产生的案件积压问题，地方行政法庭代替最高行政法院成为行政诉 讼的一般管辖法院，而最高行政法院则是在有法律规定的情况下对特定案件行使管辖权 ，从而明确地划分了最高行政法院和地方行政法庭的审理权限。
综上，产生于旧制时代并为大革命时的法律所重申从而为共和国的法律所确认的法国 行政审判制度经历了从行政官员做法官直接受理行政诉讼、行政管理与行政审判混同到 行政审判机关及其人员的真正专门化、独立化的漫长发展过程，与普通法院一起构成双 轨制审判体系，普通法院受理民事和刑事案件并行使最终裁决权，行政法院受理行政案 件并行使最终裁决权。这种最具法国特色的行政审判制度在法国国家政治和法律生活中 占有越来越重要的地位，但是令人奇怪的是，它却没有得到现行宪法条文的确认。
二、法国第五共和国宪法的“疏漏”
任何人都不否认法国行政审判的存在及其举足轻重的地位和作用，但是遍查法国第五 共和国宪法条文，却找不到关于行政审判的规定。宪法第八章规定的司法机关指的是行 使司法审判权的普通法院，并不涵盖行政审判机关。有人曾经很牵强地举出宪法第37条 第2款的规定(注：法国宪法第37条第2款规定：“以立法形式规定有关上述事项(法律范 围以外的其他事项)的文件，可以在征求最高行政法院的意见后，以命令予以修改。本 宪法施行后制定的此项文件，不得以命令予以修改，但宪法委员会根据前款规定该文件 属于条例性质的不再此限。”)来为制宪者辩护，说明已经将行政审判“宪法化”。但 只要仔细研究该条就会发现，它规定的只是最高行政法院的咨询性职能而非审判性职能 。其在行使咨询职能时，甚至不能将其称为最高行政法院，而只是“国家参事院”。如 果把第五共和国宪法看作是法国有史以来最具匠心也是最谨慎的宪法的话，这种“疏漏 ”显得更加难以理解。现行宪法第九章规定了特别高等法庭、(注：特别高等法庭由议 会两院的同等数目的议员组成，对共和国总统和政府成员的叛国以及阴谋危害国家安全 的行为提出控告。)第十章规定经济和社会委员会，(注：经济和社会委员会是法国一个 重要的咨询机构，由200名委员组成，对政府提交的涉及经济和社会问题的法律草案、 法令草案和行政条例草案提出意见，接受政府对有关经济和社会性质问题的咨询。)这 两类机构在对公民权利保护以及在适用法律方面均无法和行政法院相提并论，却在宪法 中占有一席之地，也许通过考察历史能够对此予以解释：除了共和8年和1852年两部宪 法外，最高行政法院在宪法文件中只是作为政府顾问被提及，而现行宪法只是沿袭“旧 制”，并无突破(参见宪法第37、38和39条，以及宪法第13条关于最高行政法院成员应 当以部长会议命令任命的规定)。即历史上存在的大多数宪法用某些条款规范了普通法 院，而没有任何一部宪法考虑到行政法院系统的存在。另外，从制宪过程中的讨论记录 、最高行政法院自身的做法和通行的学说来看，人们已经对宪法的“疏漏”高度认可， 见怪不怪了：米歇尔·德勃雷(Michel Debré)(注：米歇尔·德勃雷(Michel Debré 1 912-)，政治家，戴高乐派领袖之一，早年就读于政治科学学校，30年代在政府部门任 职，二战期间参加抵抗运动，战后一度协助戴高乐将军改革行政。1948—1958年为参议 员，1958年5月力促戴高乐重返政坛。1958年11月选举新的国民议会，戴高乐派获得相 当大的多数。1959年1月，德勃雷被任命为总理。)在讨论宪法第八章司法独立时宣称， 其所认为的法官是指司法官，因为行政法官是不存在的，存在的只是行使法官职能的政 府公务员而已。(注：参见：Avis et débats du Comité consultatif
constitutionnel,p.70.)最高行政法院也拒绝给予行政审判人员法官资格。(注：C.E., Ass.,2 février 1962,Beausse,Rec.p.82.)通行的学说抱有同样的看法，正如奥比(le
doyen Auby)先生所强调的，如果存在司法权的话，根据现行宪法的规定，一定不包括 行政审判在内。(注：Revue du droit prospectif,1977,n 3—4,p.11.)
有人解释说这种“疏漏”并非出于对行政审判制度的轻视，而是来自于纯粹的法国审 判制度的传统。行政法院的法官们津津乐道于“不管是涉及到审判制度本身还是由行政 审判所产生的规则，这种审查机制往往构成议会立法的法律基础并可以由议会立法加以 修改。这种审查机制仅在为政府所接受和公众舆论所认可的平衡中发挥作用”。(注： 参见：Ahmed Salem OULD BOUBOUTT:L' APPORT DU CONSEIL CONSTITUTIIONNEL AU
DROIT ADMINISTRATIF,ECONOMICA,1987,p.218.)显然他们认为这种传统比起宪法条文来 更强大和更具影响力。
但由于缺乏宪法保障，这种所谓的平衡相当脆弱。在1962年10月19日最高行政法院作 出的Canal案件(注：Canal案的情况如下：在阿尔及利亚独立战争中，法国政府与阿尔 及利亚民族解放阵线进行谈判，并于1962年3月19日签订了埃维昂协议(les accords
conclus à Evian)和一系列政府声明(les déclarations gouvernementales)，其中所 确定的原则为同年4月8日举行的全民公决所认可，其文本于1962年4月13日成为法律。该 法律第2条授权共和国总统通过法令(ordonnance)或者根据情况通过部长会议上的命令(d écrêt)的方式采取各种立法或者规章措施以实施1962年3月19日的政府声明。1962年6 月1日总统根据上述规定，以法令的形式规定成立军事法庭审判战争中反叛的将 军。196 2年9月17日该法庭判处Canal将军死刑，Canal将军不服，向最高行政法院提起 诉讼，要 求撤销1962年6月1日的法令。同时起诉的还有被判处死刑的Robin将军和Godot 将军。最 高行政法院在Canal将军被执行死刑的前一天(10月19日)做出撤销政府法令的 判决。)的 判决中，行政审判的独立性曾遭受来自政府和议会的严峻考验。最高行政法 院撤销政府 1962年6月1日发布的组织军事法庭的法令以后，政府采用两种方式表达其不 满，一是促 使议会投票通过法律，以确认其根据1962年4月13日的法律而制定的有关组 织军事法庭 的法令的法律性质，议会于是在1963年1月15日通过法律，其中第50条确认 上述法令自 公布时起具有法律效力；二是成立一个由宪法委员会主席L.No
先生主持 的由最高行 政法院的法官参加的委员会，负责采取改造最高行政法院组织的措施，使最 高行政法院 能更好地领会政府行政的意图。到1963年7月30日该委员会完成了使命。政 府于1963年7 月30日发布了四个命令，对最高行政法院的组织进行改革，加强审判人员 与行政的联系 ，使行政法院的法官更加了解行政管理的实际需要，以避免再次出现类似 Canal案件的 情况。
尽管从积极意义来讲，任命宪法委员会主席担任这个改革委员会的主席，体现了政府 或多或少还是希望宪法委员会在今后的判决中能够担当起保护行政审判独立的责任。但 很显然，这种平衡是不稳定的、暂时的、缺乏保障的，行政审判机构和行政法官的独立 往往会受到来自议会和政府的干涉。因而至少需要一种宪法形式上的对行政审判独立性 的保障。行政法院的法官们无法以传统来保障行政审判的独立——仅有传统是不够的。 宪法委员会在其两个著名的决定中打消了行政法院法官们的疑虑。
三、宪法委员会的贡献——确立了行政审判机关独立的宪法地位
由于现行宪法的“疏漏”，行政审判机关的独立性问题始终受到质疑，法国学界和司 法实务界一直围绕着审判双轨制的存废争论不休。有一些人认为应当将行政审判体系归 入普通审判体系，或者由议会立法合并两种审判体系，以不至于产生宪法障碍。(注： 参见：Agathe Van Lang:Juge judiciare et droit administratif,p.286—288,LGDJ, 1996.L.Favoreu,L.Philip:Les grandes décisions du Conseil Constitutionnel,lle édition,Dalloz 2001,p420.)而宪法委员会在1980年和1987年作出的两个著名的决 定中，通过挖掘宪法序言，更精确地说是借助于“为共和国法律所确认的基本原则”这 个工具，平息了上述争论，最终结束了立法长期对此保持沉默的状态，使法国行政法院 在独立地位(1980年的119DC)和专属管辖权(1987年的224DC)方面取得了宪法上的确认 — —“行政审判目前的宪法地位是从上述原则中衍生出来的，这一地位不仅使其独立性 有 所保障，而且保证其拥有一定的职权，而其拥有的特定职权又使行政审判的存在本身 最 终获得保障”。(注：René CHAPUS:Droit du contentieux administratif,
Montchrestien 2001,p51.)
(一)宪法委员会1980年7月22日的119DC
1.该决定出台的历史背景
1977年6月29日政府发布第77—697号命令(décret)，规定建立一个大学教职人员全国 专家对等理事会，所有涉及大学教员地位的条款都应提交到该理事会征求意见。该理事 会成立后对许多有关大学教员改革的文件发表了意见。后来有三个工会向最高行政法院 提起撤销该命令的诉讼，1980年4月18日最高行政法院作出撤销该命令的判决。该判决 导致1977年、1978年和1979年三年间所有涉及教师地位改良的命令以及所有以这些命令 为基础做出的涉及个人或者团体的决定都面临被撤消的危险，为了避免影响大量教师职 业生涯顺利进展的情况出现，确认上述规范性行为和非规范性行为有效性的法律议案被 提出，并于1980年6月28日由议会上下两院一读通过。该法律只有一个条款：“确认所 有征询过根据1977年6月29日第77—679号命令成立的大学教职人员全国专家对等理事会 意见而制定的命令以及以这些命令为基础作出的规范性和非规范性行为一律有效。”
1980年6月30日该法律被61名社会党参议员和85名共产党国民议员提交给宪法委员会审 查。议员们认为该法违背了分权原则。7月22日宪法委员会作出该法合宪的决定(119DC) ，7月25日该法公布。
2.119DC的主要内容(注：参见L.Favoreu,L.Philip:Les grandes décisions du
Conseil Constitutionnel,lle édition,Dalloz 2001,p414—415)及评析
宪法委员会在该决定中认定：
第一，提交给宪法委员会审查的法律不是确认指派大学教师代表参加全国专家对等理 事会并为最高行政法院1980年4月18日的判决撤消的第77—679号命令中的条款的有效性 ，而是确认征询该理事会的意见后所发布的命令以及根据这些命令所做出的规范性或者 非规范性行为的有效性。
第二，立法者的目的是为了防止公共服务的连续性和教师职业生涯的正常进展受到可 能发生的行政诉讼结果的影响。这些诉讼结果旨在撤销提交宪法委员会审查的法律中所 指的命令以及根据这些命令所做出的规范或者非规范性行为。
第三，除了涉及刑法内容以外，法律中可以包含有溯及力的条款。因此，不能禁止立 法者赋予那些征询了大学教职人员全国专家对等理事会意见后制定的命令的追溯效力。
第四，为了避免那些规范或者非规范性行为失去合法的基础，立法者认为有必要确认 这些行为的合法性。
第五，议员们所认为该法中包含了立法者对行政审判的干预，这种干预将违反分权的 宪法原则，而且该法会导致行政审判中未决诉讼的被驳回。根据宪法第64条有关司法机 关的规定以及根据自1872年5月24日以来的为共和国法律所确认的基本原则(注：“为共 和国法律所确认的基本原则”是法国宪法委员会进行合宪性审查时可以作为审查依据的 重要组成部分，与宪法序言、宪法正文一起构成“合宪性规范体系”(le bloc de
constitutionalité)，其来源是第五共和国宪法序言中规定的“法兰西人民庄严宣告， 他们热爱1789年人权宣言所规定的并由1946年宪法序言所确认和补充的人权和国家主权 原则”，而1946年宪法序言中提到“为共和国法律所确认的基本原则”。在1971年7月16 日关于结社自由的第44号决定中，宪法委员会第一次引进这个原则。所谓“共和国的法 律”包括了从第一共和国到第四共和国的法律。)中关于行政审判的规定，审判独立是由 其各自职能的特性所保障的，议会和政府不能予以侵犯；议会和政府不能审查审判机关 的决定，不能对其发号施令，也不能代替其在各自的职权范围内做出判决。
第六，这些具有宪法价值的原则与立法机关为了行使职权以及在必要时在非刑法领域 通过有溯及力的条款来修改法官必须适用的规则并不矛盾。
第七，根据宪法第34条的规定，法律有权规定有关给予国家文职人员、军职人员的基 本保障的准则，因此为了公共利益的需要，在第77—679号命令被撤销后，立法者有权 赋予以该命令为基础作出的决定的法律效力。
因此，宪法委员会宣布提交其审查的规定行政行为有效性的法律合宪。
在这个决定中，最有价值的部分就是宪法委员会宣称的“根据宪法第64条有关司法机 关的规定以及根据自1872年5月24日以来的为共和国法律所确认的基本原则中关于行政 审判的规定，审判独立是由各自职能的特性所保障的，议会和政府不能予以侵犯；议会 和政府不能审查审判机关的决定，不能对其发号施令，也不能代替其在各自的职权范围 内做出判决。”它解决了长期以来争论的行政审判独立的宪法价值问题。有人甚至认为 这个决定实际上是在宪法文本中增加了一章：行政审判机关。(注：参见：Ahmed Salem
OULD BOUBOUTT:L' APPORT DU CONSEIL CONSTITUTIIONNEL AU DROIT ADMINISTRATIF, ECONOMICA,1987,p.221.)119DC的重要性及影响力由此可见一斑。
具体分析，这个决定的重大意义主要来自四个方面；
一是将三权分立的内容从传统的立法权、行政权、司法权(le pouvoir judiciaire)分 立调整为立法权、行政权与审判权(le pouvoir juridictionnel)分立，审判权包括司 法审判权和行政审判权。根据宪法原则(宪法第64条和为共和国法律所确认的基本原则) ，审判独立为其各自职能的特性所保障。审判权力与立法和行政权力不同，禁止议会和 政府审查审判机关通过的判决；禁止其加诸审判机关命令以及禁止其代替审判机关在其 职权范围内做决定。
二是强调司法机关的独立，根据宪法第64条的规定，共和国总统是司法机关独立的保 障人。
三是明确了行政审判机关独立的宪法地位。如前所述，行政审判机关的独立是缺乏宪 法保障的，但宪法法官大胆地通过寻找为共和国法律所确认的基本原则的方法解决了这 个难题。1872年5月24日的法律第9条规定，“最高行政法院对行政诉讼案件行使最终裁 判权”，使最高行政法院摆脱原来的保留审判权，真正享有独立的最高的行政审判权， 能够以法国人民的名义作出判决，独立于行政管理机关，独立于司法法院，该法确实包 含了行政审判独立的原则，(注：当然，1872年的法律和卡多案联系在一起才使行政审 判独立的原则更富有意义。)这种基本原则是从共和国的法律中所抽象出来的，即使法 律被废止了，(注：1872年的法律已经为1945年7月31日的法令所废除。)但原则仍在(或 者原则通过其它的规范形式体现出来)。尽管最高行政法院在组织、运作和职能上由法 令或者命令规定的情况仍然存在，(注：特别是在Canal案件判决之后，表现的尤为突出 。)但目前已经形成共识的是，仅仅通过法令或者命令来规定诉讼程序是不合法的，因 为只有议会才能够界定执行审判独立这一宪法原则的基本模式。另外最高行政法院所建 立的一整套规则也被认为是和立法范围有关系。这一点已经为以后的立法活动所确认， 比如1987年所进行的行政诉讼改革是由1987年12月31日的法律规定的。
四是将审判双轨制宪法化。宪法委员会的决定明确由于各自的职能特性不同，行政审 判体系与司法审判体系应当截然分开。
因此，宪法委员会借助于“为共和国法律所确认的基本原则”使行政审判机关以及审 判人员的独立提升至宪法层面，使行政法院获得和普通法院同样独立的宪法地位，审判 双轨制得到宪法的保障，行政审判独立的原则也成为具有宪法价值的原则(le principe
de valeur constitutionnel)。行政审判的组织结构、诉讼程序以及法官地位不应再由 政府以法令的形式规定，而只能由议会通过法律加以规范。
(二)宪法委员会1987年1月23日的224DC
如果说119DC解决了行政审判机关的独立的宪法地位的问题，那么224DC则解决了更加 重要的问题——行政审判机关的专属管辖权。正如法国著名行政法学家勒内·夏皮教授 所指出的：“直到1987年行政法院才真正成为一种宪法现实。因为此前确立的有关其独 立性的宪法原则并不构成以普通法律取消之的障碍：行政法院的独立性只有在这些机构 能够继续存在的情况下才能得到宪法上的保障。赋予行政法院具有宪法保障的司法管辖 权，就等于非明示但肯定地将行政审判建立在宪法基础上，这样就排除了借助宪法性法 律以外的其它法律手段取消行政审判的可能。这一点对一个可能不复存在的法院并非无 关紧要，哪怕这个法院代表着最古老、最完备且享誉最广的行政审判。”(注：René
CHAPUS:Droit du contentieux administratif,Montchrestien 2001,p51—52.)
1.该决定的历史背景
1986年7月2日的第86—793号法律授权政府以法令的形式修改或废除有关价格和竞争的 经济性立法规定，以便制订新的竞争法。政府随即出台了一个关于自由定价和自由竞争 的文本，并于1986年12月1日以第86—1243号法令的形式公布(参见政府公报1986年12月 9日第14773页)。这个法令特别设立了一个竞争委员会，不仅行使原有的竞争委员会的 咨询权，还具有发布采取保全措施命令的权力和处罚权，并规定对保全措施不服可以起 诉到最高行政法院。
事实上，该法令在草案中规定的是向巴黎上诉法院起诉，但在向最高行政法院咨询意 见(注：根据法国现行宪法的规定，政府在制定条例、法令之前，可以征询最高行政法 院的意见。最高行政法院此时行使的是咨询职能而非审判职能。)以后，最高行政法院 认为该类案件属于行政案件，从而使政府在生效的法令中做了上述修改。然而该法令公 布两个月后，大多数国民议员提出修改该法令有关条款的建议，主张将此类案件的管辖 权交还给司法机关。于是议会根据议员的意见制定法律，修改了政府法令第15条第1款 和第12条第4款的规定，并在1986年12月20日投票通过。但由于授权法中规定的日期尚 未届满(到12月21日)，因此无法批准该法律草案。12月24日，议会中的社会党议员对该 法律提出质疑，批评该法律暗含对政府法令的批准(因为根据宪法第38条的规定，在授 权期限未满前，议会无权以法律的形式修改法令。那么，授权期限未满，原法令继续有 效，议会通过法律的修改内容无效)，同时也指责议会将竞争诉讼交给司法法官的规定 不当。1986年12月24日，62名国民议员联名向宪法委员会提出审查这部规定将竞争诉讼 移交给普通法院的法律的合宪性申请。
宪法委员会需要审查的是：第一，该法律的立法程序是否合宪；第二，该法律中的将 竞争委员会的决定交由巴黎上诉法院审查的规定是否合宪；第三，是否存在议会暗中批 准政府1986年12月1日公布的法令的情况，如果存在暗中批准情形，其是否合宪。
2.224DC的基本内容(注：参见L.Favoreu,L.Philip:Les grandes décisions du
Conseil Constitutionnel,lle édition,Dalloz 2001,p700—701)及评析
宪法委员会在决定中认定：
——关于立法程序
由于提交给宪法委员会进行审查的法律修改了政府于1986年12月1日公布的第86—1243 号法令的第12条和第15条，而该法令是依照1986年7月2日的第86—793号授权法，在宪 法第38条范围内所制定的，该授权法授权政府在目前进行审查的法律被通过之后按照法 令的规定继续行使权力。当议会对法律草案进行讨论时，政府本应提出不可受理的要求 ，但未提出，因此视为对宪法的误解，而任何对宪法的误解都不能影响一个连贯的立法 程序。
——关于将竞争委员会的决定提交给司法法院进行审查的问题
第一，1790年8月16—24日通过的法律的10条和第13条以及共和三年果月16日的命令只 是笼统地提出了行政机关和司法机关分离的原则，这些规定本身没有宪法价值，然而根 据分权原则的法国式的理解以及为共和国法律所确认的基本原则，除了本质上属于司法 法院管辖的事项以外，行使行政权的机构及其工作人员、共和国地方行政团体以及受这 些机构、团体监督的公共组织，通过运用公共权力特权而做出的决定等涉及行政机关的 案件都属于行政法院的管辖范围。但本质上属于司法法院管辖的事项除外。
第二，立法者为了更好地组织司法活动，在涉案内容主要涉及到司法法院时，将此类 案件统一交给司法法院管辖。或者出于同样更好地组织司法活动的目的，立法者可以将 司法法院的某些保留性管辖权交给行政法院。
第三，尽管作为行政机构的竞争委员会在执行竞争法规方面起了重要的作用，但刑法 法官以及民法和商法法官也同样有权适用有关竞争法的规定，因此案件内容涉及到司法 法官，应当由最高法院统一行使诉讼管辖权，以避免和消除在适用和解释竞争法时所产 生的分歧。
第四，这种基于更好地进行司法活动所进行的调整不违反如前所述的为共和国法律所 确认的基本原则的要求。
第五，但该法律会导致无法保障当事人辩护权的后果，因为1986年12月1日法令的第15 条第3款规定，竞争委员会的决定不因提起诉讼而暂缓执行，而这一规定违反了1945年7 月31日的第45—1708号法令第48条和1963年7月30日的第63—766号命令的规定，根据上 述规定，如果执行行政决定可能会造成难以弥补的损失或者确实存在能够导致撤销受诉 的行政决定的可靠理由，基于当事人的申请，最高行政法院可以做出暂缓执行行政决定 的裁定；而根据提交宪法委员会审查的法律规定，巴黎上诉法院在审理不服竞争委员会 的决定时，不能采取任何暂缓执行的措施。因为该法律延续了1986年12月1日的法令的 第15条第3款的规定，没有赋予巴黎上诉法院推迟执行竞争委员会做出的非司法性质决 定的权力，而不管执行该决定可能造成何种严重后果。由于竞争委员会的决定为非司法 决定，而且其决定涉及广泛，处罚金额巨大，因此当事人要求延期执行的权利是辩护权 的重要保障。
第六，因此，提交宪法委员会审查的法律的第2条不符合宪法，因其与第1条的规定是 不可分的，所以应当认定整个法律不符合宪法。
——关于1986年12月1日法令的条款
原则上，不排除议会本应明确地全部或者部分批准政府根据宪法第38条所制定的法令 条款，但是由于某种原因而必须暗含批准的情况，宪法委员会有权审查这种法律是否合 宪。
根据以上论证，宪法委员会作出将有关竞争委员会的争议提交给司法法院的法律违宪 的决定。
在这个案件中，宪法委员会以提交审查的法律“无法保障当事人的辩护权”为由作出 违宪决定。但在解答议员们提出关于将行政审判权转交给司法法院是否违背“行政机构 与司法机构分立”的原则的问题时，宪法委员会的思路相当清晰而雄辩：
第一，“行政机构与司法机构分立”的原则不具有宪法效力。
第二，根据法国人的分权观念以及为共和国法律所确认的基本原则，行政审判机关对 与行使行政权力有关的行为享有专属管辖权。
第三，这种专属管辖权原则不适用于“本质上属于司法法院的事项”，为了更好地组 织司法活动，该原则可以有例外。
第四，这种例外情况表现为，立法者对主要涉及竞争诉讼的情形规定了属于司法法院 的一揽子职权：因此这种权力的移交是正当的。
宪法委员会澄清了长期以来的错误认识，即人们习惯于认为行政机构与司法机构分离 的原则等同于行政权与司法权分离的原则、后者和前者一样具有宪法价值、将1790年8 月16—24日通过的法律的10条和第13条以及共和三年果月16日的命令作为审判双轨制存 在的法律依据等。在224DC中，宪法委员会否定了此种论证方式，理由为：第一，从文 件的效力等级上看，上述两部文件只是普通的法律文件，不具有宪法效力，其中所确定 的机构分立的原则因此只具有法律价值而没有宪法价值；第二，大革命初期通过的法律 文件是对旧制时代早已存在的机构分立原则和行政审判制度的确认，机构分立的原则不 是直接针对行政审判，根本没有提及权力分立和法官分立的问题，而只是为了禁止普通 司法法院干涉行政活动，防止司法权的滥用。机构分立不同于权力分立，权力分立是一 种政治性的分立，而禁止司法机关裁决行政行为完全带有技术色彩，为普通法院不能受 理行政案件提供依据。
宪法委员会在224DC中所界定的行政审判权限宪法化基础和内容为：
(1)行政审判权限宪法化的基础是为共和国法律所确认的基本原则；
这个原则为下列法律所确认：1849年3月3日的关于最高行政法院组织法(第二共和国) ；1872年5月24日关于最高行政法院重新组织的法律(第三共和国)；1945年7月31日的法 律(第四共和国)。
(2)行政审判权限的内容：
第一，只涉及国家和国家机关工作人员所作的决定、地方单位(市镇、省、大区和海外 领地)所作的决定和受国家和地方单位监督的公务组织所作的决定。即所有具有公务性 质的组织即使是法人组织所作的行为，都纳入行政审判的范围。
第二，只涉及受监督的机构和组织在行使公共特权的情况下所作的决定。(注：法国宪 法委员会在1989年的第261号决定中运用了不同标准来界定“在行使公共特权的情况下 所作的决定”：拒绝入境的措施；与发放临时居留证或者居留证有关的决定；省长所做 出的将不具有合法身份的外国人遣送出境的决定；对外国人的驱逐出境或者监视居住。 )
第三，如果撤销或者变更诉讼与“涉案内容涉及到司法机关”无关的话，则由行政法 院来受理，而如果案件在性质上涉及到司法机关，那么司法法官有权受理撤销或者变更 诉讼的请求，行政法官不再有管辖权。“涉案内容涉及到司法机关”是指根据宪法第66 条保护个人自由的规定，根据为共和国法律所确认的基本原则对个人不动产的保护、个 人的身份和能力以及司法机关的组织、审判活动等。(注：法国宪法委员会在1989年的 第261号决定中运用了不同标准来界定“在行使公共特权的情况下所作的决定”：拒绝 入境的措施；与发放临时居留证或者居留证有关的决定；省长所做出的将不具有合法身 份的外国人遣送出境的决定；对外国人的驱逐出境或者监视居住。1989年7月28日的261 DC中，在司法法官是否有权裁决遣送出境的决定的合法性问题上，宪法委员会予以否定 的回答。因为这一措施只是对行动自由的限制性措施而未触及个人基本自由。宪法委员 会区分了“限制个人自由的措施”与“剥夺个人自由的措施”两个概念，前者只是涉及 公民的行动自由，后者则同时影响了公民的个人自由，前者属于行政法院的管辖权范围 ，而后者则属于司法法院管辖权范围。根据这种区分，行政机关做出的留置外国人(等 待被遣送回国或者等待被接受避难)的决定影响了宪法第66条规定的自然人的个人自由 ，属于司法法院管辖。)
第四，为了更好地组织司法活动，在涉案内容涉及到司法机关时，可以将行政审判机 关的某些专属管辖权移交给司法法院。在本决定中，尽管作为行政机构的竞争委员会在 执行竞争法规方面起了重要的作用，但刑法法官以及民法和商法法官也同样有权适用有 关竞争法的规定，因此涉案内容涉及到司法法官，应当由最高法院统一行使诉讼管辖权 ，以避免和消除在适用和解释竞争法时所产生的分歧。(注：法国宪法委员会在1996年 第378号决定中，也采用了“出于更好地组织司法活动的必要性”的考虑，将对电信管 理机构所做出的决定的审查权限授予巴黎上诉法院。)
四、结语
在法国尽管仍然有学者一再质疑审判双轨制，坚持认为应当取消行政审判制度或者合 并两大审判系统，并申明根据分权原则的本来含义和“司法机关是个人自由的保护人” 的宪法原则，可以推导出司法法官比行政法官更适合审查行政行为的合法性的结论，( 注：Agathe Van Lang:Juge judiciare et droit administrative,p.286—288,LGDJ,1 996.p.288—293.)但是宪法委员会在上述两个决定中通过“为共和国法律所确认的基本 原则”所确定下来的行政法院独立和审判双轨制的宪法地位以及为行政审判管辖权所划 定的界限，使在法国统一司法权，合并两大审判体系的想法变得越来越不切实际。正如 法国著名的行政法学家勒内·夏皮先生所言，将行政审判提升到宪法高度意义在于：一 是削弱了那些以不合逻辑或审判双轨制带来诸多不便为由质疑行政司法存在的观点的实 际影响力，二是使得那些议会时常审议的旨在取消审判双轨制的普通法律提案变得毫无 用处。(注：René CHAPUS：Droit du contentieux administratif,Montchrestien 20 01,p52.)因为根据宪法第62条的规定，(注：法国宪法第62条规定，“对宪法委员会的 裁决，不得进行任何上告。此项裁决对公共权力机构、一切行政机关和司法机关都具有 拘束力”。)宪法委员会的裁决具有最高的法律效力。(注：法国宪法委员会的裁决不仅 包括违宪与否的决定本身，还包括其进行论证的全部理由部分，均具有拘束力。)故其 在119DC和224DC中所肯定的内容已经为法国行政法学理论界和司法实务界奉为圭皋，非 经修改宪法或者宪法委员会自己进行调整，不得违背。
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