完善科技创新法律环境探析，本文主要内容关键词为：探析论文,科技创新论文,环境论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D923.49
文献标识码：A
文章编号：1002-462X(2002)05-0043-04
由于科技创新的战略地位日益突出，我国对建立良好的科技创新法律环境给予了高度的重视，制定了一系列的法律、法规，并及时对相关法律、法规进行修改。这些法律法规的制定和修改，为我国科技创新创造了良好的法律环境，并在实际运行中取得了一定的效果。但关于科技创新的法律环境仍不尽如人意，主要表现为：立法较为分散，不够全面系统；存在立法空白；法律规定过于原则，操作性差。完善科技创新法律环境无疑是一项艰巨的任务。本文仅就完善科技创新法律环境的重要举措略陈管见。
一、制定科技创新基本法
制定科技创新基本法，应进行立法模式的选择，明确科技创新法的基本原则，并对科技创新法的具体内容做出全面、系统、科学的规定。
1.立法模式 立法专门化是当前国际科技立法的发展趋势。20世纪60年代以后，各国纷纷制定专门的科技创新基本法，如美国1976年制定的《国家科学技术政策、组织和重点法》、1980年颁布的《史蒂文森—威德勒技术创新法》，日本1995年制定的《科学技术基本法》，韩国1997年制定的《科学技术创新特别法》。借鉴国际成功的立法经验，我国有必要在科技创新方面集中立法，制定《科技创新法》这样一个基本法层次的法律，形成完整的科技创新法律体系。
2.立法基本原则 确立科学的科技创新法基本原则是建立科技创新基本法的前提和关键，它至少应包括以下几个原则：
(1)尊重知识、尊重人才的原则。尊重知识、尊重人才是我国知识分子政策的核心。将这一政策确立为我国科技创新法的原则，通过法律提高知识分子的社会地位、保护知识分子的科技创新成果，一方面有利于激励和激发全民族的创新精神，另一方面有利于吸引国外优秀人才、引进国外先进技术。
(2)鼓励和保护科技创新活动的原则。鼓励和保护科技创新活动的目的在于激发科技创新主体的创造积极性，促进我国科学技术、文化事业的发展。贯彻这一原则，首先要依法确认科技创新主体对其成果享有的专用权，并保障其依法行使权利；其次，应充分发挥政府对科技创新的扶持和保障作用；再次，对打击和压制科技创新活动、剽窃或侵犯他人劳动成果的行为，应根据情节轻重，依法严肃处理。
(3)科技创新成果产业化的原则。科技创新成果产业化是科技创新的主要目的，科技创新成果与产业政策、经济建设相结合，转化为现实的生产力，取得预期经济效益，科技创新活动的投入才能得以回报，实现良性循环。目前，我国科技创新成果绝大多数没有转化为现实生产力，产业化率很低，这在一定程度上制约了科技创新。因此，把科技创新成果产业化作为一项法律原则就显得非常必要。
(4)保障人类可持续发展的原则。控制论创始人维纳说过：“技术的发展具有为善和为恶的两重性。”科技创新成果既有促进社会和经济发展、为人类谋取利益的一面，又存在着对自然和人类社会造成损害的一面。可持续发展理论关注人类的持续生存和持续发展，科技创新法应坚持可持续发展的原则，通过科技创新法的导向和规范作用，保障科技创新真正造福人类。
3.主要内容 (1)科技创新的地位。明确科技创新的地位是科技创新立法的根本，是关键的一环。有关科技创新的所有法律规定都不过是这一点的具体体现，或由此生发和由此来解释说明。因此，应当以国家法律的形式特别是宪法和基本法律的形式确认科技创新优先发展的战略地位，尤其应在严格科学的意义上确立科技创新的地位。
(2)科技创新的主体。科技创新主体是科技创新最关键、最活跃的因素。目前，我国科技创新主体主要有科研院所、高等学校和企业。要提高这三者科技创新的积极性，就必须从法律上对这三者做出明确的规定，并依法促进这三者在科技创新中的有效合作。
(3)科技创新资金的来源与使用制度。从发达国家的经验来看，科技发展的资金主要来源于政府、企业和金融市场，而且各种来源的资金在使用投向上各有侧重。而我国现阶段科技发展的资金主要来自于政府财政科技投入，企业和金融市场没有发挥应有的作用。而政府财政科技投入方向和范围缺乏重点性和选择性，呈现平均主义投资布局，未能发挥政府财政科技投入对科技创新的导向作用。因此，有必要对科技创新资金的来源与使用制度做出明确的规定。
(4)科技创新的促进与保障措施。任何科技创新的开发与应用，都与当事人的经济利益联系在一起。合理地实现经济利益的分配，保持科技创新的经济动因，就需要明确对科技创新的促进与保障措施。目前，我国关于科技创新的促进与保障措施主要是政策性措施，基本涵盖了研究开发到规模化生产的技术创新全过程，形成了完整的政策激励体系[1]。把这些政策性措施法律化，一方面，可以保障其稳定性和严肃性；另一方面，可以为科技创新的促进与保障措施提供法律依据。
(5)科技创新的政府职能。从微观上说，企业和广大科研人员是技术开发的主体，但是，从宏观上说，整个国家的技术创新体系才是最主要的。高科技的发展必然有政府的规划、引导、资助与扶持，并且要集中力量解决社会发展重大的关键技术[2]。政府在科技创新中应有哪些职能，怎样发挥职能必须在科技创新基本法中有明确的规定。
二、加大科技创新相关法律的创制和修订力度
科技创新是一项系统工程，其各个环节都需要相应的法律规范和保护。另外，科学技术的发展日新月异，新情况、新问题不断涌现，科技创新法也应顺应科技的发展，及时得以创制和修订，以发挥法律对科技创新的整体调整功能。当务之急应创制和修订以下科技创新方面的法律：
1.科技投入法 目前，我国科技投入主要存在三个问题：一是科技投入强度弱。R&D经费占国内生产总值的比例偏低，1999年该比例是近几年最高的一年，但也只达到0.83%。二是企业未成为科技投入的主体。在我国R&D经费中，企业所占份额较低，只有31.90%左右，而国外该比例基本保持在60%左右；企业科技经费占销售额的比重较低，1999年只有1.35%[3]。三是政府投入没有明确的投资重点和领域，对科技创新活动起不到应有的宏观引导和调控作用。这些问题的根本原因在于科技投入缺乏法律保障。制定科技投入法应着重明确五个内容：第一，科技投入法应以保障科技创新为原则，体现国家产业政策，与科技创新的特点相适应；第二，明确企业科技创新经费的投入比例，同时为企业的科技创新投入提供一定的税收减免政策，鼓励和刺激企业主动增加科技投入；第三，规定中央和地方政府在科技创新中的责任，规定中央和地方财政在相应层次上的职责和各自财政科技投入在科技总投入中的比例；第四，明确国家财政科技投入的重点和领域，以发挥国家财政科技投入对科技创新的导向和调控作用；第五，确立科技创新主体违反科技投入法应承担的法律责任，以全面落实科技创新的投入。
2.中小企业科技创新法 截至2001年7月，我国中小企业已经超过800万家，占全国企业总数的99%[4]。从国际上看，为中小企业科技创新活动制定专门的法律，用法律手段鼓励中小企业科技创新，在发达国家已成为一种趋势，并在最近十多年得到进一步加强。如美国1982年颁布《小企业创新发展法》、1992年又颁布《加强小企业研究发展法》，为中小企业科技创新提供了充分的法律依据和保障。而我国，目前没有一部统一的中小企业组织和活动的基本法，更没有以中小企业科技创新为调整对象的特别法规，未能使中小企业科技创新真正做到有法可依、有法保障。这与中小企业对科技创新的作用是极不相称的。因此，我国应尽快制定《中小企业科技创新法》，就中小企业科技创新的战略规划、经费投入、风险保障、科技创新成果转让、政府的各种支持与服务等做出明确而具体的规定。
3.参与国际科技合作法 科技创新的国际合作日趋广泛，并起着越来越重要的作用。如1994年，东盟提出了东盟科技发展战略行动计划和东盟科技发展中期计划，根据“经费分担，利润共享”的原则进行国家间科技攻关项目合作，合作范围主要集中在高科技领域。美国也采取措施，放松反托拉斯法的管制，鼓励企业层次的国际科学技术合作[5]。我国在加入世贸组织后，对外开放程度进一步加快，科技创新的国际合作与交流不断扩大。以积极的态度审视发达国家的相关法律，制定参与科技创新国际合作的法律，规范国际科技合作形式，将有利于保障我国参与国际科技合作，维护国家的安全和利益。
4.鼓励产学研联合协作法 20世纪80年代以来，创新主体之间的合作得到各国的普遍重视。在美国，通过制定法律或修改不利于各主体合作的法律，加强科技创新主体的合作，1986年颁布的“联邦技术转移法案”授权联邦科研机构与州政府及企业的科研机构开展合作研究。该法案不仅鼓励国内各层次科研力量的合作，还鼓励高新技术的国际合作。产学研联合协作实质就是企业、高等学校、科研机构在科技创新、科技开发和成果转化等方面的联合协作，目的在于促进科技创新，实现科学技术与生产的结合，加快科技创新成果转化为现实生产力，使各方当事人获得预期的经济利益，实现科技创新的良性循环。我们应当借鉴国外依法保护科技创新主体合作的成功做法，通过制定《产学研联合协作法》对产学研联合协作的法律地位、各方的权利义务、优惠措施以及法律责任等做出规定。
5.加强高新技术领域知识产权保护的立法 知识产权法律环境是否健全、完善，是否符合国际标准，是衡量一个国家科技创新法律环境好坏的重要尺度。知识产权法律环境对科技创新要体现出引导、探索的作用。只有大胆进行超前立法，才能赶上高新技术革命迅猛加快的步伐。为适应高新技术领域的发展趋势以及国际知识产权保护的潮流，我国应加强高新技术领域知识产权保护的立法，拓宽知识产权法律的保护范围。另外，在加强和重视对自然科学法律保护的同时，还应注重对社会科学以及软科学的法律保护问题。这些都是我国知识产权法制建设面临的重要课题，应当尽快提上重要的议事日程。
三、建立健全政府引导和扶持科技创新的法律环境
知识经济的到来，使政府在这一场经济和社会各个方面都有所改变的历史大变革中发挥着举足轻重的作用，并必然成为高科技发展的孵化器。在促进科技创新方面，政府最重要的是要建立健全扶持和引导科技创新的法律环境，其具体措施如下。
1.发挥税法对科技创新的引导作用。目前我国科技创新税收优惠政策的不足之处是比较明显的，主要表现在：科技创新的税收激励措施的目标不够明确；高科技企业及科技人员实际享受的税收优惠不多；民营科技企业不能与国有科技企业享受同等的税收优惠；税收优惠政策得不到落实。笔者建议在完善税法方面至少应采取六项措施：第一，将“经认定的新办高科技企业从投产年度起，免征两年所得税”改为“经认定的高科技企业从获利年度起，免征两年所得税”；第二，推行再投资退税制度，适当增加企业留利，当企业用留利投向科技开发、科技创新时，全部或部分退还其缴纳的企业所得税，以鼓励企业科技创新；第三，明确对企业科技创新和研究开发的支出提供税收减免的基数；第四，对企业从事科技开发的人员，在计征个人所得税时，要提高其工资薪金收入的个人所得税起征点（科研奖励收入应免征个人所得税）；第五，改变按照所有制性质给予税收优惠的做法，尤其要使民营科技企业同等地享受科技开发和创新的税收优惠，从而激发所有企业从事科技创新和科技开发的积极性；第六，简化税收优惠手续，使高科技企业能真正享受税收优惠。
2.制定科技贷款法，保证科技创新的资金需求。当前，我国企业还没有真正成为科技创新的投资主体，自有资金十分有限，因而金融机构贷款还是企业科技创新资金的主要来源。由于企业进行科技创新和开发具有较大的风险性，特别是高科技企业可作抵押的有形资产较少，所以，金融机构从经营的安全性、效益性原则出发，都尽量减少科技创新方面的贷款。另外，科技贷款利率偏高，也在一定程度上抑制了企业对科技创新贷款的需求。因此，有必要制定科技贷款法，对科技贷款的原则、利率、期限、对象和用途等做出统一的规定，依法引导金融机构不断增加科技贷款的总量，积极帮助企业解决科技创新的资金困难，调整科技贷款结构，把贷款重点放在科技含量高、预期市场效益良好的科技创新项目上。当然，科技贷款法应注意使金融机构的风险与收益相对应，从而提高金融机构科技贷款的积极性。
3.建立有利于科技创新的政府采购法律制度。利用政府采购法律制度支持科技创新和高科技发展是大多数国家采用的一种有效措施。美国20世纪60年代就制定了《政府采购法》，1993年克林顿政府在其“全面经济计划”中，为扶持新产品的初期市场，仅计算机及相关产品的政府采购就达90亿美元，极大地促进了相关领域的科技创新和科技开发[6]。在今后几年内，美国政府还将耗资90亿美元，以政府采购的形式培育“创新产品”市场[7]。我国可以借鉴美国的做法，建立有利于科技创新的政府采购法律制度，通过法律明确规定，当政府采购者进行采购时，把企业的科技创新工作和成果等列为采购对象的选择标准之一。这将意味着，同一行业的企业进行政府采购竞争时，科技创新工作和成果优良的企业具有竞争优势，更容易占领市场，而科技创新工作和成果不良的企业则丧失竞争能力。
4.构建促进科技创新的风险投资法律机制。国际科技发展的历史证明，没有风险投资，高科技的发展举步维艰；要吸收风险投资，必须强化法律的保护和激励机制。我国应充分发挥政府的作用，构建有利于科技创新的风险投资法律机制，这包括：(1)加紧制定风险投资法。对风险投资的基本原则、风险投资主体、风险投资的融资渠道、风险投资退出机制等做出明确规定。(2)营造良好的风险投资政策环境。风险投资发展的关键不仅要有资金来源，更要有能够获得收益的制度条件。为保护风险投资者利益、降低风险投资者风险、推动风险投资发展，政府应对风险投资给予政策扶持，如税收优惠、财政补贴、政府担保、政府采购等。(3)建立适应科技创新、科技开发和成果转化的风险投资基金。(4)培养一支高素质的风险投资专业人才队伍。
为有效扶持和引导科技创新，除建立健全以上的法律制度和措施外，政府还可以在人才、土地、财政等多方面给予优惠，从而形成政府扶持和引导科技创新的法律环境。
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