我国政策性农业保险的运行情况与发展对策，本文主要内容关键词为：政策性论文,对策论文,情况论文,我国论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新中国成立后，我国农业保险先后经历了20世纪50年代的兴起和停办，80年代的恢复试办，90年代萎缩低迷和2003年后的迅速发展这四个具有明显特征的时期。2003年底后的农业保险在政府引导、财政支持、经营主体等诸方面发生了重大变化，被认为是我国农业保险真正兴起的开始，是我国农业保险发展的新阶段，本文的讨论针对这一阶段。
一、我国政策性农业保险发展现状
2004～2009年，中央政府连续发了6个涉农1号文件，其中都有针对发展农业保险的重要论述。5年来，我国农业保险发展的成绩显著：形成了具有明显特征的六种试点模式；经营农业保险的主体逐渐增多；农业保费收入迅速攀升。
（一）形成了六种试点模式
新阶段，全国农业保险试点模式的理论探讨集中在2004～2005年，2006年后各模式的相对特征在实践上基本定格。总体上看，目前国内出现了上海市的“安信模式”、吉林省的“安华模式”、黑龙江省的“互助制模式”、浙江省的“共保体”模式、四川省的“安盟模式”、江苏省的“联办共保”模式。虽然各模式的运作方法不尽相同，但都具有一个共同特点，即商业保险公司作为经营主体承担各地的政策性农业保险业务，按照市场要求运作，盈亏自负，各级政府对试点险种给予一定的财政补贴。
（二）农业保险的经营主体逐渐增多
2003年以前，国内只有中国人保财险和中华联合两家财险公司经营农业保险。2004年以后，经营农业保险的公司数量迅速增加，2005年有7家、2006年有9家、2007年有14家、2009年上半年达到20家，以全国性保险公司和专业保险公司组成的农业保险经营网络初步形成，以中国人民财产保险股份有限公司、中华联合财险股份有限公司、安信农业保险股份有限公司、安华农业保险股份有限公司、阳光农业相互保险公司为主体。的经营格局基本确立。在诸多经营主体中，中国人保财险公司的农保业务规模较大，《中国保险统计年鉴》数据显示，2004～2008年中国人保财险公司的农业保费收入占全国农业保费收入比例分别为42%、22%、26%、51%、51%，5年平均比重为38.2%，在我国农业保险市场中具有重要地位。
（三）农业保费收入迅速攀升
2004年以来，我国农业保险业务规模扩张速度分两个阶段。2004～2006年，在中央1号文件的引导下，我国政策性农业保险备受多方面关注，全国农业保险原保费收入分别为3.94亿元(-11.7%)、7.68亿元(+94.9%)、8.46亿元(+10.2%)，保费收入有了明显增加。2006年后，在国务院办公厅国发[2006]23号文件，保监会保监发[2008]22号文件、保监发[2008]61号文件、保监发[2008]70号文件、保监发[2009]56号文件，财政部财金[2008]26号文件、财金[2008]27号文件，以及各省试点方案的推动下，农业保险业务迅速发展。2007年和2008年全国农业保险保费收入迅速增加到52.06亿元(+515.4%)、110.7亿元(+112.6%)。2009年1～9月，全国农业保险签单保费收入120亿元(+31%)，保费规模已超过2008年全年，成为全国财险业第三大险种。从国际上看，农业保费收入规模已居全球第二、亚洲第一。
二、我国现行政策性农业保险试点的基本特征
总结试点运行情况，我国现行政策性农业保险的基本特征表现为以下五个方面：
（一）政府积极引导与强力推动
政府积极引导与强力推动是新阶段农业保险发展的基本特征之一，对“政府积极引导与强力推动”的认识可从中央1号文件、保监会与财政部发布的办法和通知、地方政府出台的试点方案和暂行办法三个层面来理解。
1.中央1号文件对发展农业保险的方向性引导。自2004年起，中央连续六个1号文件中均对发展农业保险有过重要论述。2004～2006年三个1号文件是思想导入式文件，促进了各地农业保险试点迅速展开。2007～2009年三个1号文件力求解决农业保险发展中的具体问题，明确了各级财政对农户参加农业保险给予保费补贴等一些操作性强的政策，这些具体政策促成了农业保险业务规模跨越式增长。
2.保监会的《通知》与财政部的《办法》对农业保险发展的政策性支持。在中央1号文件的指引下，中国保监会和财政部配合出台了一系列的“通知”和“办法”，主要有：保监会《关于做好2008年农业保险工作保障农业和粮食生产稳定发展的指导意见》的通知（保监发[2008]22号文件），以及保监发[2008]61号文件，保监发[2009]56号文件。财政部关于中央财政保险保费补贴管理办法的财金[2008]26号文件和财金[2008]27号文件等。无论是保监会的“通知”还是财政部的“办法”，这在我国农业保险的发展史上都是开创性的，它标志着我国农业保险政策由“务虚”转向“务实”。
3.地方政府的《试点方案》和《暂行办法》对农业保险发展的行政性推动。自2006年起，各省陆续出台了政策性农业保险具体《试点方案》或《暂行办法》，在各地省级文件的推动下，市、县甚至是镇政府都制定了相应的实施方案，各地的农业保险试点因而迅速铺开。在各省农业保险试点中，安徽省的业务规模不仅增长迅速，而且还成立了国元农业保险股份有限公司，联合国粮食计划署农业气象指数保险试点也选在了安徽。
从中央1号文件到中国保监会发布的“通知”和财政部出台的“办法”，再到地方各级政府的实施与落实方案，甚至是乡镇政府的任务分解方案，无不体现了行政力量在推动农业保险发展中的直接作用，并且这种推动力量渗透了我国各级政府。
（二）财政资金高比例补贴保费
与以前发展农业保险的措施不同，2004年启动的农业保险试点工作得到了中央财政的支持。2007年4月中央财政支出10亿元在吉林等6个试点省份进行政策性农险保费补贴，7月支出10亿元用于能繁母猪保险的保费补贴。2008年，财政部连续发文对财政支持农业保险做了制度规定。财金[2008]26号文件规定，对于种植业补贴险种，中央财政补贴35%的保费。财金[2008]27号文件规定，中央财政补贴能繁母猪保险50%的保费，补贴奶牛保险30%的保费。2008年保险公司全部农业原保费收入110.7亿元，其中来自中央财政农业保费补贴60.5亿元，也就是说，农业保险原保费收入的54.7%来自于中央财政的补贴。除了中央财政外，地方财政也对农险保费甚至管理费实施了财政补贴，如《北京市政策性农业保险制度方案》（2007年）规定，市财政给予参保农民50%的保费补贴，给予经营政策性农业保险的公司10%的经营管理费用补贴。综合各地实践，中央财政补贴加上省市县补贴，合计财政补贴保费比例在60%～80%。
（三）保险公司市场化经营农业保险业务
承保农业保险的商业保险公司数量和其股本结构是反映农业保险市场化运作的重要指标。从承保农业保险的公司数量看，从2003年前的2家增加到目前的20家，其中包括5家专业性农业保险公司，经营农业保险的公司数量在迅速增加。公司数量的增减反映了市场竞争和市场活跃的程度，经营农保业务的公司越多，农保市场就越活跃。不仅如此，在同一试点地区一般会有多个保险公司参与试点，提高了农业保险市场的竞争程度。
从股本结构看，除了中国财险公司等个别公司属于国有控股企业性质外，其他经营农业保险的公司都是非国有控股企业，法国安盟保险公司成都分公司则是外资企业，这样的股本结构决定了保险公司要按照市场要求经营农业保险。
（四）农户自愿投保基本上得以贯彻
2002年修订的《农业法》第四十六条第二款规定，“农业保险实行自愿原则，任何组织和个人不得强制农民和农业生产经营组织参加农业保险”。新阶段试点中，有的试点地区还专门下发通知禁止“强迫农民投保，禁止用保费抵扣农民粮食直补、农资增支综合补贴等惠农补贴资金”。可以说，农业保险的现行实践充分体现了农户自愿投保原则。不过，依照我国农业生产的实际，有些试点区域的部分险种采用了捆绑式销售或集体投保的做法，如某省小麦种植业保险采用了“整村推进，落村不落户”、“村集体垫缴保费”等做法，这在一定程度上违背了农户自愿投保原则。
（五）各地具体实施方案存在较大差异
从各地农业保险的实施方案看，在试点险种、风险保额、保费率、保费补贴、管理费补贴等多个方面差异明显。以安徽、山东两省2008年农业保险实施方案中的相同险种为例，依据鲁政[2008]42号文件，安徽省部分试点险种的保额（保费率）是：小麦260元／亩(4%)、玉米240元／亩(5%)、棉花300元／亩(5%)、能繁母猪1000元／头(6%)、奶牛最高不超过6000元／头(8%)。依据鲁政办发[2008]61号文件和鲁农生字[2009]7号，山东省试点险种的保额（保费率）是：小麦200元／亩(2.5%)或500元／亩(1.6%)、玉米300元／亩(2%)或400元／亩(2%)、棉花600元／亩(3%)、能繁母猪1000元／头(6%)。除风险保额和保险费率明显不同外，两省农业保险实施方案中保费补贴办法的差异也非常明显。
三、制约新阶段政策性农业保险发展的瓶颈
自试点以来，我国政策性农业保险在多个方面都有了长足发展。但是，从制度层面看，现行政策性农业保险试点还面临不少难题，这些难题能否化解决定了已走出徘徊局面的政策性农业保险能否可持续发展。
（一）保险公司的盈亏空间与进出市场如何调控
由于对农业保费实施高比例的财政补贴，再加上地方政府的行政推动，我国现行农业保险的经营规模迅速扩张，规模效益降低了保险公司的运行成本，大数法则也会导致较低的农业保险赔付率。事实上，2004～2008年，我国农业保险的赔付率分别为75.2%、77.43%、69.7%、53.9%、62.3%，总体上呈明显下降趋势，2007年、2008年的农业赔付率更与同期财险赔付率(51.2%、60.7%)基本持平，这改变了历史上农险赔付率长期高于财险赔付率的局面。在诸多有利因素促使下，农业保险业务有可能改变以前“大干大赔、小干小赔、不干不赔”的局面，甚至在当年无重大赔付情况下，保险公司本年度会在农险业务上产生高利润。然而，农业保险产品都是短期产品，如果允许保险公司自由进出该市场，不排除会引起诸多财险公司某年度逐利进入该市场，又在某年度因亏损退出该市场的短期博弈的情况。因此，“保险公司的盈亏空间与进出市场如何调控”的问题需在制度层面上有所考虑，防止出现农业保险市场“忽冷忽热”的局面。
（二）政府干预农业保险市场的行政力度和财政补贴保费力度如何把握
政府力量的强力推动是现行我国农业保险发展的重要特征，目前我国农业保险规模扩张的实质是财政补贴和行政干预的结果。在农业保险的定位上，有的地方把发展农业保险定位于民生工程，并强调是“高压线”，标准只能提高不能降低。有的地方把农业保险定位于促进农民增收的“折子工程”①。在组织机构方面，很多省、市两级成立了政策性农业保险领导小组，县级成立农业保险办公室，乡镇设立“三农保险服务站”，部分村还建立了“三农保险服务点”。在政绩考核上，有的地方政府把政策性农业保险工作列为政绩考核内容，因担心考核成绩，有些地方出现了村组垫付农户保费而提高投保覆盖面的情况。从徐立东(2009)的调查看，某乡镇为了完成上级下达的任务面积，有40%左右的保费由村组集体垫付。在财政补贴保费力度方面，我国农业保险的现行保障水平比较低（直接物化成本），所以相对的补贴水平比较高，各级财政补贴的合计比重高达60%～80%，可以说是“农民买保险财政买单”。另外，面对大比例的保费补贴，上级政府向下级政府转移财政负担，造成了部分地区保费补贴名至而实不归，2008年地方保费补贴就有10亿多元没有到位。
借助政府力量固然是发展农业保险的有效手段，但令人担忧的是，政府力量的强力推动会把“政策性农业保险”变为“政府性农业保险”。这种外力推动下的农业保险需求并不是真正的需求，一旦财政补贴力度减弱，行政干预力度减弱，农业保险市场的规模势必会收缩。因此，农业保险试点中政府干预力度是否合适直接决定着农业保险的可持续发展。
（三）农业巨灾风险分摊机制如何建立
农业巨灾风险不同于普通的自然灾害风险，具有低概率、突发性、高损失的特点，它往往导致承保人“十年盈利抵不上一年巨灾赔付”的情况。2009年8月中旬，山东省部分县市遭受了大风强降雨天气，大面积的投保玉米遭受全损，由于缺少巨灾风险分摊途径，部分承保公司支付的赔偿额是当年农业保费的十倍，这极大影响到了保险公司在2010年度承保的积极性。因此，如何分散农业巨灾风险以确保农业保险市场持续经营是一个重要问题。目前，各地正在探索多种形式的农业巨灾风险化解机制。在北京市的农业保险试点中，保险公司承担当年农业保险赔付率160%以下的风险，赔付率在160%～300%区间的风险由政府购买再保险的方式转移，赔付率300%以上的风险由农业巨灾风险准备金应对。浙江省则采取农险保费理赔5倍封顶的做法来应对巨灾风险②。
从各地的试点看，再保险、政府财政和区域性巨灾风险基金是管理农业巨灾风险的现行手段。但是，由于风险难以量化等原因，我国保险公司承保的农业风险责任难以通过再保险市场转移。另外，各地巨灾风险基金的规模尚不确定，又具有区域性特点，也不可能从根本上弥补可能出现的巨灾损失。可见，抓紧建立有效的巨灾风险分摊机制对于农业保险业务的可持续发展非常重要。
（四）缺少法律保障的政策性农业保险市场如何能健康发展
长期以来，国内没有专门出台针对农业保险的法律法规，国家对农业保险的立法思想散见于《保险企业管理暂行条例》、《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国保险法》等法律条文中。1993年《农业法》第31条规定“国家鼓励和扶持对农业保险事业的发展”。1995年《中华人民共和国保险法》第149条规定“国家支持为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”。1997年8月出台的《中华人民共和国防洪法》第47条规定“国家鼓励、扶持开展洪水保险”；2007年8月出台的《中华人民共和国突发事件应对法》第35条规定“国家发展保险事业，建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险”。时至今日，这些法律有的已废止，有的已被两次修订，但农业保险法却始终未被推出。目前，各地开展农业保险业务所依据的是有关部门的红头文件，诸多解决问题的措施缺乏法律保障，农业保险的健康发展受到挑战。
四、政策性农业保险持续发展的对策
如果以中央实施财政补贴为标志，我国政策性农业保险只有短短3年时间。期间，虽然业务规模上升很快，但总体上我国政策性农业保险还处在试点阶段，在政策制定上应确保农业保险市场的可持续发展。
（一）多途径建立农业巨灾风险损失分摊机制
巨灾风险难以消化是制约我国政策性农业保险可持续发展的首要问题。当前应建立以农业再保险为主，农业巨灾风险基金、共保体为辅的农业巨灾风险损失分摊机制。
再保险是农业巨灾风险管理的重要手段，再保险手段的发挥需要建立与之相关的机构与制度。现阶段，我国可以不成立国家农业保险公司，但应成立政府支持的国家农业再保险公司，并向保险人提供农业比例再保险和非比例再保险业务。参照美国《标准再保险协议》的做法，保险人利用比例再保险分出业务后应保留一定数量的农业保险业务（美国是35%），并可对自留业务进行非比例再保险。如果在再保险年度内，保险人的净收益超过自留净保费一定比例（美国是17.5%），那么国家农业再保险公司就把超出部分的一部分（美国是60%）保留在再保险账户中，相反，就把保险人再保险账户上的余额支付给保险人。农业再保险还有两个基础性工作，即准确的风险损失度量和科学的风险单位划分。当今，我国农业风险损失度量应向标准化产品发展。在风险单位的划分上，依据极端天气灾害损害程度的差异，以及农业投入成本、收入水平、险种结构的区域性差异，我国应以县为风险单位确定超赔损失，现行实践中以省为风险单位的做法不妥。在现有再保险业务中，中再保险集团公司要降低针对农业保险业务的再保险费率，以提高原保公司分保农险业务的积极性。
农业（保险）巨灾风险基金是国际上管理巨灾风险的另一重要手段。我国可设立国家、省两级农业保险（巨灾）风险基金，两级风险基金的保障侧重点要有所不同。受限于基金规模，我国农业保险（巨灾）风险基金应从洪涝、干旱等专项基金做起，待基金规模扩大后相应扩大风险保障范围。
“共保体模式”是我国现行实践中化解农业巨灾风险的一种可行性手段。2006年3月，中国财险、中华联合、太平洋产险、平安产险等10家成员公司成立了浙江省农业保险“共保体”。我国应支持在其他省份建立农业保险“共保体”，该手段有助于协调农业保险经办主体之间的竞争，且不像基金那样需要历史准备。
（二）省级政府积极出台《政策性农业保险条例》以调控地区性农业保险市场
从目前实践来看，除安徽、浙江、上海、吉林等部分省份外，多数省份缺少稳定性的保障措施，仅靠政府文件推动当年农业保险业务容易造成区域性农业保险市场的波折与反复。在此背景下，地方政府要通过出台适合本省农业保险发展的地方性条例，明确农业保险经营的主体构成、政府职能、保险监管、政策支持、巨灾准备金提取、理赔纠纷等事项。
当然，在各省份分散决策、制定条例的同时，中央应尽早出台国家农业保险条例，以便协调、整合全国政策性农业保险市场。
（三）政府财政补贴保费力度应以启动政策性农业保险市场并维持市场平衡为宜
在不考虑财政实力的情况下，财政补贴农险保费力度的大小应取决于补贴目的。当前我国财政补贴保费的首要目的是启动农业保险市场，改变供求双冷局面。从现行的财政补贴力度看，中央、省、地市、县四级财政承担了种植业保费的80%、（中央财政参与补贴地区）能繁母猪保险保费的80%、（中央财政参与补贴地区）奶牛保险保费的60%。从补贴效果看，在目前低风险保障下保费补贴达到了预期目的。不过，随着保产量、保收益等高风险保障业务的实施，我国农业保费的财政补贴比例会降低，甚至会降到40%，这也是国际实践经验。参照国际经验，我国财政还应对保险企业实施管理费用补贴。无论是保费补贴还是管理费补贴，补贴比例都不是一个定数，而是市场实现均衡后的结果。现阶段，财政补贴的目的是为了启动农业保险市场，所以保费补贴应当从高比例开始，先激活保险需求市场，随着风险保障程度提高，保费补贴比例会降低，但不要破坏活跃的保险需求市场。管理费用补贴比例可从20%的低比例开始逐渐提高，以培植一个动态平衡的保险供给市场。
政府财政实力是政策性农业保险补贴能否实施的经济基础，现行财政体制下，我国应提高中央、省两级财政的补贴力度，降低市、县财政的出资比例。
（四）政府通过“以险养险”和“以惠促保”手段干预农业保险市场
就以险养险而言，应该在现有基础上尽可能把政府财政性投资建设项目的各类保险纳入“以险养险”范围。例如浙江省某些地方规定，凡有财政拨款及预算外收入的行政事业单位的车辆险、综合财产险、政府性投资建设项目建筑工程及人身意外伤害险等，由共保体首席承保人中国人民财产保险股份有限公司统一承保③。就“以惠促保”而言，可以参照推广在部分地区已经试行的措施，如宁波鄞州区规定，参保农户凭保单可优先享受农业信用贷款，小额担保；优先提供优质种子种苗、栽培与饲养新技术等农技服务；凡属于政策性农业保险范围但没有参保的农户，一旦遇到自然灾害、病疫等影响农业生产，不能享受政府的救灾补助③。无论是“以险养险”还是“以惠促保”，都要逐渐降低政府通过行政手段干预农业保险市场的力度，以维护农业保险的市场运作与稳定经营。
（五）经营农业保险业务的财险公司可通过以赢补亏机制实现赢利
保险公司可通过非农险业务的盈利弥补农险业务的亏损来实现“以险养险”。“溢出效应”具有两面性，保险公司只有经营好农险产品，溢出正效应才能得以实现。
农业保险市场没有特殊的进入门槛，经中国保监会批准的财险公司都可以经营农险业务。从目前情况看，虽不可能出现保险企业拥挤进场的情况，但可能会出现保险企业因巨灾赔付而集体退场情况。因此，可规定一个3～5年的经营时限，即进入农业保险市场的保险企业，一经进入后3～5年内不能退出，以确保农业保险供给市场的稳定性。
此外，发展农业气象指数保险，建立农业保险监管机构与经办机构的联席会议制度，提高理赔服务水平，也有利于推动农业保险的可持续发展。
注释：
①北京市农村工作委员会.关于2004年农业保险试点工作的意见.北京市农村年鉴，2005
②浙江省财政厅关于印发《浙江省政策性农业保险试点阶段财政补贴结算办法》的通知.浙财农字[2008]118号.2008-06-03
③台州市椒江区人民政府办公室.关于做好政策性农业保险中以险养险配套政策有关工作的通知.椒政办发[2008]216号，2008-11-20
④宁波鄞州区政府办公室.关于进一步推进政策性农业保险工作的通知，2009
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