治理与善治制度移植：中国选择的逻辑，本文主要内容关键词为：中国论文,逻辑论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为一种民主的政治与社会制度，治理和善治制度的实践日益成为许多发达国家和发展中国家为了更好地适应变化的环境而选择的一种新的政治形式，以使经济获得有质量的增长，社会获得新的一致和秩序。从发展趋势来看，治理与善治制度，以及作为其支持的价值观和知识，修正了主流政治学的统治理论，在全球范围引起政治家、学者以及官员、实业家的兴趣和共识。关心治理和善治之道，就是关心人类如何更有德性地交往共处，在存在而非生存的意义上有效解决个人与公共事务之间的制度关系。
在中国，治理与善治开始成为政治生活中的流行话语，而之所以流行主要是和改变着存在体验的大众群体对民主政治再结构化的思考和需要有关。本文以制度移植为主题，在中国民主政治发展框架下简要讨论以下三个在中国移植治理与善治制度的逻辑问题：1.对治理与善治制度应持何种解读规则；2.治理与善治制度的背后政治知识文本的范型；3.治理与善治制度之移植和中国民主政治制度创新之间的基本关系。
一
制度移植是现代中国的经常性事件。当代中国政治社会中积累的西方制度甚多，但对民主的政治社会制度而言，怎样的制度移植才能有效？较之百年来总是在历史的尖锐点上移植制度而言，当下缓和的环境中移植治理制度可以多做一些从容的理论思考，尤其是制度移植方法论的思考。与市民社会早期建立在良好的契约伦理基础上并有着安然生机的政治秩序的历史境况不同，现代西方公共领域随着社会资本内核的衰退，民主政治也危机重重。从治理与善治的分析框架来透视，其主要问题集中体现在三个方面：一是面对越来越复杂的社会，国家已经丧失应有的行为能力，也难以预测自己的行为后果，甚至难以避免产生有害的决策；在落后思想束缚下不时颁布不适宜的或无必要的法律迫使各种群体接受。二是社会结构急剧变化，地位危机、社会一致性分裂和文化分裂，公众对公共权力的效能和未来越来越不抱幻想，公众的心灵世界碎片化，行为边缘化日趋严重。三是作为现代社会一致性中枢的公共行政体系能力衰减，并进一步成为公众的负担，中央集权、分等论级的控制不再有效；科层系统陷入了官僚主义的怪圈，公共政策无力承受大量社会需求，无法对太多和太矛盾的公共问题做出裁决，公共政策真正的仲裁者是国际市场。（注：俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000版。）
对于这一总体性的危机，治理与善治的理论走向了积极的知识重建：在文化上返古希腊之本，在政治上重开自由主义之源，在实践出路上择定新制度经济学，在技术上亲和于管理主义，这实际上形成了具有建设意义的民主政治理论和分析方法。（注：孔繁斌：《政治学知识的转向：治理理论与公共管理》《南京社会科学》2001年第9期。）
西方治理与善治制度的实践是对公共领域的危机或民主政治衰败做出的拯救性回应。但仍然是以发达的政府—市场制度为社会基础，在西方社会中作为治理与善治拯救对象的政府失败和市场失败在中国还是一个虚拟问题，因为从规范意义上来看，作为现代社会有效地解决群体生活一致性问题的“政府—市场”制度在中国还有待建立，或者中国目前还处于模拟市场制度及其所需的其他制度的阶段。因此，如果忽视社会发展平台的历史性差异，作为超越政府—市场制度的治理与善治制度往往在三种意义上被误读：一是以中国已获致成熟的“政府—市场”制度为假设，对西方治理与善治制度进行移植，这一现象典型地反映在新公共管理领域。二是泛化作为一种新的民主政治制度的治理与善治制度的含义至一般的政治管理。三是释读治理与善治制度时包含这样一个理想主义功能预设：强制性移植治理与善治制度并使其获得自立性制度之格局，并由其来诱发自己需要的元制度环境。
然而，治理与善治制度有着显然难以避让的价值与智力的冲击，应当也可以移植，问题在于如何准确把握制度移植的选择逻辑。
长期以来，有特色的中国政治制度在坚定拒斥西方多党制和三权分立制度移植后，中国民主政治制度的发展几乎无法从西方民主制度中移植资源，但治理与善治制度却是一个难得的例外，因其不与维护主流政制的意识形态相抵牾从而在移植中具有政治上的优势性，这构成选择逻辑的第一个变项。
治理与善治制度作为一种新的民主制度，在西方的发展有其制度的依赖环境，但同时作为制度的治理与善治和作为支持这一制度设计理论的治理与善治是两回事，前者具有一定的特殊性，而后者具有普适性；前者是工程意义上的，后者是启蒙意义上的。制度移植思维中应界化这两个层面。普适性构成制度选择逻辑的第二个变项，这一普适性的合法基础在于治理与善治制度适应多元化、大众化民主政治交往的需要。
中国民主政治是与社会现代化阶段密切相关的，开放改革使中国社会现代化更加深入，民主政治制度需要整体创新，自主创新为治理与善治制度的移植提供了主体和载体，并成为制度移植的选择逻辑的第三个变项。
总之，移植什么和怎样移植应以怎样看待和理解中国民主的政治和社会制度创新为依据，以意识形态约束为边界。在一个给定的历史社会条件下，制度移植的逻辑是创新——启蒙——移植，只有获得正当的制度移植的选择逻辑，讨论治理与善治制度的移植才有现实的意义。
二
丹尼尔·贝尔认为，一个社会的伤痛往往是由于缺乏某种知识所致，制度的创新和移植又总是和相应的知识存量与结构密切相关。这是一个启蒙问题。循着知识社会学的这一方法论原则，在本节我们将讨论同治理与善治制度移植有关的政治学知识问题，因为我们假设，治理与善治制度的移植同时也是一个中国现代性政治学知识成长的事件。
熊彼特在《经济分析史》中论述过一个观点：“所谓经济分析史，我是指人类为了认识经济现象在心智方面所作的努力的历史；换句话说，也就是经济思想中带有分析性或科学性这个方面的历史。”（注：约瑟夫·熊彼特：《经济分析史》第1卷，商务印书馆1996年版。）熊彼特的这一观点同样适用于政治学。与意识形态不同，政治学主要是求取分析政治生活知识的学问。（注：严强等：《政治学基础理论的观念》，广州：中山大学出版社2002年版。）中国政治学恢复20年来，政治学知识的发展基本上是由比较政治学框架拓展的，深受行为主义分析方法的支配，有实际应用价值的分析框架可以总结为“政治资源比较优势”理论。然而这一理论框架不能有效解决民主政治发展的制度安排问题，面对这一现实的制度安排的需要，已有的政治学的价值资源和叙述资源都显得匮乏。正如有的学者深刻指出的那样，中国政治面临的挑战即是对中国政治学的挑战。（注：曹沛霖：《以基础理论研究推进政治学的发展》，《天津社会科学》1997年第4期。）分析中国政治生活的理论框架可以也应该不断推进，有些学者以治理与善治的分析理论作为重要的理论资源和制度资源，试图演绎出新的比较政治分析框架，对民主政治发展的制度安排做出支持。（注：俞可平：《治理与善治：一种新的政治分析框架》；毛寿龙：《现代治道与治道变革》，《南京社会科学》2001年第9期。）
政治科学的研究对象可以被界定为一个社会如何获得一致性这一问题，因为“一个社会所面临的基础挑战是获得一致性，否则就陷入决策的两难困境”（注：［美］缪勒：《公共选择》，商务印书馆1992年版。）。如果说政治生活的永恒问题是人类如何才能更好地组织他们的社会关系来增进个人和集体的安全和物质满足，并达到共同的目标或管理共同的问题，那么传统的方法是建立起霍布斯式的统治，因而政治学求取的是统治的知识。
从知识论的角度来看，治理与善治理论是人类在寻求解决社会一致性问题上做出的一次深刻的尝试性转折与突破，在一定意义上，这一尝试试图使包括近代以来在内的一切政治学知识在一个新的框架下实现整合，脱离统治这一核心而转向以个人对公共事物的关心为底线。治理与善治的分析框架适应了现代政治形态在合法性、领域、方式和结构几个重大维度上发生的转向。
第一，从解放政治向生活政治转向。吉登斯把解放政治定义为一种力图将个体和群体从对其生活机遇有不良影响的束缚中解放出来的一种观点。解放政治包含了两个主要观点，一个是力图打破过去的枷锁，因而也是一种面向未来的改造态度；另一个是力图克服某些个人或群体支配另一些个人或群体的非合法性统治。人性的普遍解放要通过一种无阶级的秩序来获得，凭借一种权力的等级概念来运作，其目标是要把无特权群体从不幸的状况中摆脱出去，或者是要消除它们之间相对的差别。如果说解放政治是一种机遇政治，那么生活政治则是一种生活方式的政治。生活政治是一种由反思而调动起来的秩序，是一种自我实现的政治，这种反思性把自我和身体与全球范围的系统连接在一起。在生活政治活动领域中，权力是一种产生式的而不是等级式的，生活决策是这一政治的核心。（注：［英］安东尼·吉登斯：《现代性与自我认同》，三联书店1998年版。）
第二，从高级政治向低级政治转向。一般而言，高级政治首先是指那些在国际关系中意义重大、影响非凡的决策活动，如讨论一国是战争还是结盟，等等。其次，高级政治是指在共同体层次上有关民族国家问题的重大决定和政策制度，如号召种族或集团一体化，或是与产权制度有关的政治关系的变革，如私人产业国有化，或者对政府的体制和形式进行根本性变革，等等。所谓低级政治也是一种政治类型，这类决策不涉及对国家或国际社会中社会、政治和经济结构的变革，它涉及次要性的决策，如将大型社会系统保持在某种均衡状态。低级政治通常由官员和管理者们在公共行政领域中实行，一般属于官僚政治行为，功能是在不干扰社会政治经济现状的基础的条件下为贯彻高级政治决策所进行的活动。在国内层次上，低级政治包括通过有关防止环境污染的法规，决定提高最低工资和社会福利标准，对外贸易、旅游和投资往来的促进，等等。（注：［美］西奥多·A.哥伦比斯，杰姆斯·H.沃尔夫《权力与正义》，华夏出版社1990年版。）
第三，从暴力政治向规劝政治转向。战争或以战争相威胁、革命及各种规模的国内骚乱等是暴力政治形式。个体或国家之所以发动战争或以战争相威胁，其目的是在于改变或控制对手的行为。虽然只要暴力或暴力威胁仍被人们用于实现政治目的，那么人们就不能否认暴力在政治中的地位，但是这种地位应当是有限的，相反，规劝政治应该是公共政治活动中的基本形式。规劝政治一般是指伦理的、道德的、合作的、相互依存的和交易性的政治，比如谈判、协商、立法、集体讨价还价，经济、社会、文化和科学合作或激烈的竞争。当然，前提是这种竞争是普遍接受的，并且在预先规定其法则的基础上进行。（注：［美］西奥多·A.哥伦比斯，杰姆斯·H.沃尔夫《权力与正义》，华夏出版社1990年版。）
第四，从等级政治向复合政治转向。等级政治是权力和权能的增殖以金字塔结构为前提，由等级政治所决定的政治关系表现为下级单位从属于上级单位，每个等级社会当中的顶峰都是最高权威。但这一权威并不一定总是合法的，权威的下属是各级权力层次，每一下属权力层次又控制着更多的下级层次，这一系统最后通到普通公民，最后为塔基部分绝大多数的人民无所抗辩地承认。与之相反，复合政治是指平等或接近平等的行为者们之间的政治关系，在这种关系当中，社会由信息畅通的、积极的和自治的政治单位组成，这些政治单位对维护自身的独立和幸福往往采取十分戒备的态度，然而它们也承认相互合作和秩序井然的共存既对自身利益有利，同时也是整个社会中的利益所在。复合政治只有在具备充分的商品和服务以满足其成员需求的社会中才能付诸实践。进一步推断，复合政治应有一套自由的和竞争性的教育和信息系统，该系统无需依赖于对大众传媒实行垄断性控制，而后者的目的是通过发动具有强烈倾向性的宣传运动来造成一种虚假的社会一致感。（注：［美］西奥多·A.哥伦比斯，杰姆斯·H.沃尔夫《权力与正义》，华夏出版社1990年版。）
政治学知识要具有真理性，它就必须客观地、全面地、深刻地反映政治生活的本质与规律，但这是一件不太容易做到的事。因为它需要政治生活的充分展开，真正成为符合人的本性的而不是同人相异化的日常生活。政治学知识的发展与人类思维的进步是联系在一起的，只有当人类的思维已经进展到能够充分把握自身生活的程度时，政治生活的神秘性、彼岸性才会消失。（注：严强等：《政治学基础理论的观念》，广州：中山大学出版社2002年版。）生活政治、低级政治、规劝政治和复合政治的形成，使得政治学知识发生了重大转变，并为治理与善治的政治学代替统治型政治学提供了基本分析领域与概念。上述四个转向构成了现代民主政治内在谱系的延展，只是现代性政治的自我认同未充分展开时，这一谱系性关系暂时被历史遮蔽了。应该说这才是民主政治本来应该有的样子，换言之，主流民主政治长期以来都未能到位。
兴起于现实公共政治生活危机中的治理理论之所以能引起政治学知识的转向，根本原因就在于它以新的思维回应了当代人类生活的变革。本文认为，治理与善治政治知识的习得虽然不够充分，但至少完全可以为中国民主政治发展的制度安排提供合法有效的知识依赖。以治理与善治制度安排为对象的制度政治学构成了比较政治分析的一个新范式，从而代替了政治学恢复以来一直占据主流地位的行为主义范式。
三
治理与善治制度的移植和中国民主政治制度的创新之间的基本关系是人们的一个根本性关怀。这里先从理论上探讨两者之间的基本价值关系，然后从制度结构变迁的角度对其相关性进行简要讨论。
当代中国民主政治制度是社会现代性转型的结果，阶级意识的启蒙以及社会结构的阶级分析方法导致了新民主主义革命的成功实践。由于革命中社会现代性转型的基本身份是阶级与国家，是在抗拒西方文化和资本主义的民族文化思维框架下完成的，人民民主视域的政治制度获得的是现代性民族国家的设计，政治统治秩序的正当性通过人民民主专政予以解释和论证。与民主政治初始现代性相比较，现在社会现代性转型的身份资源来自公民与社会，个性生存和社会存在的意义解释经由消费主义和福利主义的意识形式给予解释，政治体系从集权式低度分化国家变为集权式高度分化国家，初始现代性中获得的民主政治制度就需要做出二次正当性创新，为多元化社会的交往提供民主的制度框架。民主政治制度的二次正当性创新为治理与善治制度的移植提供了主体和方法。
民主政治制度的二次正当性创新的主题是公民个人与公共领域关系的构建问题，是形成治理与善治功能导向的社会政治秩序的过程，这一过程的实质是与社会秩序有关的元制度重新安排问题。民主政治制度的二次正当性创新是移植治理与善治制度的前提和条件，治理与善治的分析框架又为中国民主政治发展提供了后设理论。从民主政治制度的正当性通过人民民主专政予以解释和论证，到通过治理与善治予以解释和论证，并非意味着否定人民民主的统治，而是倒置性重构现代性社会所需要的民主政治的交往格局。
民主政治制度的二次正当性创新为治理与善治制度的移植提供了主体和方向，创新与移植的关系还可以从这一制度结构变迁的两个层面来分析。
共同体层次的民主政治制度二次正当性制度安排，是指从政党型社会的制度向公民社会的制度转移。这是解决立宪制度选择的问题。
这里我们要对政党型社会作一个简要的解释。政党型社会是一个包含事实判断和价值判断的用来分析、描述革命后中国政治社会品格的概念。如果说，一个社会以什么样的方式获得趋利避害的一致性从而离开传统的社会历史结构是分析现代政治社会类型的普适性原理，那么20世纪的中国则是通过中共组织和政党理性（注：刘小枫：《现代性社会理论绪论》，上海三联书店1998年版。）的社会化而构成了近50年来的政治社会，这一政治社会是反向度地镶嵌在政党组织之中，而西方的政党政治则是镶嵌在近代所确立的市场社会之中。这种倒置虽然有其历史原因即政治制度安排的首次正当性，但并不就是中国民主交往结构的终极模式，而是策略性的过渡模式。
一元化权力制度的有效性取决于两个条件，其一，终极权力者必然是魅力型人物，在历史上，这一人物更多的是一个直觉主义者而不是经验主义者。其二，必须构筑一种资源获得制度，以满足和支持终极权力者实施巨大权力，权力越大，实施权力的资源也越大，否则就会发生权力危机，由此推论出一个命题：在政党型社会中，用于维系终极权力者的权力的社会资源必定多于维系宪政秩序的社会资源。扩大维系资源的方式有两个：整党和控制财政分配。
在传统的政党型社会中是无法兑现治理与善治的民主模式的。从政党型社会的制度向公民社会的制度转移，实际上是民主交往结构的一次转型。治理与善治的制度安排作为民主政治制度的二次正当性创新的实体，其可行性在于治理与善治的制度具有达成社会一致性这一民主政治秩序目标的功能。
值得指出的是，以公民社会制度为元制度的民主交往并不排斥阶级冲突，只是解决阶级冲突的政党制度作为次一级制度发挥作用。
治理与善治制度在新型民主政治制度的二次正当性创新中的作用，还可以在政治体系的体制层次上体现，即构建规制型政府（注：吴敬琏主编：《比较》，中信出版社2002年版。）作为代议制政府之后的政府功能的新选择。这是解决后立宪制度选择问题。
从政治哲学的发展来看，受时代限制，以霍布斯、洛克和密尔为代表的政治哲学家仅仅解决了自由问题，J·S·密尔的《论自由》解决了自由的价值问题，《代议制政府》解决了自由的制度问题。（注：［美］约翰·罗尔斯：《作为公平的正义——正义新论》上海三联书店2002年版。）但是，就政治系统的体制功能而言，代议制政府对于公共事物的治理不只是一个必要条件，而且价值基础也不同，治理与善治视域的制度设计更关心公正、平等问题。另一方面，从治理与善治的效能来分析，代议制政府的消极性也不符合20世纪以来社会发展对政府功能的需求。从方法论角度分析，政府功能是与公共问题对称设计目标的。由这些因素构成的体制层次二次创新的正当性、规制型政府则是制度设计目标。这一区别于代议制政府的制度设计，其功能重心在于以有效、合理和合法的规制政策激励商业和公民的行为趋于良性合法，共同完成公共事务的治理。善治并不必然弱化规制，而是寻求符合公共性价值尺度的规制产品的供给。其实，国内学者分析提出的治道变革的制度平台（法治、民主、分权、有限等），（注：毛寿龙：《现代治道与治道变革》，《南京社会科学》，2001年第9期。）同时也是规制政策之制度结构，而治道变革的总体目标大体上可定位于建立规制型政府或监管型政府。
总之，治理与善治制度视域的中国政治制度二次正当性安排，是使立宪和后立宪的制度选择会合，有效组织社会资源和产生优善公共政策的政治秩序目标，上述层次的分析可以形成一些策略方案，比如选择地方自治取向的单一制的权力结构模式、发展民主行政等等。当然，最重要的是首先坚持政治学的理性主义传统——理性的（个人）公民和公众选择的精神，并作为解读和选择治理制度移植的后设理论，先悬置起传统文化、意识形态等因素，摒弃经验主义和种种前科学化的思维方式。只有承认治理与善治制度视域的中国政治制度二次正当性创新具有元制度性质和功能，才能较容易地在这一元制度棋盘上解决看起来是复杂的政治发展问题，否则任何解决方案都缺乏应有的合法性之基础。
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