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中图分类号：F812.2 文献标识码：A 党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县(市)体制改革”，再次将市县关系调整列入改革议程。从20世纪90年代开始政府层级的改革试点不断涌现，主要表现为经济管理上“强县扩权”和财政上“省直管县”。改革的最终目标是改变“市管县”的行政管理体制，在省和县之间减少一个政府层级，最终实现“省直管县”的行政管理体制。无论是政策界还是学界，都对此争论颇多：赞同的观点认为，缩减政府层级能够提高政府效率，改变地级市对县的盘剥，有利于发展县域经济(张占斌，2007；才国伟等，2011；沈荣华，2012)。反对的观点认为，改革不利于地级城市的发展，管理范围过大导致省级政府行政成本过高(鲍晨辉，2007；庞明礼，2013)。 自我国1982年起确立了“市管县”的基本管理体制以后，市级财政就变成非常重要的一个环节；从财政资金的角度来考察“省直管县”的改革也是一个非常重要的方面。转移支付资金是县级财政的一个重要组成部分，转移支付资金的分配过程中，市级财政的作用如何？已有研究主要分析省直管县的效果，如对经济增长绩效、公共品供给的影响。但是却较少有文献从市县财政关系尤其是转移支付的角度来对这一问题进行深入的分析。 在转移支付的划拨过程中，“雁过拔毛”的问题时有发生，也就是说当转移支付资金在从上往下划拨的过程中，上级部门总会从中捞到各种好处，而这成为影响转移支付使用效率的一个重要原因。尤其是在省以下的转移支付分配体制中，由于不少地级市本身的财政实力十分薄弱，特别是对于近年来一些刚刚完成“地改市”的地级市来说更是困难重重，不仅难以对其所管辖的县进行帮扶，有的还要从下级财政集中财力。因此，对省级财政下达的转移支付资金首先被用于满足市本级相对较高标准的支出需求，或被用于市级的发展支出，致使能用于县级财政的转移支付资金更加短缺，使得县级政府履行的事权与其可用财力高度不对称，致使基层财政困难进一步加剧①。有时甚至存在分配下达转移支付资金时直接下达到了县级财政，但一些市级财政却又通过财政结算的方式从享受省级转移支付补助资金的县级财政集中财力(刘兴云，2013)，这使得县级财政的可用财力进一步缩水，县级财政仍无法通过省级财政的转移支付补助弥补财政收支缺口，从而导致其在提供基本公共服务上的资金短缺。 减小地区间财力差距，促进基本公共服务均等化是政府间转移支付的一个重要目标。转移支付的制度设计会影响到这些目标是否能够很好的实现。但是地方政府之间以及上下级政府的政治谈判和博弈会影响到财政资源在政府间配置，从而导致区域间财力平等的目标无法实现(Besley and Coate，2001；Ebel and Yilmaz，2002)。在转移支付资金的分配过程中既存在同一级别政府的竞争，也存在上下级政府之间的竞争。所以本文根据1994-2009年全国2 800多个县的数据，采用双边的随机前沿分析方法，对转移支付过程中地方政府之间的讨价还价能力进行了估算。发现平均来看，地级市比县多拿到了9.79%的专项转移支付，并且这一趋势随时间保持相对稳定。 本文的结论具有重要的现实意义。首先，实现城乡基本公共服务均等化是我国“十二五”期间的重要目标之一，而通过转移支付给予县乡财政更多的财力支持是实现这一目标的重要途径之一。而在我国目前的财税收入分配结构呈现出明显的“城乡二元财政”的现象，表现为县级财力明显不足，并且县级财力对转移支付的依赖度高达到40%，然而在转移支付资金的分配过程中，“市压县、市刮县、市吃县”的问题却普遍存在。因此，文章对于转移支付分配过程中市县两级政府之间的讨价还价能力的测算，有助于我们更好地实现转移支付资金的合理配置。其次，从20世纪90年代开始政府层级的改革试点不断涌现，主要表现为经济管理上“强县扩权”和财政上“省直管县”。改革的最终目标是改变“市管县”的行政管理体制，在省和县之间减少一个政府层级，最终实现“省直管县”的行政管理体制，而本文的结论显然能够为“省管县”的改革提供新的实证支持。 本文后续安排如下：第二节介绍了双边随机前沿模型的设定，第三节介绍了本文的模型和变量选择，第四节汇报了回归结果并在此基础上测算了不同层级政府之间的讨价还价能力，第五节总结全文并提出相应的政策建议。 二、转移支付分配的纵向博弈——基于双边随机前沿模型的讨论 假设存在若干个地方政府，市级政府和县级政府都掌握一定的信息，这些信息决定了转移支付资金在市县两级之间的划分，县级政府最终获得的转移支付为T，可以写成如下形式②：
其中
是县级政府可能获得的最低的转移支付数量，
为市级政府可能支付给县级政府的最高的转移支付数量。η反映了县级政府在这一过程中所掌握的信息优势，η(
)反映了转移支付数额的确定过程中县级政府的剩余。 为了能在模型中同时看出市县级政府在讨价还价过程中的信息优势，所以需要对式(1)进行进一步的分解。我们假设给定每个县的条件x，存在一个“公正”的转移支付水平G(x)，并且G(x)=E(θ｜x)，转移支付水平θ是真实存在的，但是我们无法获知具体的数值，并且满足条件：
。因此，表示转移支付分配过程中地方政府的剩余，G(x)-T表示上级政府的剩余。而到底哪级政府获得了更多的剩余，取决于他们的议价博弈能力。基于此，式(1)可以重新表述如下：
从式(2)可以看出，上级政府可以通过掠夺一部分下级政府的剩余来实现集权，从而提高自己的财力，所获得的剩余为
，同样下级政府也可以通过讨价还价获得一部分剩余，数量为
。
三、变量选取和模型设定 要估计误差项，第一步是计算出相对合理的转移支付水平，为了模拟出式(2)中的“公正”的转移支付水平G(X)，本文根据相关文献选取了影响县级政府获得财政转移支付的相关变量如下： 1.市县支出责任划分。转移支付在县、市之间的分配还会受到县市之间在支出责任划分上的影响。如果是市级政府承担了较高的支出责任，自然就会减少对于县的转移支付。本文使用市本级财政支出占本市全部财政支出的比重来衡量县市各自承担的支出责任。 2.财政缺口。根据预算法的规定，地方政府预算不允许列赤字，所以中央或省级政府会因为县级的财力紧张及赤字问题而给予其更多的转移支付。所以财政缺口会影响到县乡政府获得的转移支付(Victor Shih et al.，2007)。 3.经济发展水平。一方面，上级政府会把转移支付作为一种激励手段，奖励高增长的地区。例如，从2005年开始的“三奖一补”转移支付其目的之一就是给予财政收入增加的县奖励。另一方面，出于稳定的需要，也会补贴穷的地区。 4.财政供养人口。财政供养人口是影响转移支付分配的重要因素，一方面，在转移支付的分配公式中，财政供养人口是非常重要的考虑因素；另一方面，根据袁飞等(2008)的研究，转移支付也会引起地方政府规模的膨胀，表现之一就是财政供养人口的大幅增加。在很多地区，80%的地方财政收入增长被用于支付行政事业单位工作人员的工资和福利。 5.少数民族地区。上级政府会出于综合考量而给予民族地区更多的转移支付(毛捷等，2011)。为了避免因为民族多样化而产生严重的区域不平衡甚至国家分裂，一般都设计了针对民族地区的财政转移支付政策，以此来照顾和扶持少数民族集中的地区，保证该地区的公共品供给和经济发展(雷振扬、成艾华，2010)。例如，2000年我国建立了专门针对民族地区的财力性转移支付制度“民族地区转移支付补助”，并在某些转移支付的分配中，调高了针对民族地区的调整系数。 另外，本文还控制了贫困县、人口结构等社会经济变量。 本文使用1994-2009年，不包含直辖市③在内的县级数据来验证各类因素对地方政府获得转移支付的影响。本文的计量模型如下：
其中，下标i和t分别代表第i个县和第t年，ε代表误差项，本文所选取变量的描述性统计如下所示：
四、模型结果估计 本节在模型设定基础上，第一部分首先对影响专项转移支付分配的因素进行分析，第二部分对模型总方差分解，计算了由于市县两级政府在争取转移支付资金上议价能力差异所导致的最终获得的剩余转移支付规模的大小，在此基础上，文章进一步分析了各因素的影响差异。 (一)回归模型 表2汇报了计量模型的结果。模型(1)为OLS估计的结果，模型(2)模型(5)为双边随机前沿模型的估计结果：其中模型(2)没有控制时间和地区效应，模型(3)仅控制了地区效应，模型(4)仅控制了年份效应，模型(5)同时控制了地区效应和年份效应。另外，本文后续对随机扰动项的计算也都是基于模型(5)④。 通过对于回归的结果进行分析后我们可以发现：第一，对于人均GDP，除了OLS模型以外，经济发展水平与转移支付之间都存在正的相关关系，也就是说对于专项资金的分配而言，确实存在着富裕地区获得了更多转移支付的情形。财政供养人口也全部在1%显著性水平上正的显著，也就是说财政供养人口是转移支付分配的一个重要依据⑤；第二，城市化率在除了模型(2)以外的模型中都是负的显著，这一点与实际也相当吻合，我国大量的专项转移支付与农村有关，尤其是2002年农村税费改革之后，县级政府对于转移支付的依赖度大为增加；第三，本文还控制了市本级支出所占的比重，以此来控制不同的事权安排对转移支付资金在市县之间配置的影响。另外，本文的模型结果还显示：人口密度在除了模型(1)以外的模型中，都在1%水平下呈负的显著，少数民族县和贫困县都获得了更多的专项转移支付。
(二)方差分解 1.总样本的估计。本部分的重点是估算市县政府在分配转移支付的博弈中，各自所获得的剩余，相应的估计式为(6a)和(6b)，其含义是市级政府和县级政府在各自条件下获得的剩余相对于基准转移支付变动的百分比。 表3汇报了市县在分配转移支付的过程中市和县在各自的讨价还价能力的大小。第一列分析了全样本下的估计结果，我们发现，县在整个过程中能够分得机动部分20.89%的转移支付，而市能够从县“抢”到30.68%的转移支付，整体来看，市从县多获得了10.28%的转移支付的数量。表3的后三列更为细致地呈现了转移支付分配剩余的分布特征，我们可以看出虽然不同的县市在转移支付的分配上具有较强的异质性，但是几乎所有的县都处于劣势地位。具体而言，由第一四分位(25%)的统计结果可知，有四分之一的县获得的转移支付较基准价格低2.21%，然而，从第三四分位(75%)的统计结果来看，另有四分之一的县相对于基准转移支付来说，低于的幅度高达近17.9%。
2.分年度的效应。表4计算了市级政府在各个年度获得的转移支付的数量，结果发现从全国平均来看，2002年之后，平均数值有所下降，但是并没有呈现出明显的随时间变化的趋势。但是从分位数的结果来看却存在着较为明显的趋势：经济发展水平位于前25%的地区市所获得的剩余呈现出逐年下降的趋势，这可能是因为部分省份实行的“强县扩权”的政策结果；同时对于位于后25%的县来说，其争取到更多转移支付的能力也在下降。
3.按县级政府的特征进行分类。在前文的分析中，我们发现市县两级政府在讨价还价能力上具有很强的异质性。为了探求其根源，我们进一步从区位和财政缺口等方面分组统计和分析市县两级政府获取转移支付分配剩余的分布特征。表5～表8分别汇报了按照区位、是否有财力缺口以及行政区划因素计算了市级在对转移支付的讨价还价过程中所获得的额外的转移支付。主要结论如下： 第一，从表5可以看出，省直管县改革在一定程度增加了县所获得的转移支付数，省直管的县平均而言，比非省直管的县平均多获得0.84%的转移支付，这说明省直管县的改革在一定程度上有助于改善转移支付的分配，但是效果并不十分明显，更加合理有效地转移支付分配机制才是解决问题的关键。 第二，分地区来看，由表6可以看出，东部省份中市的讨价还价能力最强，高于平均值0.28个百分点；中部其次，为平均值；而西部省份最低，低于平均值0.26个百分点。但是总体来看，东中西部的市县之间在分配转移支付的博弈过程中并不存在非常大的差异。 第三，从财政缺口来看，财政缺口比例越高，说明地方的财政压力越大，对转移支付的需求也就越多。由表7可以看出，有财政缺口的县在讨价还价中更占优势。市在和有财政缺口的县进行转移支付的分配时，仅仅能够获得9.66%的剩余，低于平均水平0.62个百分点。而市在和无财政缺口的县进行转移支付的分配时，能够获得10.82%的剩余，高于平均水平0.54个百分点。 第四，从行政区划来看，根据表8可以得出，在市对待县和市辖区采取了截然不同的政策，市在进行转移支付的分配的时候，倾向于将更多的财力集中到市辖区。在与市辖区的讨价还价过程中，市获得了8.11%的剩余，低于平均水平2.17个百分点，低于县9.84个百分点。对于市级政府来说，更希望将财政资金投资到市辖区这种更有利于经济增长和出政绩的地方，存在明显的城市倾向。而这也进一步导致了城乡在基本公共服务供给上的差距，加大了地区间的不平衡。
五、结论及政策建议 文章利用1994-2009年2 800多个县的数据，经过双边随机边界模型计算文章发现，平均来看，市从县多拿走了约9.79%的转移支付，并且从时间趋势上来看，这一比重相对稳定。这说明县市之间在对转移支付资金的分配过程中确实存在县市争利的现象。 本文的政策建议如下：第一，继续推进“省直管县”改革。在资金利用上，虽然市管县体制可以充分发挥城市的财力优势，可以通过借款、补助、转移支付等多种方式来支持与援助县域经济社会的发展。然而，分税制并没有明确规定财政收入在省以下即省、市、县之间如何划分的，这就导致了虽然在行政隶属关系上县级政府隶属于市级政府，但是在转移支付资金的分配上却确实存在着这样一种竞争关系，从而造成实际运行中县级财政在财税分割上的劣势地位，市级政府截留部分对县一级的转移支付，造成了县级财政困难，有时甚至难以为继，造成了县级的“饥饿财政”。换言之，市管县体制不仅没有缓解县的财政问题，反而使之更加恶化。如果一个省中确实存在着“市刮县”的现象，则不仅会出现“富了市，穷了县”的结局，更容易导致转移支付在县际间分布的不平衡，多了一个政府层级，转移支付的资金分配就多了一些风险。 第二，建立财力事责相匹配的财政体制。在我国现有的财力事责分配结构中，政府层级越高，财权越大，财力越充沛；但是亟须依赖转移支付来发展经济和提供基本公共品的却往往是低层级的地方政府。所以这种财力与事责的不合理配置，正是转移支付资金被截留的根本性制度因素。只有从根本上规范各级政府的事权和支出责任，才能为转移支付资金的分配提供科学合理的依据，从而减少其分配过程中的随意性。 第三，通过建立更加科学有效的转移支付分配方式来减少转移支付分配过程中的随意性，增加财政资金分配和使用的透明度；加强对转移支付资金使用的监督、审计；通过引入绩效指标等方式来增加对转移支付资金使用效率的考核等方式也是完善转移支付资金分配机制，增加其使用效率的重要方式。 ①这一现象在县以下的转移支付分配中同样存在，并且非常严重。 ②该模型主要参考卢洪友、连玉君、卢胜峰(2011)、Polachek and Yoon(1996)、Gaynor and Polachek(1994)以及Kumbhaka and Parmeter(2009)中的相关设置。 ③不考虑北京、天津、上海和重庆四个直辖市的原因在于：第一，直辖市的市辖区并不是县一级的行政单位，其行政级别较高。第二，直辖市的转移支付资金的分配与一般的省份并不相同。 ④模型(5)的log likelyhood值为-2.2e+04，高于其他三个模型，这说明该模型的拟合效果最好，所以文章选择模型(5)作为后续分析的基准模型。 ⑤对于这里可能存在的双向因果关系，即转移支付的粘蝇纸效应会导致地方政府规模的扩大，表现为财政供养人口的增加和财政支出规模的增加，这会导致OLS模型中其系数被低估。而在采用GMM估计的模型中，这一偏误会被改善，根据GMM的估计结果，OLS模型被低估的区间为(0.025～0.093)。
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