我国公务员绩效管理的问题与对策，本文主要内容关键词为：绩效管理论文,对策论文,公务员论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80年代以来，绩效管理被一些发达国家引入政府改革的领域，成为政府新公共管理运动的重要举措。对政府实行绩效管理，是我国行政体制改革的必然选择。随着我国改革的不断深入和政府管理水平的不断提高，越来越多的地方政府开始推行政府绩效管理。我们武汉市自今年起，也正式推行以“经济、效率、效益、公平”为标准的公共部门绩效管理体系。“政治路线确定后，干部就是决定的因素。”政府绩效管理任务的最终落实要靠广大公务员干部队伍的统一认识和积极作为，因此，健全和强化对我市公务员的绩效管理是推动和保证全市绩效管理工作顺利有效进行的重要基础和保证。
一、我国公务员绩效管理中存在的问题
公务员绩效评估是绩效管理的核心环节，也是一个世界性的难题，是“最复杂且最令人头疼的行政事务”。我们认为，我国公务员管理中还存在一些与绩效管理不相适应的问题。
一是绩效考核指标效度较低。公务员绩效评估指标的设计是否科学合理，直接关系到评估的准确性和有效性。要建立科学适宜的评估指标，就先要加强对各工作岗位进行科学的分析和准确的定位。根据不同部门不同类别不同层次的公务员应制定不同的评估指标体系。我们现行的公务员考核制度中规定的“德、能、勤、绩、廉”五项标准，都只有原则性的规定，绩效评估标准过于笼统，评估内容大体相同，部门之间、被评估者之间缺乏可比性；很多机构都没有工作说明书，没有进行过工作分析，在这种情况下，某一特定职位所要求的职责和权利没有完全理清，评估者无法科学地“评”只能模糊地“估”。这就使指标提取的科学性上打了折扣，随意性增大，效度得不到保证。
二是绩效管理评估方式单一。主要表现在：(1)重领导考核轻群众考核。绩效评估要么是领导说了算，根本不考虑群众的评论；要么采取极端民主化的做法，把决定权全部交给群众，搞无记名投票或轮流坐庄，或者是“你好我好大家好”，评估最终流于形式。(2)重定性评估轻定量评价。我国公务员考核虽然明确强调采取定性与定量相结合的原则，但在实际的考核中，因为考核指标的设定模糊，无细化量化分解，往往导致无法进行定量测评，这就造成了考核既缺乏科学性，又难以避免随意性和片面性。(3)重年度考核轻平时考核。虽然我们也提倡年度考核与平时考核兼顾，但实际操作上，对公务员的考核主要还是停留在年终的一次性考评上。再者，目前我们还缺乏一套系统且实用的平时考核办法，而且有些部门根本就没有平时考核办法，仅凭领导主观下结论。
三是绩效管理主体非专业化现象较为普遍。公务员绩效管理是一种专业性较强的管理活动，要求管理者具有相关的专业知识与专业技能，特别要具备开发绩效管理系统的专业技能，只有设计出科学合理的评估程序才能保证评估结果的公正性和可信度。我们现行公务员评估方式一般是采用自上而下的单向评估模式，评估主体与评估客体之间缺乏有效沟通。这种单向的评估模式不但容易造成对评估结果的认识分歧，而且也容易导致评估的不公正和腐败的滋生。另一方面，我们现行公务员评估主体一般由部门负责人、本部门人事等有关单位负责人和公务员代表三方组成。现实中很多从事政府人事工作的人员也缺乏相关的专业知识与技能，评估很难做到科学化、合理化、规范化，存在较大的随意性。
四是绩效管理功能发挥不足。主要表现为：第一，绩效结果的反馈不足。在对公务员反馈评估结果时，有的政府部门只反映考核等次，有的只反映领导的评语，根本不考虑被评估人的反应，有的甚至不反馈，我们缺乏评估客体合理复议申诉的程序安排。第二，绩效评估结果的使用不足。公务员的评估结果与其他管理活动关联不大，公务员职位升降、待遇优劣的相关因素往往是制度以外的，而作为制度内因素的绩效评估却被其他“潜规则”所淹没，绩效评估的导向功能、监督功能、激励功能运用不足。第三，绩效评估工具未能得到有效利用。公务员所在组织并不运用绩效评估工具试图找出公务员绩效中存在的问题，不能针对公务员绩效中的不足制定合理的绩效改进方案，不能考虑利用绩效评估工具为公务员的职业发展提供依据。而在这一点，英国公务员绩效管理中对“自我评价材料”撰写优缺点及改进措施的做法值得我们学习借鉴。
二、加强我国公务员绩效管理的对策
一是构建必要的立法保障和制度环境，增强绩效管理的权威性。法制化是西方公务员制度最突出的特征。如英国虽然没有制定公务员总法和基本法，但公务员单项法规、条例、规定和细则比较完整。上世纪70年代以来，英国议会先后通过了《平等工资法》、《退休金增加法》、《就业保障法》、《文官保密法》等，加强了公务员的法律地位。我们要改善政府绩效评估现状，就需要进一步深化政府体制改革，努力通过完善政策和配套立法使我们公务员绩效评估走上制度化、规范化的道路。在制度设计中，我们尽管不能照搬西方的“两官分治”模式，但在坚持党的一元领导体制下，我们也需要加快制度创新，应逐步探索政务官与业务官相对分离的体制，探索对不同类型公务员的分类管理模式。如对政务类公务员严格按照宪法和组织法进行管理，实行任期制，并接受社会公开监督；业务类公务员接受行政首长的领导和监督，政务类官员不能随意干涉业务官的一部分权利，非因法定事由、非经法定程序不受免职或处罚。当前，我们在认真贯彻落实新的《公务员法》的同时，要努力探索和完善公务员绩效管理的实施细则。如对公务员绩效管理的评价体系、评价主体、评价对象、评价内容、评价方式、评价结果等基本要素做出详细规定；探索建立专门的、独立的绩效评议机构，配备专业的评价人员；成立专门的绩效评价委员会，由人大直接领导，等等。最好是能通过立法的形式予以确认和保证，从而增强绩效管理的权威性和规范性。
二是建立公开民主的绩效管理多重评估体制，增强绩效管理的公信力。在公务员绩效管理方面，应建立多重评估体制，以对公务员进行多角度、多侧面、多途径的立体化的评估。我们通常对公务员的评估主要是公务员的自我评估、同事的评估、上级评估、党的组织和权力机关的评估，一句话，以内部评估为主。但公务员不同于一般企业员工和普通老百姓，他们肩负人民赋予的权力代表政府提供公共服务，因此，对公务员实施绩效管理，很重要的就是要坚持人民标准、群众标准。近年来，一些地方虽然也开展了“行风评议”等活动，但总的说来，群众评议的广度、力度、效度都还有限。我们认为当务之急是引进和扩大政府管理和服务对象即社会公众的评估，逐步实现官方评估与民间评估并重的评估制度。当然，绩效管理是专业性很强、技术含量很高的研究活动，除了社会公众对政府公务员进行绩效评估之外，还有必要成立包括各方面专家的绩效评估机构，如社会中介组织、第三方独立机构等。为减小评估的误差，提高绩效评估的准确性，还可以对评估者开展培训。为了消除政府绩效评估过程中的封闭性和神秘性，有必要引导大众传媒介入，从而形成“鱼缸效应”，政府和政府工作人员的活动就象鱼缸中的鱼一样无时无刻不在受到大众的审视和评判。
三是建立可量化的绩效评估指标体系，增强绩效管理的客观性。绩效管理更重视“经济、效率、效益和公平”，其与传统管理的一个最显著的区别就在考核指标的设计上，考核指标的设置更细化、量化、标准化和刚性化。加强公务员的绩效管理，首先要在工作岗位分析的基础上设立科学的指标。对每个机构的职位先进行工作分析，明确每个职位的具体职责，然后再结合该部门的战略目标和所属的系统设置指标。其次要充分考虑政务类与事务类公务员之间的本质差异和管理需求差异，确立不同的评估维度。政务官的绩效主题以负责、公正、最大限度满足民众的利益要求等为核心；事务官则侧重工作效率、政策执行力、工作态度等维度的考察。再次要建立定量分析和定性分析相结合的绩效评估体系。绩效指标的设立应实事求是，能予以量化的，均用数量化表示，不能的则采用横向比较法、关键事件法等进行描述表示。最后还要注意绩效指标的制定应由评估专家和评估对象共同参与。
四是选择科学的绩效评估方法，增强绩效管理的科学性。首先，坚持领导考核与群众考核相结合。既要做到领导考核为主，体现行政首长负责，提高行政效率；又要贯彻群众路线，避免唯长官定论或极端民主化的现象。其次，坚持平时考核和年度考核相结合。平时考核是年度考核的重要基础。平时考核必须形成规章制度，要详细记录公务员的平时表现与工作实绩，在此基础上，做到定期考核，包括进行季考核和半年度考核，为年度考核提供依据，真正做到考之有据。这方面，大连开发的网上公务员绩效考核系统值得借鉴。最后，考核的方法要简便易行，考有成效。根据职务要求和考核目的，具体可选用三种考核方法：与认同目标相比的考核方法，如目标管理法；与工作标准相比考核方法，如评价量表法、关键事件法、行为锚定量表法；在个体之间相比的考核方法，如一一对比法、强迫分配法。
五是强化公务员绩效管理功能，增强绩效管理结果的刚性。绩效管理与绩效考核是不同的，绩效考核是事后考核工作的结果，而绩效管理是事前计划、事中管理和事后考核所形成的三位一体的系统。要通过分析公务员的绩效评估结果，找出公务员绩效中存在的问题，针对存在的问题制定合理的绩效改进方案，并确保其能够有效地实施。要加大绩效管理工作的奖惩力度，真正发挥绩效管理的导向、监督和激励功能。我们建议：
(1)要进一步加大绩效管理配套制度的建设，提高奖励标准。如北京市规定，公务员在年度考核中获得荣誉称号者，可额外获得近半年工资（国家规定的全年基本工资与职务补贴之和）。在考核中受到各种行政奖励的公务员的奖金计算标准是：嘉奖人员为本人年工资的10％；记三等功人员为15％；记二等功人员为25％；记一等功人员为35％；授予荣誉称号人员为45％。我们现在的公务员年度考核结果与加薪晋升联系不紧密，对优秀公务员的奖励太轻，对不称职公务员的处理又太重，影响考核的公正性和合理性。
(2)取消公务员评优评先指标的制度设计，采用按分档评估结果与加薪挂钩。定评优指标的做法既不科学起不到激励作用，相反还容易产生矛盾等负面效应。今年春节联欢晚会上的相声《谁让你当先进》就是一个真实生活的典型艺术化反映。因为公务员岗位不同，无法横向比较，现行的公务员评先进往往蜕变成评指标了。按10％—15％评优，最直接的后果就是导致各单位各部门层层按比例分配评优指标，再优秀的团队与再差的部门都是一样的指标比例，导致评出来的“优秀”并不优秀的情况很普遍，评优失去了应有的激励效应不说，相反还可能打击那些真正优秀但由于指标限制而未被评上优秀的人的积极性，给各单位内部产生许多矛盾和弊端。因此，我们建议借鉴国外（如英国）的做法，按照分档奖励的办法，评优不限指标，变评指标为评业绩，这样可以最大限度地调动每个岗位公务员的积极性和创造性。
(3)要严格考核结果的使用，使绩效考核结果与公务员的进退留转直接挂钩。要制定配套政策，对那些业绩突出、品行良好的公务员不仅要加大物质激励，还要给他们更多的精神激励，提供更好的生长空间和更广阔的施展才能的平台；对那些不作为、乱作为甚至违法乱纪的公务员，要严格惩处力度，确保绩效考核不变成“考核玩笑”、“考核过场”。