摘要：“多规合一”是当前城乡总规划的创新方向，本文重点分析了我国城市总体规划现状以及发展趋势，首先简要阐述了“多规合一”的背景，然后指出了“多规合一”的难点，最后从发展目标、多维视角以及机制建设等方面提出了加强城乡总体规划的建议，希望能够有效促进我国城乡规划进程。
关键词：多规合一；城市总体规划；改革
近年来，党和政府针对“多规合一”做出了重要指示，国内关于“多规合一”的研究也越来越多，但是由于我国缺少相关方面的经验，所以现阶段仍然存在基础平台不协调、运作机制冲突矛盾问题频发等问题，严重影响了城乡规划进程。对此，本文尝试从多规合一的角度分析我国城市的总体规划与改革，试图合理管控核心资源要素，有效衔接不同规划，实现城乡空间的合理利用。
1.多规合一的背景
随着我国经济体制的改变，为了确保制定的“计划”能够在新经济体制下发挥作用，发改部门在2010年主导编制了主体功能区规划。另一方面，为了合理管控土地规模，我国土地资源部门主导了土地利用总体规划，环保部门和农林部门也依次主导了环境保护规划和农林发展规划，使得城市总体规划多元化趋势更加明显。总的来说，产生多规合一这一诉求的现实基础是各个部门主导的多种总体规划的兴起。
2.多规合一的难点
2.1没有完善的法律法规制度可以借鉴
从审批主体的角度来看，发展规划没有统领作用，发展规划是由同级人民代表批准，但是地级市的城市总体规划和土地总规则则是由省政府审批的，但是多规合一的关系和各个主导部门都有着密不可分的关系，由于缺少完善的法律法规制度，导致多规合一工程进展缓慢。在国家以及省级层面上，发改部门属于综合性部门，具有很大的行政审批职能，所以多规合一一方面要考虑科学性，另一方面还要考虑政治合理性，要在确保技术的前提条件下合理分配每一项政治权力，而这大大增加了多规合一的难度。
2.2没有统一的规划价值观
发展规划：发展规划能够体现出政府政策规划特征，符合国家宏观发展理念，同时涉及政治、经济以及社会环境等领域。近年来，党和政府充分认识到了计划经济时代下的经济发展缺陷，根据城市总体规划和改革现状不断调整规划内容，但是仍然存在计划特征过于明显和对经济政策的干预过多问题。除此之外，目前看来，尽管城市规划将经济发展和资源约束统一起来，但是由于各种各样客观因素的影响，经济发展和资源约束往往是不兼容的，为了追求经济效益最大化，很多城市选择优先实现经济发展目标。
城市总体规划：城市总体规划具有很强的物质规划特征，是政府追求土地利益的充分体现，然而，随着工业经济的不断发展，资源短缺问题越来越突出，社会经济矛盾日益剧烈，越来越多的人和部门要求改革城市总体规划编制。目前，城市总体规划从以下几个方面展开了改革探索：一是注重经济发展和资源约束的均衡性；二是不断提高市场在城市总体规划的主体地位；三是强调政策的引导功能；四是将城市总体规划对象由城市逐渐转变为乡村，促进城乡一体化进程。
土地总体规划：土地总体规划主要内容是通过制定一系列的土地利用计划，设置合理指标来确保下级政府能够合理利用土地，避免出现城市土地肆意扩张等问题。相较于城市总体规划和发展规划，土地总体规划没有完全摆脱计划经济模式的束缚，不能满足城市实际发展需求。
2.3没有统一的规划内容
从时间方面考虑，发展规划很难准确预测城市未来发展方向，因此它的编制周期是五年，城市总体规划和土地总体规划的编制周期则比较长，通常在20年左右。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆从规划范围方面考虑，发展规划不注重空间概念，没有形成一套完备的主体功能区规划方法体系，其规划内容和城市总体规划、土地总体规划的内容基本一致，城市总体规划范围重点是中心城区，但也涵盖主城区、市区等层次，土地总体规划对农村土地的规划比较细致。从规划目标方面考虑，发展规划综合考虑了社会经济发展，城市总体规划重点在于合理利用空间，但近年来也出现了促进城市可持续发展的规划目标，土地总体规划的目标则更加具有针对性，希望能够保护耕地，减少荒地数量。
3.城市总体规划和改革的策略
3.1准确定位城市总体规划
各级政府应该清楚地认识到城市总体规划在城乡总体规划中的主导作用，注重城市规划编制体系的战略性和全局性，发挥城市总体规划的结构控制功能。要认真研究国外城市的城市规划历程，借鉴相关经验，然后再结合我国国情进行调整，不能盲目照搬。比如，国外的城市总体规划往往没有设定年限，更加注重计划的整体合理性，而国内城市发展现状则不允许这样做。《城乡规划法》明确指出，城市总体规划要科学预测城市未来发展方向，因此它的规划期限是20年，土地总体规划的规划期限是10年。由于城市总体规划和土地总体规划面对的空间是一致的，所以规划步调应该基本保持一致，然而由于其他规划的限制，许多战略性决策不能被有效执行，要想解决这一问题就必须准确定位城市总体规划，继而在此基础上加以改革。
3.2合理调整城市总体规划的编制内容
城市总体规划的编制内容包括基本地方事务和上级政府重点关注的内容，改革工作量繁重，因此在各级审批环节中不要将所有规划成果都上报到地级政府，而应该针对不同审批主体处理相应的事权，这样一方面可以有效提高改革效率，最大限度地缩短审批周期，另一方面有利于后期城市总体规划的动态维护。
英国城乡规划编制体系中的“区域空间战略”启示我们可以将城市总体规划编制内容分为市场总体规划和地方总体规划，把现行的市域城镇体系规划转变为市域总体规划，同时满足主体功能区规划、环境功能区规划等要求，促进社会经济的可持续发展。城市政府或者城市人大负责宏观管控地方总体规划体系，确保地方总体规划整体方向的正确性，使现实需求能够被满足。
3.3有效衔接城市总体规划的强制性内容
城市总体规划是综合性空间规划，是空间规划体系的重要组成部分之一，因此有效传递城市总体规划强制性内容是保障规划权威性的基础。政府应该逐步建立既覆盖全部空间又能合理处理各项事权的空间规划体系，实现信息平台的协同功能。除此之外，应该区分刚性内容和弹性内容，在具体操作层面保证城市总体规划编制的弹性。例如，就城市公共设施、防火防灾一类专项城市规划编制而言，可以将这些归类为强制性内容，然后再进一步明确重大设施规划，制定市本级以下层面的服务标准。
4.结束语
综上所述，“多规合一”的兴起有利于推进我国的城市总体规划进程，但是由于我国国情限制，目前仍然存在没有完善的法律法规制度可以借鉴、没有统一的规划价值观和规划内容等问题，城市总体规划和其他规划存在冲突。基于此，政府应该尝试从战略层面思考城市总体规划，平衡城市总体规划和发展规划、土地总体规划之间的关系，要准确定位城市总体规划、合理调整城市总体规划的编制内容并且有效衔接城市总体规划的强制性内容。
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论文作者:龚园
论文发表刊物:《基层建设》2018年第19期
论文发表时间:2018/8/8
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