论社会转型期的基层调控体系，本文主要内容关键词为：转型期论文,基层论文,体系论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从一般社会学意义上理解，基层不仅仅指一个单位或一级政权，而主要是指处于基础层次的社会，即基层社会，其范围涵盖农村的乡村和城市的社区。基层调控指政府管理机构的基层社会的调节和控制，是一个包括结构、功能和手段三个层面的完整体系。基层调控体系作为国家调操体系的基础部分，在整个调控体系中具有相当重要的地位，但在目前，基层社会出现了程度不同的失控现象，基层调控体系遇到了前所未有的挑战，其结果已经危及整个社会的稳定和发展。因此，分析和研究基层调控体系具有十分重要的意义。
一
经过十几年的改革开放，中国社会已进入社会转型期，其主要标志是：从高度集中的计划经济向社会主义市场经济转化，从农业社会向工业社会转化，从封闭半封闭的社会向开放的社会转化，从乡村社会向城镇社会转化，从同质单一性社会向异质多样化社会转化，从伦理社会向法理社会转化。〔1 〕这种社会转型实质是从传统社会向现代社会的过渡，是自近代中国现代化开启以来最为深刻的变化。
在整个社会转型的背景下，基层调控体系也处于新旧交替转轨之际，出现了与基层社会的诸多不适，从某种意义上说，基层调控体系正面临着建国以来最为严峻的挑战，其现状表现在以下几个方面：
第一，结构涣散。我国基层组织的涣散始于80年代初，近年呈大面积扩散之势。相当一部分村级组织名存实亡，政府无法通过基层组织对农村实施调控。与此同时，各种非正规组织纷纷出现，最突出的表现是宗族势力的强化和宗教迷信势力的抬头，一些地方甚至出现以族规代法，以执规阻拦执法的现象，甚至在少数地区农村基层组织有被宗教势力取代的危险。
第二，功能退化。结构的涣散必然带来功能上的退化。在一些乡村，由于乡村组织的涣散，其组织功能亦基本消失。宪法和法律规定村委会具有12项任务或功能，但在相当多的地区这些功能已无力执行。据典型调查，目前不少村委会的全部精力只在做两件事，一是完成上级安排的工作，主要是税收和计划生育；二是调解民事纠纷。村委会自身的建设和农村的整个安排几乎无暇顾及。在城市，由于单位制的变化，整个体系功能亦是退化状态。一般地说，基层调控是通过体系所完成的不同功能来实现的，功能的退化意味着调控能力的下降。
第三，手段陈旧。改革前，基层调控体系通过意识形态的力量运用高强度的政治和行政手段对社会实施调控，在高度集中的计划经济和权力体制下，这种手段在形式上是比较有效的。改革后，基层调控虽然也辅之于经济、法律等手段，但主要仍在沿用政治和行政手段，在新的经济和权力基础上，不恰当地将行政手段动用到一切领域必然影响调控任务的完成，当正常的行政手段无法完成调控任务时，只有采用超越行政权力之上的手段强行调控。这种手段我们谓之曰“超行政手段”，它以体制力量为依托，是行政权力的非规范运用。“超行政手段”目前在基层调控中大量运用，在农村尤为突出，集中表现在计划生育、村镇规划、粮食征购等尖锐问题的处理上，基层干部动辄“开车子、撮谷子、牵猪子、拆房子”，随意抓人、打人、罚款现象司空见惯。〔2 〕“超行政手段”的运用是基层调控体系无力的表现，它说明体系已不能适应社会的需要，无力承担调控社会的任务，同时也严重损害党和政府的形象，影响正常的干群关系，并且在一定程度上引发社会不稳定因素。
基层调控体系的上述现状直接影响调控的顺利进行，使基层调控体系出现诸多不正常现象，主要症状是：
第一，权力流失。权力分化是当今中国社会化一个重要表现，但在分化的过程中基层权力却大量流失，主要是有法不依，令行不止，极端表现是政令梗塞，政令成为“白条子”。许多基层组织权威旁落，一些村级组织几乎无权可言。基层权力流失使党的路线、方针、政策难以顺利贯彻执行，从而影响党对基层社会的政治领导；权力流失使各级政府下达的任务由于搁浅而无法完成，从而削弱行政能量，使政府不能有效动员和收集社会资源，推动社会发展。
第二，社会整合出现“梗阻”。改革前，党政机构是基层社会唯一的调控力量，它通过政治和行政手段实现了社会的高度整合。改革后，在社会分化加快、社会异质化趋向加强的过程中，基层调控体系却出现涣散，不能将基层有效地整合到整个体系中去，结果导致体系整合能力下降，社会整合在基层出现“梗阻”。与此同时，其它整合力量却逐渐兴起和活跃，家族势力、宗教势力、迷信势力和其它团体都试图通过各自独特的整合手段填补这一真空。这些力量目前大都在正式组织的控制之外，因而与党政力量形成某种摩擦和掣肘，影响社会整合的顺利进行。
第三，秩序部分松垮。任何社会都必须根据一定的规范存在和发展，从而形成一定的社会秩序，使社会保持相对的稳定状态。这是社会存在和发展的基础。改革前，政府通过广泛有力的政权组织控制、维持了社会较低层次的稳定。改革后，原有的秩序被打破，新的秩序尚未形成，于是社会秩序出现“真空”。秩序松垮首先从农村开始，以后逐渐波及到城市，突出表现是社会失范行为增加，治安状况恶化，大众缺乏基本的安全感。
第四，调控出现“盲点”。改革前，社会所有成员都被纳入一定的组织，政府通过对组织的控制将社会成员统统纳入体制轨道。随着户籍制度和劳动用工制度的松动和被打破，社会流动明显加快，农村大量剩余劳动力离开土地，离开农村，涌入城市，形成大规模的“盲流”和“民工潮”，他们大多成为没有组织系统、没有户口、没有合法住宿地的“体制外”人员。在城市，由于单位制发生变化和没有相应管理机构的新单位不断出现，一定数量的人员开始游离于组织之外，亦成为没有单位的“体制外”人员，“体制外”单位和人员的主要活动大都在现有体制的调控范围之外，这种管不到也管不住的现象我们称为调控“盲点”，“盲点”的出现是现有体系调控范围和能力有限的集中体现，这是社会转型期的一种必然现象，是两种体制摩擦的结果，问题是在中国这一超大社会中，任何微小比例的人员转入体制外都是一个庞大的数字。所以，如果不及时加强调控，“盲点”很可能扩展为“盲面”。越来越多的迹象表明，“盲点”已成为中国社会的一大隐患。
第五，社会发展缺乏组织保证。经过十几年的改革开放，中国社会获得了快速发展，其根本的原因在于发挥了市场的力量。然而随着市场空间范围的扩大，经济过程逐渐复杂化，市场也随之成为一种代价昂贵的“构造”〔3〕，即出现“市场失灵”。 这种情况在农村表现尤为突出，最有说服力的是80年代曾出现的“卖粮难”和93年下半年开始波及全国的“粮价波动”。事实证明，在中国这样一个农业大国，政府必须建立一个有实力、有机制，对市场变化反应灵敏的调控体系。农业和农村的发展必须要有相应的组织保障。
二
一般来说，在社会转型期基层调控体系总会出现调控能力下降和不适应状态，特别是在渐进式改革过程中，权力关系和权力结构的调整是自上而下进行的，基层由于调整时间的相对迟缓而表现出无所适从，从而使基层组织与国家政权出现某种程度的脱节现象。具体来说，基层调控体系出现上述问题主要有以下几方面原因：
第一，调控基础动摇
（1）经济基础。经济基础是基层调控体系最根本的基础。 改革前，我国实行高度集中的经济体制，整个经济活动不是通过市场机制，而是通过行政计划的机制运行，在此基础上形成了高度集中的基层调控体系，这一体制实际是通过对经济活动整个过程的控制，实现对社会和社会成员的全面控制。中国的改革始于农村，而触动旧体制根本的是土地的家庭承包制。研究表明，中国农村采用何种社会权力机制与政府对土地控制的强弱程度有密切关系。〔4 〕人民公社体制就是建立在对土地的集中经营基础上的。联产承包制实行以后，土地不再集中经营，人民公社体制便被釜底抽薪。
经济基础变化的另一表现就是所有制结构形式发生了重大变化，传统体制依赖的单一公有制经济已被公有制经济、集体经济、合作经济、股份经济、个体经济、私营经济和合资经济等构成的多种所有制形成并存的局面所代替。由于经济基础的变化，基层调控体系在一定程度上失去了调控的物质基础和手段。在农村，由于家庭独立的经营得到了加强，使本来就很脆弱的集体经济受到很大的削弱，集体经济的薄弱使农村基层组织与分散的家庭之间的经济关系淡化，相互联结的经济链条断裂，相互间的聚合力减弱，离异性增强。
（2）权力基础。改革前，中国是一个权力高度集中的国家， 在基层，权力集中于党政机构手里，党和政府是唯一起支配作用的权力。改革后，高度集中的权力逐渐出现分散和分化状态，呈现出以党政权力为主，其它权力并存的权力格局，它使基层调控体系的权力不再象以前那样有力和有效，在实施调控时要受到其它权力的制约。这样，基层调控体系的权力便不能均匀地渗透到基层社会，导致权力流失，调控能力下降。
（3）社会基础。改革前，中国社会是一个分化程度较低， 分化速度缓慢，具有较强同质性的社会，主要表现在结构的单一性、身份制、单位制、行政级别制等，基层调控体系正是通过抑制分化来实现对社会的全面控制。改革以来，中国社会结构发生了深刻变化，正在由“总体性社会”向“分化性社会”转变，〔5〕具体表现在社会分化加快， 身份制淡化和社会流动速度加快。从一般社会发展进程来看，社会结构的不断变化伴之以不断整合是社会发展的重要保障，然而改革后，相对迅速分化的社会结构，新的整合机制却发育缓慢，分化和整合的不同步必然造成体系整合能力下降。
第二，单位制发生变化。单位是我国城市社会的基本结构要素，它承担了相当部分的调控任务。改革前单位具有四个明显特征：其一，几乎所有成员都被纳入各种单位中；其二，功能全能化，单位承担着包括政治、经济、社会等多方面的功能；其三，要素流动的相对封闭性；其四，任何单位无一例外均具有行政血缘与行政级别。单位之所以能成为调控的主要力量在于单位与政府有着密切的联系，政府与单位、单位与个人之间形成很强的控制和依附关系，三者呈垂直链条关系，政府是权力主体，单位在一定程度上是责任主体，成为政府责任的代理人，人们实质上通过单位高度依赖政府。1984年开始的城市经济体制使单位制发生了很大变化，表现在单位角色职能化，利益独立化，责任具体化和内向化，政府与单位的关系由“总体生存模式”逐渐变为“独立生存模式”，单位由“管理型”向“利益型”转化。〔6 〕这种转变我们谓之曰单位的非政治和非行政趋势，它意味着今后单位将逐步不再承担政治性、行政性很强的调控职能，而将之推向政府和社会。而且随着市场经济的发展，新的单位——私营企业、合资企业和无上级主管企业不断增多，它们大多不承担政治和社会职能。从目前情况看，政府尚无力接纳这些职能，在职能出现“外溢”阶段，基层出现失控现象在所难免。
第三，权力行为失范除上述客观因素外，调控主体权力行为失范也是基层部分失控的重要原因。其具体表现是：其一，政策制定失范，主要是政策目标的制定的非理性的政策方案的低度可行性，它往往造成政策出现真空。政策制定迟缓和出现低质政策，最终导致政策失效，影响政府威信和权威；其二，政策执行失范，基层干部在执行调控任务时滥用权力，不能依法行使，突出表现是频繁以工作队、小分队、突击队等形式工作并动用司法或其它强制手段；其三，权力主体行为失范，基层干部以权谋私，贪污腐化，强取豪夺，严重危害群众利益。权力行为失范严重破坏党和政府的声誉和威信。结果导致干群关系紧张，使正常的工作难以开展，正常的权力难以行使，正确的政策难以贯彻。
三
虽然基层调控体系出现上述涣散状况，然而其中所隐含的功能仍为社会所需，而满足这些需求的新的组织方式尚未形成，因而就出现调控真空，但社会对真空的忍耐是有限的，脱节太长、空档太多带来的社会压力会阻碍改革的进程。目前在基层组织选择上基本有四条道路：一是向旧体制回归，虽然改革已不可逆转，但复归的势力却有增无减，特别是当社会出现大面积失控时，旧体制的市场将会拓展；二是顺其自然；三是完全放弃现有的调控体系，另起炉灶；四是实现基层调控体系的再构。显然前三条道路是走不通或不能走的，体系再构是我们唯一能够选择的道路。体系再构不同于另起炉灶，它实际是制度和组织的全面改革和完善，是从现有的组织格局出发的一种有破有立的创造性活动。
基层调控体系再构的要求并不是近几年才提出的，它实际上伴随着改革开放的全过程，在农村对“新组织的要求几乎从责任制刚刚开始就盟生了。”〔7〕从发展历程看，再构的要求首先来自农村而后城市， 先在经济领域而后发展到社会政治领域；从程度看，随着失控现象的加剧，对体系再构的要求越来越迫切。改革十八年来，基层调控体系一直在进行着改革和创新，但这种新不是积极、主动的设计，而更多是自发和被动的行为，具有较强的滞后性；二是已有的组织创新基本上还局限在非正规领域花样翻新，改革至今尚未在正规领域内获得突破性进展；三是新的调控体系难以适应社会日益复杂的广泛的要求，从而使政权组织和基层社会的脱节加剧，这正是宗族、宗教迷信等旧势力复苏的体制原因；四是较深刻的变革只在经济领域进行，难以解决复杂的社会和政治问题。显然，这样的改革还远不能适应社会发展的要求，中国的改革和发展已经走到这一步即必须对社会政治体制进行改革，实现基层调控体系的再构。
基层调控体系的再构是一项非常复杂和敏感的系统工程，我们只提出个大体的思路，这种思路应具有超前性，即应立足社会转型期，着眼于后转型期。
从社会历史的发展看，国家与社会的关系决定基层调控的形式，在国家与社会合一的情况下，一般采用相对分散的调控形式，在两者相对分离的情况下，一般采用相对分散的调控形式。建国以来，我国一直采用的是相对集中的调控形式，在这种模式下，政府是唯一的调控力量，它通过自上而下的权力系统对社会实施调控，这种模式我们称为单一调控模式或金字塔形结构。这种调控模式是以对社会资源的全面控制和垄断为基础的，由于大部分稀缺资源被置于政府的控制之下，民间已经不存在掌握重要资源的社会力量，中国社会实际只剩下由政府和民众构成的两层社会结构。两层结构容易引发问题，导致调控困难：一是难以收集和集中资源；二是容易引发社会矛盾和冲突。事实证明，要将数量巨大的人口都纳入一种秩序是非常困难的。特别是当市场力量发动之后，面对日益多元化的社会，单一调控体系已无力承担新的调控任务。
改革后，政府对社会的调控作了重大调整：一是调控范围缩小，通过变改“全控”的组织体制，党和政府对社会的直接控制和干预已经越来越少，社会自主性明显增强；二是调控力度减弱，政府在仍然保持调控的领域中由一种比较“实在”的对实际过程的调控，转变为一种比较“虚”的原则性调控；三是调控方式和手段发生变化，开始由直接调控向间接调控转变，由任意调控向一种较有规则的规范调控转变。上述变化带来了基层社会财产、行为、组织、身分和文化的转化，〔8 〕带来了社会自由空间的出现和不断扩大。这样，通过国家和社会关系结构的不断变化，国家与社会开始出现一定程度和范围的分离，具有一定独立性的社会正逐步形成。社会成为一个相对独立的提供资源和机会的源泉，相对独立的社会力量开始形成，民间社会组织化程度增强。国家与社会关系的调整和转换，既向基层调控体系提出了新的要求，在客观上也为体系的再构提供了条件和依据。
分析和研究基层调控体系有一个难点，即很难在国家和基层社会之间找到平衡点，两者关系紧密，容易窒息基层的活力；两者关系松散，基层容易出现失控。从中庸的立场看，适应调控最好，但问题是需要在其中找到一个支点，实际上这是中国历史上始终存在的问题，即国家政权和基层社会始终存在着某种不适。这就表明，中间组织的落后是中国社会长期不能快速发展的原因之一，“中国社会中占压倒优势的是以家庭为中心的组织，资源也分散在各地，除家庭和宗族的联系外，可以进行调控和协调的基础一直就很脆弱。”〔9 〕这一观点对分析当代中国社会很有启发，根据已经变化了的国家与社会的关系，我们把中间组织设定为联系政府与基层社会即民众的支点，并以此作为基层调控体系再构的突破点。
中间组织即社会中间层，泛指党政组织以外的社会组织，在本文包括社团和社会专业组织，其共同的特征是民间化。社团包括工会、共青团、妇联及各类行业协会、学术性团体等，具有非盈利的特点，社会专业组织包括新型的企业组织，市场组织和为商品经济服务和提供保障的组织。中间组织作为社会组织的重要组成部分，是充分表达人类意志并促成社会生活有序而高效进行的有力工具，它本身即体现着高度的理性。〔10〕所以，从性质上看，本文的中间组织概念和上面涉及到的家族组织等有着质的差别。从调控的角度看，中间组织具有特殊的功能：整合功能、利益冲突缓冲功能、联系政府和民众的桥梁功能、社会发展功能。
正因为中间组织具有上述特殊功能，所以我们有理由把中间组织作为基层调控体系再构的突破点，并且随着中间组织概念的引入，使体系的再构成为可能。上面我们已经论证，单一的调控体系已无力承担纷繁的调控任务，实现对基层有效调控的出路在于完成体系的再构。在新的国家和社会关系模式下，基层调控体系应变单一的调控模式为双重的调控模式，第一重调控是以行政权力系统为主的调控，第二重调控为政府通过中间组织对基层社会实施调控。
第一重调控体系主要通过行政权力对社会进行直接调控，这是保证公共权威能够渗透到基层社会，顺利实现调控的基础。从形式上看，它和旧体系基本相同，但它有全新的内容，最主要的就是政府应逐步弱化以往高度集中的调控形式，尤其应弱化对经济和社会领域的集权调控，使政府真正成为超脱于社会经济组织之上，具有更强宏观调控职能的公共行政组织。
第二重调控体系以行政权力为依托，以中间组织为中心，政府通过相应的管理机构将中间组织纳入体制轨道，通过政策、法律、行政、经济、社会等综合手段对中间组织实施调控，进而通过中间组织的特殊功能对社会（民众）实施间接调控。通过这种机制可以不断弱化社会中的非正规组织和力量，从而避免体系再构时可能发生的“周期性震荡”局面，〔11〕使体系再构顺利进行。这一思路也大至和以大秩序协调小秩序进而协调民众的思想相吻合。〔12〕
本文仅提出了体系再构的大体思路，实际上新体系是一个包括结构、功能和手段再构的完整体系。在再构过程中，要善于利用和改造现有体系内聚力较强的特性，充分发挥基层党组织的作用。体系再构的关键是要通过不断弱化原有的组织纽带，培育出能够担当起调控任务的中间组织，中间组织尤其是社团组织要逐渐从行政系统中分离出来，向专业化的社会组织转化，使其真正成为拥有自己的利益和权力，相对独立的民间组织，并逐步与体制接轨。同时要加强基层政权建设，规范权力行为，加强和完善法律与制度建设。
新的调控体系是一个两重的结构，在现有的条件下，第一重体系仍占有主导地位，随着社会主义市场经济的进一步发展，第二重体系的作用将不断加强。两重体系的相互补充的配合将会扭转基层失控的状况，并将使我国基层调控体系的总体能量提高到一个新水平。
收稿日期：1996—01—18
注释：
〔1〕李培林：《处在社会转型期的中国》，参见《国外社会科学》（中文版），1993年第3期。
〔2〕项继权：《农村基层政权面临的问题及深层改革》，《社会主义研究》1993年第2期。
〔3〕（美）享利·勒帕日：《美国新自由主义经济学》， 北京大学出版社，1985年。
〔4〕〔7〕发展研究所：《改革面临制度创新》，上海人民出版社，1986年，第219页，第6页。
〔5〕李路路等：《中国单位制与体制改革》， 《中国社会科学》（香港），1994年第1期。
〔6〕孙立平等：《改革以来中国社会结构的变迁》， 《中国社会科学》，1994年第4期。
〔8〕〔12〕王沪宁：《当代中国村落家族文化》， 上海人民出版社，1992年，第268页，第287页。
〔9 〕（美）吉尔伯特·罗兹曼主编：《中国的现代化》浙江人民出版社，1988年，第240页。
〔10〕陆学艺主编：《社会学》，知识出版社，1991年，第114 页。
〔11〕发展研究所：《走向现代化的抉择》经济科学出版社， 1987年，第40页。