经济特区授权立法制度应被废除,本文主要内容关键词为:经济特区论文,制度论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
中图分类号:DF01 文献标识码:A 文章编号:CN53-1143/D(2007)01-0001-05
经济特区授权立法制度,是指经济特区所在地的省、市根据全国人大及其常委会的授权,制定经济特区法规的制度。这种制度的建立,有其深刻的时代背景,经历了一个较长的发展过程。应当说,对经济特区的经济发展,乃至对整个国家的改革开放都曾起到巨大的推动作用。但是,经济特区授权立法制度的确立过程本身就表明其临时性的意味,是特定时代的一种权宜之计。在推动社会发展的同时,暴露出严重的理论问题,并造成法律适用上的困境。在新的历史条件下,全国人大必须对经济特区授权立法制度的存废作出选择。
一、经济特区授权立法的确立过程
经济特区授权立法是在经济特区的发展过程中逐步确立起来的。1978年12月,党的十一届三中全会作出了把工作重点转移到经济建设上了的重大决策,提出了对外开放、对内搞活的方针。1979年7月,中共中央和国务院批转广东、福建两省的报告,同意两省在对外经济活动中实行特殊政策和灵活措施,并提出在深圳、珠海试办“出口特区”。
1980年,全国人大常委会批准深圳、珠海、汕头和厦门设立经济特区。中央制定的《十条政策性意见》中明确指出:经济特区的“特”在于实行国家规定的特殊经济政策和特殊管理体制。但是,这些城市并没有立法权,不能将中央给予经济特区的优惠政策用法律的形式固定下来。同时,经济特区率先实行改革开放,客观上要求特区率先制定一些新的法律规范或突破现行的不适应特区发展的法律规范。但是当时国家立法工作欠债太多,全国人大因为自身人力和时间的限制,一时也无法及时制定满足社会发展和改革开放所需要的全部法律,就采用了授权立法的形式。1981年全国人大常委会作出决定,授权广东省、福建省人大及其常委会根据有关的法律、法令、政策规定的原则,制定经济特区的各项单行经济法规,并报全国人大常委会和国务院备案。这是经济特区授权立法的开端。但是,两省为四市制定的法规数量很少,远远不能满足社会经济发展的需要,所以以深圳为首的特区城市开始了争取立法自主权的努力。[1]
1988年,全国人大作出决定,划定海南岛为经济特区,并授权海南省人大及其常委会遵循国家有关法律、全国人大及其常委会有关决定和国务院有关行政法规的原则,制定经济特区法规,并报全国人大常委会和国务院备案。1992年全国人大常委会授权深圳市人大及其常委会,遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则,制定特区经济法规,报全国人大常委会、国务院和广东省人大常委会备案。1994年、1996年,全国人大常委会又分别作出决定,赋予厦门、珠海、汕头相同的权力,从而将制定经济特区法规的权力覆盖全部经济特区。
2000年实施的《立法法》将经济特区的立法权进行了肯定和扩大。该法第65条规定,经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定,制定经济特区法规。该法第81条第2款赋予了经济特区法规对于法律、行政法规和地方性法规的变通权。同时该法第63条还规定了经济特区所在地的市属于“较大的市”,其人大及其常委会有权制定地方性法规。这样,经济特区所在地的省、市人大及其常委会就获得了“两个立法权”,一个是制定地方性法规的较大市立法权,一个是制定经济特区法规的授权立法权,从而出现“一省两制”、“一市两制”的奇特现象。
经济特区授权立法,经过二十多年的发展,取得了令人瞩目的成绩。在经济特区的改革开放不断制度化、法律化的过程中,授权立法功不可没。以海南省和深圳市为例,到2003年10月底,海南人大及其常委会审议和批准的地方性法规280多件,其中经济特区法规26件;深圳人大及其常委会制定法规218项,其中经济特区立法205件。[2]同时,经济特区授权立法也填补了国内立法的一些空白,较为典型的事件如1993年深圳市人大通过了《深圳经济特区股份有限公司条例》和《深圳经济特区有限责任公司条例》,当时《公司法》尚未出台。再如1994年深圳市人大常委会通过了《股份合作公司条例》,这是全国第一部农村社区经济合作组织公司立法。
二、经济特区授权立法存在的问题
经济特区授权立法,从确立起就成为争议的话题。学术界在肯定经济特区授权立法对改革开放所起到的巨大作用的同时,对其合宪性、合法性以及必要性提出诸多疑问。总结起来,经济特区授权立法主要存在以下问题:
第一,经济特区授权立法违反了授权明确性原则
授权明确性原则要求立法授权必须具有可了解性、可预见性和可审查性,不具明确性的授权应无效。[3]“除非有法定标准的限制,否则国会不能授出他的任何立法权。”“如果在授权法中没有规定任何标准制约的委托之权,行政机关就等于拿到了一张空白支票,它可在授权领域里任意制定法律。”[4]所以,在国外的立法授权中,授权事项是具体化的,包括时间、范围都很明确。
中国的经济特区授权立法,既没有宪法的原则性规定,也缺乏具体的法律限制条件。全国人大或其常委会对经济特区的授权决定,仅仅要求具备三个条件:一是根据经济特区的“具体情况和实际需要”,二是遵循宪法、法律、行政法规的“基本原则”,三是报全国人大常委会、国务院等机关“备案”。“具体情况和实际需要”、“基本原则”都是非常含糊的语言,而“备案”在实践中是“备”而不“审”,所以事实上没有作出任何明确的、有约束力的要求。对比《立法法》对国务院和经济特区两个授权立法的规定可以看出,立法者有意对后者作出了模糊处理。该法第8条至第11条对国务院的授权立法作出了较为明确的规定,包括授权的目的、范围、禁止事项和时效四个方面,这是符合一般授权立法理论的。而对经济特区的授权立法却只有寥寥数语。应当说,这种授权有“空白授权”的嫌疑,明显与授权明确性原则相悖。
对授权立法作出模糊规定的原因是“当时建立社会主义市场经济体制的思路、经验、政策和改革开放的探索性需要”。[5]在制定立法法时,专家学者一致认为要把国务院的授权写清楚,而对地方授权则有不同看法。一种意见认为,随着国家普遍实行市场经济,全面推行普惠制,经济特区优惠政策的优势越来越弱化了。既然全国人大有决定,用决定就行了,立法法就不要写细了。另一种意见则认为,授权立法还应该写细一点,国家今后也难免就某个问题向某个地方授权。最后采取的是第一种意见,有意回避了对经济特区授权立法的详细规定。全国人大常委会副秘书长、研究室主任周成奎承认:严格来说授权立法并没有时间限制,且范围未具体明确,但有大的范围限制。可能说不清还好,说清了反而麻烦。除了地方性法规以外,经济特区可以对全国人大及其常委会未立法的事项先行立法;对于全国人大及其常委会已立的法,还可根据具体情况适当变通。全国人大常委会办公厅研究室副主任阚珂更为直接地揭示了问题的实质:授权立法到现在15年,很多人都在对其研究,但一牵涉到具体问题,还是研究不明白。因此,花太大精力去作理论研究不太值得,全国人大常委会也不会给予定位,今后全国人大可能也不会下定论。给予你们这种权力,你们就用吧,没必要作太多的争论和纠缠。[6]从以上这些权威人士的言论中可以看出,最高立法机关对经济特区的立法授权是非常宽泛的,就是在特定的历史时期赋予经济特区立法上的特权,是“特事特办”,并没有太多的法理上的考虑。
第二,经济特区授权立法违反了法制统一原则
法制统一原则,是指一国之内的法律规范形成一个内部和谐的法律体系。一般的要求是:(1)合宪。(2)不涉及中央专属立法权。(3)不违反上位法基本原则。[7]然而,法制统一原则对于经济特区授权立法是个难题。全国人大的权威人士承认:“特区立法相对于法制统一就是矛盾。当初,授权立法并不是很完善,带有探索性、实验性,有些问题没有明确,所以导致现实当中出现一些问题和矛盾。”[6]
对法制统一原则造成隐患的还有经济特区法规变通权的规定。“经济特区授权立法,其实质是授权经济特区可以根据自己的具体情况和实际需要,对国家的某些规定作出变通规定。”[2]变通权是一种很大的权力,如果没有规定控权和禁止的内容,就违反了一般的法治原则。但是立法法对经济特区法规的变通权没有作出任何限制。对比立法法第66条对自治条例、单行条例变通权的严格规定可以看出,全国人大对经济特区法规的变通权进行了模糊处理,这从合宪性上看有不完善的地方。
对于这一问题,经济特区并不回避:“总结经济特区立法的特点,集中表现为先行性(超前性)、试验性、突破性和补充性,归结为一点就是创新。”[8]以深圳为例,经济特区法规中,约三分之一是在国家相关法律法规尚未制定的情况下先行制定的,三分之一是对国家法律、行政法规进行必要变通、补充和细化的,还有三分之一是为加强行政法制、环境保护、城市管理以及精神文明需要而制定的。[9]经济特区所津津乐道的立法“填缺”、“变通”功能,使得经济特区法规很容易突破法律、行政法规的规定。
深圳经济特区建立之后,大胆借鉴国外及香港房地产管理的经验,实行土地有偿转让。1981年,在总结改革经验的基础上,广东省人大常委会审议通过了《深圳经济特区土地管理暂行规定》,其他经济特区纷纷仿效。但是这些做法超越全国人大授权,违反了宪法和土地法的规定。尽管先行一步的土地改革促进了宪法的修改,有学者称之为“良性违宪”,但是实质上有损于宪法及法律的权威性。
曾经有人质疑,一些经济特区违反了国家法律,比如,1996年10月,深圳市通过了《深圳经济特区道路交通管理处罚条例》,其中一些原则性条款公然与《行政处罚法》、《道路交通管理条例》等法律、法规相抵触。[10]再如,2005年5月,珠海市通过了《珠海经济特区道路交通安全管理条例》,其中的一些规定与《立法法》、《道路交通安全法》抵触。[11]尽管也有学者为之辩解,但是经济特区法规与国家法律冲突的现象引发了学术界的忧虑。
第三,经济特区授权立法导致了严重的法律冲突
制度设计方面存在的问题,必然带来实践中的困境。由于经济特区立法的特殊性以及对法律、行政法规的变通权,法律冲突现象比较严重,表现为经济特区法规与授权决定、法律、行政法规、地方性法规之间全方位的冲突。[12]此外,全国人大及其常委会既对广东省、福建省授权,又对两省所属的四个城市授权,造成了经济特区法规的在效力等级上的混乱,引起法律适用上的冲突。[13]立法法赋予四个经济特区城市较大市立法权,表面上解决了一市范围内有可用的法规,事实上加剧了法律冲突。一个狭小的行政区域有多头法规,立法权限、立法程序、法规效力等级、适用范围不同,增添了更多的造成法律冲突的因素。[14]
经济特区法规的效力等级,依然是一个引发激烈争论的问题。经济特区有关领导强烈维护特区法规的优先效力,“特区法规可以被视为在经济特区施行的特别法,当与其他法律渊源发生冲突时,只要符合宪法的规定和法律、行政法规的基本原则,就应当优先适用特区法规。经济特区授权立法的效力上位性使其在我国现行立法体制中所处重要地位的最直观体现。”[15]但是,这种认识过于简单化和一厢情愿。有学者明确表示反对:“授权立法的位阶只能与制定机关的地位相符合,不能认为被授权机关根据授权制定的法文件与授权机关根据职权制定的法文件位阶相同。”还有学者指出:“要使经济特区授权立法的效力位阶与授权主体相等同,在目前情况下,无论是从法理上还是在实践中都很难做到。要明确授权立法与行政法规、地方职权立法与行政法规、地方志权立法在位阶、效力等级上的关系,也很难,因为这背后关系到利益调整和权力冲突的问题,关系到中央与地方、特区与非特区、行政机关与特区地方人大的权力冲突和利益关系。权力配置涉及到整个国家的权力运行和利益冲突,要靠法律诠释来解决难度很大。”[5]事实上,立法者并没有明确规定经济特区法规的效力等级,位阶问题依然是一个悬而未决的问题。
面对错综复杂的法律冲突,法院在法律适用中处境两难。经济特区对一些法院表示了严重不满。“在司法实践中,当法律适用出现冲突时,一些法院漠视特区法规的效力,不适用特区法规的现象时有发生,这在特区与非特区之间发生的经济案件审理上表现得较为突出。”[16]
2004年2月5日,最高法院行政审判庭在北京召开“宪法、行政法专家座谈会”,对其在办理案件时涉及“对在深圳特区成立的外商投资企业进行清算,如何选择适用《外商投资清算办法》和《深圳经济特区企业清算条例》问题”进行“慎重研究解决”。与会的学者形成两种意见:一种意见认为,应当适用《特区条例》。因为《特区条例》是授权立法,由经济特区所在地的市的人大及其常委会根据全国人大常委会的授权制定,其效力高于作为行政法规的《清算办法》。一种意见认为,应当适用《清算办法》。因为其是行政法规,全国人大及其常委会对于经济特区的授权是在特定的历史时期作出的权宜之计,改革开放的初期,相对于全国的计划经济格局,试行市场经济体制的经济特区属于新生事物,全国人大及其常委会对其性质特点和发展方向不了解,很难制定法律进行规范,所以迫不得已作出笼统授权,由其自己为自己的制定法律规范。但是,改革开放已经发展到今天,中国的市场经济已经有了较大的发展,经济特区的特殊意义已经不那么明显,这种违反授权立法原则的授权已经没有存在的必要,必然面临被取消的命运,所以经济特区的有关立法应当服从于位于作为上位法的法律和行政法规。[17]最高法院最终采纳了了第一种意见,排除适用了国务院的行政法规。但是,这并不表明经济特区法规的效力就高,反而证明了经济特区授权立法制度带来的法律适用的困境。
第四,经济特区授权立法带来了其它地区的不满和攀比
正如有学者指出的那样,赋予经济特区授权立法权比给予经济特区优惠政策具有更大的意义。因为优惠政策只是暂时而不具有稳定性,而授权立法权具有稳定性。同时,优惠政策的内容和范围具有限定性,而授权立法权具有一定的宽泛性。[18]这种立法上的特权,让其他开放地区乃至其他地区在感觉不公平之余,开始了攀比竞争的行动。
经济特区的建立,只是中国对外开放的一个阶段。此后十几年间,中国实行全方位、多元性开放政策,长江流域主要城市、边境地区主要城市和内地主要省会城市相继开放,上海浦东成为“特区中的特区”。但是,中国始终没有将授权立法权赋予其它地方。其它开放城市对于经济特区所享有的立法特权非常不满,要求取消经济特区优惠政策的呼声不绝于耳。近年来,有人提出西部大开发的模式中可以考虑建立西部经济特区,[19]还有人提出建立首都经济特区。[20]还有学者建议,对中关村科技园区也应进行授予类似于经济特区的特别立法权。[21]所以,经济特区授权立法作为一种立法特权,已经成为一种大家竞相争夺的优惠政策。如果中国的改革开放都伴随着对地方特别授权立法,那么国内立法不知道要混乱到什么程度。
三、经济特区授权立法未来的命运
经济特区授权立法的未来命运,是和经济特区息息相关的,因此要对经济特区的未来前景有正确的认识。事实上,经济特区的内涵是什么,究竟要办多久,这些问题早在经济特区创办伊始就已尖锐提出来,并在全国范围内进行过好几轮大争论。[22]
众所周知,经济特区是一个历史的产物,是渐进式改革的产物,是在我国处于传统的计划经济体制和长期闭关锁国的历史条件下创办的。根据当时的历史背景条件,中央把经济特区功能和作用定位在改革开放的“试验区”和“窗口”上,要求经济特区率先进行对外开放和市场取向的改革,为全国的改革开放“杀出一条血路”,发挥示范和辐射作用。为此,中央赋予各经济特区以减免税和放权让利为主要内容的特殊政策,构成了80年代经济特区“特”的本质内涵,依靠这种独享的特殊政策支撑,经济特区高速发展,取得举世瞩目的成就。全国人大之所以授予经济特区特别立法权,主要在于特区率先实行改革开放,客观要求特区率先制定一些新的法律规范或突破某些现行的不适应特区发展的法律规范。坚持一切服从需要,不搞争论,先干起来再说。[23]
但是,进入90年代以后,经济特区发展的历史条件不断发生新的深刻变化,使我国经济特区的生存和发展遭到严峻的挑战。1992年邓小平南方讲话引发的新一轮改革开放浪潮,全国全方位开放格局迅速形成,经济特区的“窗口”作用逐渐失去了原有的价值。经济特区的特殊政策逐渐“普惠化”,在全国铺开的建立社会主义市场经济体制改革中,经济特区特殊管理体制的优势地位逐渐丧失。此外,中国加入WTO之后,逐步取消经济特区的税收减免特殊政策。中国《入世工作组报告》中称,“没有计划建立新的经济特区”,“对经济特区所适用的优惠政策已经取消”。特区之“特”在中国加入WTO之后已经荡然无存,经济特区有名无实。总之,依靠特殊政策为全国的改革开放“杀出一条血路”的阶段已经结束,特殊历史发展时期赋予特区政策优势的“特”将逐步淡化乃至消失,经济特区的“窗口”作用事实上成为历史。[24]
在丧失优惠政策的特权之后,经济特区还剩下什么?经济特区有关方面强调:“特区立法权是各个特区的一大法宝。”[23]“今后,经济特区最大的优势就在于拥有全国人大授予的特别立法权。”[25]2003年11月,五个经济特区在海口市召开了首届经济特区授权立法联席会议,商讨如何强化和充分利用授权立法权,保持经济特区在立法上的特权。但是,经济特区本来就是在改革开放初期存在的历史产物,其特点就是享有优惠政策的窗口和试验田。失去了窗口和试验田作用,失去了优惠政策,经济特区就失去了存在的价值。经济特区授权立法,作为中央对经济特区优惠政策的一部分。正如全国人大常委会办公厅研究室副主任尹中卿指出的那样,授权是对一般的破例,所以授权才是一种优惠,是比优惠政策更高层次的优惠,是最大的优惠。[6]皮之不存,毛将焉附?在经济特区丧失特殊性之后,经济特区授权立法也失去了存在的意义。经济特区授权立法本来就是一种权宜之计,这从全国人大及其常委会大而化之的授权决定和立法法暧昧模糊的条文中可以看出。中国在复关和入世谈判中引起的质疑,主要原因是采取的是临时性的、透明度不够的、缺乏统一法律规定的特殊经济政策。[24]经济特区的发展有其具体的时间内容,2010年中国市场经济体制将基本大体建立,在全中国走向市场经济之后,中国经济特区已经不应存在特殊体制和特殊政策了。[26]特殊体质应该包括经济特区的授权立法。
其实,经济特区授权立法是一把双刃剑,有了不一定好,没有了不一定不好,并不是经济特区所必需的权力。有学者认为:经济特区授权立法在某种程度上可能成为特区发展的障碍。经济特区立法要有合理的功能定位,但期望值不能太高。[5]授权立法的特权,有时候还可能成为一种阻碍。以深圳市为例,“国家法律、行政法规、广东省的地方性法规、国务院各部委的规章、广东省政府的规章都在深圳经济特区实施,究竟哪些规定与特区法规和规章不一致,什么情况适用特区法规与规章,什么情况适用上级的法律、法规和规章,事实上很难掌握。这种情况已经给深圳市的建设和管理造成了一定的混乱,随着深圳经济特区立法数量的增加,这个问题将越来越突出。”[27]同时,经济特区也应反思,上海、浙江、江苏、山东等地方,在没有特区授权立法权的情况下,为什么能取得快速发展?主要原因他们充分利用和发挥了宪法和组织法赋予的地方职能立法权的作用。五个经济特区都有制定地方性法规的权力,地方性法规也有在“不抵触”原则下的先行立法权,只是没有变通权罢了。为什么一定要追求一个在法理上存在严重问题的临时制度呢?经济特区的经济和社会发展,最根本的原因是因为特定时期内赋予的优惠政策,而不是授权立法的特权。死抱着过时的制度,未免舍本逐末。
特殊经济区是经济国际化和全球化发展的产物,中国经济特区也是中国适应世界开放趋势和经济全球化的产物。在加入WTO之后,经济特区的未来发展方向是与国际接轨,按照世界特殊经济区的通常模式重新规范经济特区的功能和作用,从中国的经济特区变成世界的经济特区,成为在WTO框架下、按世界特殊经济区通行做法规范的国际化经济特区。参考国际惯例,一般都是最高立法机关进行特别立法,授予经济特区特别的政策。日本于2002年11月通过了《结构改革特区法案》,俄罗斯在2005年7月通过了《俄罗斯联邦经济特区法》,印度在2003年和2005年先后通过两个经济特区法案。这种做法既不违反WTO的规则,也不破坏国内的法制统一。所以,中国应当总结经济特区20多年发展的经验,参考国际经济特区立法的特点,制定统一的《经济特区基本法》,取代授权立法制度,推动经济特区经济体制改革,促进经济特区社会管理体制接轨国际通用规则。
收稿日期:2006-12-19
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