1.延安市环境保护监测站 陕西延安 716000；2.吴起县环境监测站 陕西吴起 717600
摘要：本文总结了江苏无锡、天津、浙江等地“河长制”的成功经验，分析跨界水资源保护的困境，强化“首长负责制”，完善合作机制、监督约束机制和社会公众参与机制，让“河长制”全面有效保护跨界水资源。
关键词：河长制；跨界水资源；保护
2008年9月，无锡市委、市政府联合下发《关于全面建立“河（湖、库、荡、氿）长制”全面加强河（湖、库、荡、氿）综合整治和管理的决定》标志着“河长制”从“试水”走向成熟。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，“河长制”正式向全国推行实施。“河长制”即由各级党委、政府主要负责人担任辖区内主要河流的“河长”，对相应的河流、湖库等水资源的治理和保护工作负责。这一制度在全国推行的过程中取得了许多成功的经验，为水资源的保护工作提供了诸多范本。
1、“河长制”的成功经验
1.1 江苏无锡市经验
江苏省无锡市政府副市长、蠡湖湖长刘霞认为江苏省无锡市作为“河长制”的发源地，已经进行了十年的探索，逐步形成了河长制“党政领导、河长主导、上下联动、部门共治、长效管护”的管理机制和“全覆盖、共参与、真落实、严监管、重奖惩”的工作特色。一是以党政领导负责制为核心，贯彻绿色发展理念，推进生态环境保护，健全“河长制”政策制度，明确四级河长权责，提升部门联管效率；二是高效落实担当作为，因地制宜落实“一河一策”，加大投入强化资金保障，截污先行并开展达标创建，产业调整加快转型升级，多措并举推进生态治理，依法行政攻克管理难点，宣传发动鼓励全民参与，创新实践打造管理亮点；三是高压落地监管模式，建立健全公共监督机制、领导挂牌督导机制、巡检通报机制、行政问责机制。新形势下，无锡市将“五联治水”打造河长制“升级版”： 一是进一步升级方向标，做到上下联推；二是进一步织密责任网，做到纵横联动；三是进一步发力补短板，做到城乡联建；四是进一步探索创新策，做到标本联治；五是进一步彰显公信力，做到内外联督[1]。
1.2 天津市经验
天津市从2008年起实施了两轮水环境专项整治工程，但因为各种原因未达到预期效果。2013年1月起制定了《关于实行河道水生态环境管理地方行政领导负责制意见》，以“河长负责、分工协作；统筹兼顾、分步实施；建管并重、强化管理；上下联动、协调配合；属地为主、以奖代补”五个基本原则实施“河长制”管理。成立了天津市河道水生态环境管理领导小组领导各职能部门开展河道水生态环境治理和管理工作，每条河流设置一名河长负总责，并设有河长助理负责日常工作。建立起了较完善的生态环境管理体系：一是建立完善工作协商制度；二是建立完善管理责任制度；三是建立完善考核工作制度；四是建立了养护资金奖补制度；五是建立了社会监督制度；六是建立了定期宣传制度。天津市以“管理无死角，巡查无盲区，监测无空白”为原则，落实区县、街镇及村三级河长制度，修订考核办法及实施细则，健全制度强化各级河长责任，加大资金投入，确保天津的水资源环境得以改善[2]。
1.3 浙江省经验
浙江省作为江南水乡，拥有发达的水系网络，曾遭遇各地群众邀请环保局长下河游泳的窘境，通过建立“河长制”取得了明显的成效。省委、省政府主要领导任组长的“五水共治”领导小组架构下，建立了省、市、县、乡、村五级“河长”体系，还设立了“河道警长”、“企业河长”、“民间河长”等共同保护水环境[3]。建立健全了“五水共治”管理机制：一是建立了上下对应、层层衔接的治水组织领导体系；二是省、市、县( 市、区) 三级制定联动规划；三是全面推行以“河长制”为抓手的责任落实机制；四是以《浙江省“五水共治”工作考核办法( 试行) 》和《全省“五水共治”工作督导方案》为依据加强督查考核机制；五是建立以跨行政区域相邻属地政府为主体的“省、市、县、乡”四级跨区域治水协调机制；六是政府引导多元化融资渠道的经费保障机制；七是多载体、多形式的全民共治机制[4]。
1.4 广东省经验
广东省的“河长制”从城市河流的污染治理发端，逐步推广至广州等十个市，而后又延伸至山区中小河流，注重河长制实施中的监督机制，确立生态保护目标在河长制中的地位[5]。中小河流治理涉及多元治理目标、多元利益主体以及河流管理和区域行政管理之间的矛盾。“河长制”打破区域壁垒，从全流域、整条河流的角度来考虑如何实施治理；“河长制”由党政主要负责人担任所辖区域的河长，大大强化了各级政府、部门的执行力，提高了行政效能；“河长制”强调分级负责和管理，确保资金投入，领导干部责任承包；主动公开 “河长制”信息，使社会公众积极参与到河流的管理和保护工作中来[6]。
2、跨界水资源保护的困境
2.1地方经济发展的要求与水资源保护的矛盾
水资源保护必然对地方工业建设、农业发展提出较高要求，短期内甚至会阻碍工业和农业的发展，地方经济发展也必然受到制约。再加上各行政区经济发展状况不一，各地方政府污染防控目标也必然无法统一，而且经济发展是地方政府官员的首要追求目标，一切政府事务都为本地的经济发展服务、让路，滋生出地方保护者主义[7]。
2.2是水利、环保等多部门管理造成的“九龙治水”困境
水资源的管理和保护涉及发改委、水利、环保、林业、卫生、农业等多个部门，在现行多部门共同管理的体制下，不同部门在各自领域具有权威性，“碎片化权威”导致利则争权，害则推诿。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆“环保不下河，水利不上岸；环保管水质，水利管水量”的情况比比皆是。各职能部门的权利和义务不对等，一旦出现污染问题，政府只追究环保部门的责任，但产业建设、污染源治理项目建设之类的事情环保部门无决定权[7]。
2.3缺乏各级政府、各部门的合作机制
各级政府、各部门只有在发生污染事件时，在上级政府或部门的领导下，精诚合作，调动流域内所有资源，力图把污染威胁降至最低。一旦污染事件响应终止，各级政府、各部门就依权责在各自管辖区域内、职责范围内行使权力，互不干涉，一定程度上导致了污染防治工作的停滞不前，资源浪费较大，信息共享程度差。并且在财政相互独立、环境按行政区划负责体制下，各地方均以经济高速发展为第一目标，当经济发展与环境保护发生矛盾时，在污染防控合作监督约束机制缺位时，地方政府就可能中止或放弃合作，利用手中庞大的资源控制权更好地去追求地方经济利益最大化[7]。
2.4缺乏行之有效的监督约束机制
日常的水资源保护工作通常为水务或环保部门主导，只能起协调作用，出现问题时，只能口头督促，没有处理权限，治理工作效率和工作效果难以保障。在缺乏有效的监督约束的情况下，各级地方政府、各职能部门固步自封，争抢利益，推诿责任，很难保证形成共同意志，往往都会因局部的、眼前的利益驱使而放弃全局的、长远的利益[7]。
2.5社会公众参与机制不健全
目前“河长制”在社会公众参与方面仍存在欠缺，一味强化政府的治理和管理，忽视了社会公众参与的重要性。而公众普遍心理上存在水资源保护离我很远或与我无关，是政府的工作和义务，政府有能力予以解决，参与水环境保护意识不强。公众参与环境保护的平台狭窄，公众难以行使权力，社会公众“如何参与进来”和“怎么进行下去”，社会公众的权利义务无法界定，导致社会公众最终不能参与到水环境保护中来[7]。
3、“河长制”在跨界水资源保护中的应用
3.1“河长制”需强化“首长负责制”
各地主要河流的“河长”由党政一把手担任，对所辖区域内的河段负总责，完善省、市、县、乡四级“河长”管理网络，任命水务或环保部门负责人为“河长助理”承担河流的日常巡查和管理。河流出现问题首先向“河长”追责，与其年度考核、任职升迁等紧密结合，使其积极督促、协调、解决各级政府、各职能部门之间矛盾，确保水资源保护工作落到实处，水环境得以改善。
3.2“河长制”应建立全面的合作机制
“河长制”应以相互信任、信息共享为基础，以绩效考核为抓手，完善生态补偿制度，创新流域效益分配与补偿。让各级政府、各职能部门积极合作，利益相关，能够主动协商解决跨界水资源保护问题，实现流域综合治理，从尊重水的多重属性出发不仅能更科学把握治水 规律，而且还能集中力量以较低成本实现水资源保护目标[8]。
3.3“河长制”要完善监督约束机制
从法律层面完善“河长制”的监督约束，建立地方政府跨区域合作法规。构建领导挂牌督查和社会公众、新闻媒体等监督的多重监督约束机制。确立责任追究机制，问责的对象，包括行政首长和相关职能部门的一把手；问责的主体，包括行政监察机关、公务员管理部门、上级政府、司法机关和社会公众；问责的范围，包括跨界水资源污染防控的决策、执行和监督等各个环节；责任的种类和形式，包括行政法责任、民法责任和刑法责任[7]。
3.4“河长制”必须建立社会公众参与机制
水资源保护是需要全民共同参与的系统工程。应加大宣传力度，倡导节水减污，让每一位公民都认识到自己是水资源保护中不可或缺的一部分。定期公开信息，听取意见建议，完善法律法规，畅通诉求渠道，鼓励和引导公众积极参与环保公益事业，让“绿水青山就是金山银山”理念深入人心。
4、结语
“河长制”在全国的推行必然有利于跨界水资源保护，还需“河长”们总结经验，集思广益，与实践相结合形成“一河一策”，确保江、河、湖、海生态环境越来越好。
参考文献
[1]刘霞.河长制 让无锡河湖长治长美[J].中国水利，2017，（7）：13-17.
[2]李文运，魏素清等.实行河长制 改善河道水生态环境[J].中国水利，2014，（15）:7-11.
[3]朱智翔，晏利扬.浙江“河长制”治出一方清流[J].环境教育，2017，（5）：21-24.
[4]黄燕，刘瑜等.浙江省“五水共治”管理机制的经验与启示[J].环境科学与管理，2016,41（4）：12-15.
[5]刘长兴.广东省河长制的实践经验与法制思考[J].环境保护，2017，（9）:34-37.
[6]李嘉琳，黄锦林等.广东省山区五市中小河流“河长制”治理实践与启示[J].广东水利水电，2016，（12）：59-62.
[7]梁杰.跨行政区饮用水水源地污染防治的合作机制研究——以延安市王瑶水库饮用水水源地为例[D].西安，西北大学，2015
[8]朱玫.论河长制的发展实践与推进[J].环境保护，2017，（Z1）：58-61.
论文作者:梁杰1,马颖2
论文发表刊物:《基层建设》2017年第22期
论文发表时间:2017/11/9
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