从邮政民营化看日本经济复苏中的改革动向，本文主要内容关键词为：动向论文,日本经济论文,邮政论文,民营化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2006年1月23日，“日本邮政公社”正式更名为“日本邮政会社”。这不仅是简单的更名，而是在为2007年4月开始的邮政民营化做准备。
2005年度日本GDP增长率为2.7%。2006年7月14日，日本政府取消了实施近六年的零利率政策，宣布加息0.25%。随着经济的复苏，日本政府的改革步伐也更为坚定。首相安倍晋三表示，将遵循前首相的改革思路执政，尤其是落实邮政民营化改革（以下简称邮民改革）。
邮民改革概述
首先需要明确的是，日本邮政业并不是因为亏损才被迫改革的。事实是，日本政府决定推行改革时，邮政业已恢复全面盈利。从2003财政年度开始，即使不含邮政储蓄和简易保险的利润，邮政业也已摆脱了多年的亏损，转为盈利。尽管如此，日本政府依然决定实施邮政业的全面民营化改革，因为改革目的并不局限于改善行业经营，而在于通过提高市场经济活力，推动日本经济的全面复苏。
从明治初期发展起来的邮政业，具有早期资本积累的性质，特别是1875年邮政储蓄与1916年简易保险的引入，更是提升了日本邮政业吸收民间闲散资金的功用，成为金融体制并不完善时整合民间资金的有效方式。到2004年，日本邮政公社已拥有邮政窗口、邮政业、邮政储蓄和简易保险四大主业，其中邮政储蓄和简易保险的资产总额高达346万亿日元，占日本全部金融资产的24.5%①，并持有25%左右的国债。此外，作为日本最大的国有公司，日本邮政会社拥有26.2万名员工，而且都属于国家公务员，占国家公务员总数的27.6%。
日本的邮政民营化改革分为三个阶段：从2006年1月1日到2007年3月是准备阶段；2007年4月到2017年3月为过渡阶段；2017年4月1日后，日本的邮政系统将以改革后的民营机构的形式出现在日本的经济系统中。
图1 邮民改革后的治理结构
资料来源：平山英明等：《邮政公社的课题与民营化的动向》，载《日本金融研究：邮政民营化的前景与银行生命保险部门的将来》，日本经济研究中心2005年版，第66页。
现有的日本邮政会社将分为邮政持股株式会社、邮政事业会社、邮政局株式会社、邮政储蓄银行、邮政保险会社等部分（见图1）。其中，邮政持股株式会社将首先持有邮政储蓄银行和邮政保险会社的全部股份，分阶段出售，直至全部售完为止。此外，邮政持股株式会社还将全资持股并管理邮政事业会社和邮政局株式会社。邮政储蓄银行和邮政保险会社股份出售所得收益中的1万亿～2万亿日元将作为社会地域贡献基金，用于邮政事业会社和邮政局株式会社的日常运营和社会贡献资金。邮政事业会社接续了现有邮政会社中的邮政业务，而邮政局株式会社则是指现有的邮政局窗口网络，除了作为经营普通邮政业务的窗口之外，还将代理邮政储蓄银行、邮政保险会社以及其他特定服务（如社区老人看护、便利店服务等）。邮政储蓄银行和邮政保险会社在成为全资民营之后，将按照一般银行和保险会社接受监管，而转变为民营机构之后的具体业务范围则另行商定。同时，政府还将持有邮政持股株式会社1/3的股份，以减轻民营化可能引起的社会不安心理。
邮民改革与日本财政重建
对于拥有庞大的资产数量和众多雇佣员工的邮政业而言，其改革难度可想而知。日本能够在一波三折之后最终推动邮政业的民营化，首先得益于多年的经济低增长甚至负增长之后日本社会迫切的改革意愿。同时，良好的经济恢复趋势也给国民以信心，增加了对政府政策的可信度。此外，中国和韩国竞争产业兴起所形成的社会冲击，也起到了重要的助推作用。
日本政府为何会选择邮政业这一“百年老店”作为改革的开端？这主要是因为邮政部门与日本政府干预经济的财政手段有着密不可分的联系。
从财政学的角度来看，与以社会契约国家观为基础的英美式财政传统不同，日本采取的是以官僚国家为基础的德式财政体系，虽然重视个人需求，但以国家为基准的价值判断往往会超出对个人需求的满足。与此相适应，日本的政治制度也并非通过民主手段来达到社会合意，而是采用官僚主导的政策立案过程。这种财政体系是基于后发国家将赶超作为发展目标的政策选择，国家与个人之间的经济关系也不采取租税义务和相应权利的社会契约形式，而是由国家采用一定的非民主形式来完成资源的获得和分配。对日本来说，这种非民主的形式就是以邮政储蓄和简易生命保险作为资金入口，以财政投融资②和国债等作为资金出口，由政府直接干预经济。
如图2所示，刚开始设立邮储和简保业务时，邮政局窗口通过邮储和简保吸收储户或者投保人的资金，然后把这些资金预托给大藏省（现财务省）内部设立的资金运用部，再以财政投融资或者国债的形式用于国家机构和特殊项目。1981年后，邮政资金逐渐开始自主运用，可用于向储户和投保者贷款和自主购买债券。到2001年，自主运用的部分扩大到100%，但资金投向与部分自主运用时期并没有显著区别③。
事实上，明治政府创立邮储业务的初衷是在还无法确保租税收入的情况下建立国家的财政基础。从明治时期一直到大正时期的财政史研究都证实了日本的“非租税国家”特征④。美军占领时期的经济改革措施也认同了日本政府的财政投融资形式，允许资金运用部全部支配邮储和简保资金。得益于邮政资金的支持，财政投融资成为了日本政府对道路公团等特殊政府机构的有力注资，对日本的经济发展起到了至关重要的扶持和调控作用（见表1）。
不过，有关日本经济衰退的研究同时表明，政府对经济直接干预所产生的负面作用也相当明显。首先，由于邮政资金的支持，政府对税收政策的执行就显得不那么积极。其次，为推动经济复苏而实行的减税政策和经济衰退所导致的税收减少从收入方面、“景气对策”以及社会保障支出的增加⑤从支出方面加剧了政府财政状况的恶化。于是，日本出现了国家和地方政府债务余额相当于GDP的170%的惊人数字，财政赤字在OECD国家中位居前列。
图2 日本邮政会社的金额自主运用结构
资料来源：滝川好夫：《邮政民营化的金融社会学》，第173页。
表1 日本财政投融资的规模 （单位：%）
财政 1955 1960 1965
1970 19751980
1985 1990
1996
A/B3.5
3.7
5.3
5.0
6.9 7.46.38.08.9
A/C29.2 35.9 47.7 46.4 50.641.7
38.7
51.7
58.2
财政
1997 1998 1999 2000 20012002
2003
2004
2005
A/B 9.0
10.6
9.0
6.8
4.84.03.83.73.4
A/C 59.4 64.4
51.4 39.2 28.6
23.5
23.1
21.9
20.1
注：表中的A为财政投融资；B为GDP；C为财政一般会计支出项目。
资料来源：1955～2002年资料参见滝川好夫：《邮政民营化的金融社会学》，第158页；2003～2005年资料参见日本财务省：《财政融资报告2005》、《平成15年度决算概要》、《平成16年度决算概要》、《平成17年度决算概要》；日本内阁府：《GDP速报》。
日本政府提出在2012年左右力争恢复财政平衡的目标。实现这一目标的方法通常有三种：一是减少支出，二是增加税收，三是通过促进经济增长来为政府获得自动稳定器(automatic stabilizer)，以经济增长来增加税收，减少政府的转移支付⑥。邮民改革对于这三种方法，都能起到重要作用。
邮民改革一方面与财政投融资的减少有关，另一方面也有助于降低邮政会社雇员的公务员成本。如前所述，财政投融资曾是邮储和简保资金的主要出口。不过，从1996年桥本改革开始，社会各界要求改革财政投融资的呼声就一直不断。1999年，日本政府向社会公布了对财政投融资进行根本改革的方案。事实上，日本经济不景气的十多年间，财政投融资并未按照一般扩张原则增加，反而逐年递减。2005年，财政投融资已从1996年的40.5万亿日元减至17.1万亿日元，下降了近60%。这就在相当程度上降低了对邮政资金的需求，从而成为推行邮民改革的有利条件。随着财政投融资的减少，政府对邮政系统的隐形补贴也相应减少，因为得到资金运用部较高利率资金的特殊法人所获得的财政预算的补助显著下降⑦，2004年已降至5855亿日元⑧。此外，随着邮民改革的推进，邮政从业者也将从公务员转变为普通公司职员，从而将直接减少相关财政支出。日本现有国家公务员94.8万名，每年占用8.6万亿日元的财政支出。邮政民营化后，26.2万邮政公务员将全部成为民间企业职员，这一项约节省2.4万亿日元⑨。
同时，邮民改革还将在一定程度上增加税收。邮政会社作为国家机构可以享受存款保险金、印花税、固定资产税、法人税等多种税收免除。邮政民营化后，这些都将成为政府税收来源。根据2004年的统计，政府收入将增加1万亿日元⑩。
邮民改革对经济增长的促进作用，则主要表现在随着政府退出而形成的民间经济主导的经济新模式，这被认为是可以创造新的经济构造的动力因素。
由此不难看出，日本邮政会社并不仅是单纯的国营经济体，早已超出普通的邮政业务的邮政储蓄和简易保险，使得邮政系统成为政府吸收社会闲散资金以集中用于财政支出的政策性金融机构。同时，由于邮政系统所持有的巨额金融资产和政府直接干预经济的色彩，使其成为经济改革的首要目标。邮民改革产生的减少政府支出、增加财政收入的示范效果，将对改革起推动作用，而改革后可能出现的民间经济模式，则是日本经济持续复苏的关键所在。
邮民改革与民间经济主体再造
无论是改革的支持者还是反对者，对于邮民改革的关注焦点都在于“官改民”所可能形成的新的民间经济体制，尤其是通过邮民改革再造流通领域和金融部门。
从日本的经济状况来看，邮民改革所面临的将是企业集团与金融集团紧密结合的产业构造。图3中的六大企业集团都是从二战前的财阀演变而来的，虽然三菱、三井和住友集团至今仍具有举足轻重的地位，但后三者已随着企业治理结构的改革而逐渐失去了影响力。从2000年开始，日本先后成立了四家金融集团：由日本兴业、第一劝业和富士银行组成瑞穗金融集团；由樱花银行和住友银行组成三井住友金融集团；由东京三菱银行和三菱信托银行组成三菱东京金融集团；由三和、东海和东洋信托组成日本联合金融控股集团(UFJ)。2006年1月1日，三菱东京金融集团和UFJ合并为三菱UFJ金融集团。日本试图通过此举效仿德国的主银行(House Bank)模式，切断日本主银行(Main Bank)与企业过于密切的关系，并强化银行的国际竞争力。由于企业集团在经济中的地位，政府与企业的关系比较温和。除非是影响到国家经济安全，否则日本政府不会对企业的经营进行直接干预。这种特有的政经关系就是所谓日本“官劳使”关系的重要组成部分。
这种政企关系在反思经济衰退时也受到过质疑，强大民间部门的缺失被认为是日本经济丧失活力的根本原因。这里的民间部门，指的是独立于大企业集团之外的中小企业群体。在改革中，日本政府扶持民间经济力量的努力显而易见。2006年5月1日，日本开始实施新的《公司法》，不仅取消了对最低资本金和股东人数的要求，而且也取消了五年内增资的要求。这就意味着，仅需要1日元象征性资本额和一名股东就可以注册公司，可谓名副其实的鼓励白手起家、扶持中小企业成长的政府法规。邮民改革也有同样的考虑。
图3 重组后的日本企业与金融集团
资料来源：职业发展中心：《企业集团与业界图解》，〔日本〕高桥书房2002年版，第14页。
日本邮政会社的经营规模相当庞大，除邮政主业——包裹运送和信件递送之外，邮储和简保的规模也是首屈一指，甚至超过了其他大型金融机构的总和(11)。这部分巨额资金将在2017年后完全民营化，融入日本的经济体系。这些与大企业集团没有瓜葛的非生产性资金将通过流通和融资环节来撼动原有的“官劳使”关系，营造经济改革的氛围。
不涉及生产性部门并不意味着对经济缺乏影响力，因为流通部门对日本经济的崛起曾起到至关重要的作用，现在也是经济系统中的活跃因素之一，这就是在日本经济全球化过程中功不可没的综合商社和现在新生的民间经济力量——便利店网络。综合商社曾在日本企业进行国际市场扩张的初期广泛收集和分析信息，并为初涉国际市场的日本企业提供全套的贸易目的地服务。三井物产、三菱商事和住友商事等都是大企业集团中最为有力的辅助部门，甚至拥有超过生产性部门的资产和利润。在调整公司治理结构的过程中，这些综合商社虽然开始逐渐独立，服务领域却逐渐扩大，并创造出以综合商社为中心的供应链，掌握流通领域的主导权。与综合商社不同，便利店网络主要面对国内市场。日本便利店网络并非新生事物，但是作为便利店控股集团的Seven&I、罗森(Lawson)和全家(Family Mart)却在近期逐渐改变了便利店的从属地位，主宰了日本的零售业。位列首位的Seven&I不仅并购了百货店和超市，还开设了银行，而且早已突破国内市场的限制，进入国际市场。日本便利店不再是仅出售日常生活用品的小门脸，而是在提供全面的生活服务。综合商社和便利店网络已成为日本严密的经济环节中不可缺少的角色。
之所以把同一邮政业务部门分为邮政局株式会社和邮政事业会社，目的就在于把邮政窗口定位于综合商社和便利店所具有的流通角色。日本全国现有24700家邮电局，当时设立邮政窗口的原则是平均在1.1公里范围内至少有一个窗口，城市的窗口网络就更为密集了。这些窗口在民营化之后将向社区居民提供“一站式服务”(one-stop service)。除了原有的邮政、普通银行和保险服务之外，还将仿照便利店的模式提供各种代理服务，并超越便利店提供全方位的金融服务，甚至包括看护服务。邮政窗口还将利用原有的国有部门形象在周边地域中支持文化活动、开设博物馆和进行救灾服务等。除此之外，日本邮政会社已经与TNT公司和全日航空公司成立合资公司，准备以原有的国际邮政网络为基础开拓国际物流市场。因此，重视生产和流通全环节优化的日本传统观念将在邮民改革中再一次得到体现。邮政局的改革目标是成为介于政府和民间的活跃地域经济、增进国民福利的第三部门。
邮政窗口虽然与便利店构成直接竞争的关系，但其对民间经济部门的冲击还是无法与民营化后的邮储和简保相提并论。拥有200万亿日元以上存款余额的邮储部门在完全民营化后将超过现在最大的三菱UFJ金融集团，成为世界上最大的金融机构。如此巨大的资产将如何运营？失去政府信用保证和利息补助以后是否仍能够吸引资金？这些还都是未知数。同样的疑问也存在于同样巨大的简保资金。
与财政重建的过程和目标相比，再造民间经济主体的改革努力相对来说确定性更小。邮政窗口尚有比较明确的服务定位，而更有影响力的邮储和简保资金却迄今未能出台明晰的改革设计(12)。由于资金出口的改变，民营化后的储蓄和保险资金的投向至今并不明确，而最大的可能将是在相当长一段时间内维持现有的经营模式。从目前来看，再造民间经济主体的象征意义实际要大于操作意义。
邮民改革与日本经济复兴改革中的问题
日本的经济改革因为经济的复苏而受到重视。如果复苏势头得以保持，这些改革措施自然会成为复苏的原因。邮民改革是否真的会成为“改革的本丸”（改革最重要的部分），发挥设计者所赋予的经济功效？
正如前文所述，邮民改革将是一次全面性的改革，涵盖了财政等宏观经济层面和民间经济主体等微观层面。改革直接涉及的资金占日本金融资产的近1/4，直接涉及的人员占国家公务员总数的1/3。由于日本几乎每个家庭都持有邮储账户或者简保契约，很多低收入家庭更是两者均有，因而此次改革可以说是与每个日本国民都有关系。此外，邮民改革的全面性还表现在延伸性方面。由于邮储和简保资金的民营化，财政投融资以及国家和地方债券(13)的运作都必须相应改变。简保不再享受国家优惠措施之后，政府对社会保障资金的支出也需要重新考虑。由于邮政储蓄银行和邮政保险会社的参与，金融部门的改革也需要提上日程。此外，邮政窗口对流通领域的冲击也需慎重估计。无论是政府主动进行的税收和社会保障改革，还是民间自发进行的金融体系的重构，邮民改革在其中所起的作用都是不容忽视的。
邮民改革与以往日本的经济景气对策不同，从注重国家财政和大企业集团转为扶持民间经济力量，也就是所谓的“官转民”，“民间能做的交给民间来做”。此外还放弃中央政府的过分干预，而交由地域来进行经济活动，并在民营化过程中充分考虑社区福利的改善等。这表明政府要退出经济领域，结束自二战以后实行的带有经济总动员色彩的“战后型行政体制”(14)。
但是，邮民改革仍然富有日本特色，是一种自上而下的改革。前文提到日本实行的是德式的官僚决策的财政制度。这次改革仍是官僚主导的“自上而下的邮政民营化”(15)。因为民间没有足够的自由市场经济知识与监督能力，自下而上的改革力量无法形成。邮民改革再次显示出日本经济体制依然靠非制度因素——习俗、舆论、传统等在维持，改革也还只能采用官僚对民间发号施令的形式。
邮民改革仍然是一次封闭性改革。虽然改革经济的紧迫感部分来自中国等周边国家的高速发展，但实施的改革措施仍然没有开放市场的因素，是自己与自己竞争的改革。
邮政民营化并非是一次根本性的改革。在民营化过程中，政府仍会持有1/3的邮政持股株式会社的股份，而且民营化的时间设定为10年。这样的设计有谨慎的因素，但是仍然拥有政府信用的邮政各部门是否能够真正成为民间经济主体？过长的民营化时间是否会削弱改革的示范效果？虽然四业分立，但邮政局株式会社和邮政事业会社的业务直接相关，邮政局株式会社又代理邮政储蓄银行和邮政保险会社的业务，在改革方案中还有前两者可以购买后两者股份的条款。四者似分未分，似合未合。民营化的结果有可能出现带有政府色彩的格列弗式垄断企业(Gulliver's oligopoly)，挤压民间企业，难以形成与民间企业的公平竞争(equalfooting)。
20世纪90年代日本陷入经济衰退后，政府干预型的市场经济模式遭到了众多指责。但也有学者提出了不同的见解，认为日本的问题不在于手段，而在于目标，即日本经济缺乏的是一种活力，是没有目标状况下的彷徨。从这个角度看，此次邮民改革设定了全面改革、政府退出和扶持民间经济力量等自由市场经济体制的目标，但达到这种目标的手段还是采用了原来的具有干预色彩的自上而下、保留政府因素的改革方案。于是，改革提供的能否成为日本经济最需要的活力象征？这种对经济的促进动力是否真正能够产生效果？尚需拭目以待。
注释：
①天尾久夫：《邮政民营化有关问题的探讨》，载〔日本〕《作新经营论集》2005年第14期，第83～115页。
②根据日本银行财政收支研究会的表述，“（日本的）国家财政分为一般会计项目、特别会计项目、财政投融资三部分。财政投融资就是将通过邮政储蓄和简易保险等财政手段得到的公共集资依照一定的计划（财投计划）用于特定的政策目的，包括充实社会资本、扩大内需以及对国家公库、公团的长期（五年以上）的注资等。”参见滝川好夫：《邮政民营化的金融社会学》，〔日本〕日本评论社2006年版，第157页。
③伊藤光雄：《邮政公社与金融市场——从邮政储蓄与简易保险的运用形态看邮政民营化》，载〔日本〕《经济科学论集》第31号，2005年3月，第59～60页。
④高岛博：《邮政事业的政治经济学》，〔日本〕晃洋书房2005年版，前言第Ⅲ页。
⑤贞广彰：《战后日本的宏观经济分析》，〔日本〕东洋经济新报社2005年版，第211～217页。
⑥伊藤隆敏：《从通货紧缩到经济复苏：已经找到出口了吗？》，〔日本〕东洋经济新报社2005年版，第176页。
⑦资金运用部的贷款利率是七年以上都采用10年期国债票面利率，高出市场利率的部分由政府承担。
⑧平山英明等：《邮政公社的课题与民营化的动向》，第65页。
⑨《削减国家公务员总人力费用》，载〔日本〕《读卖新闻》2005年12月22日。
⑩平山英明等：《邮政公社的课题与民营化的动向》，第68页。
(11)《进入市场领域前的职员意识改革》，载〔日本〕《周刊东洋经济》2006年1月14日，第91页。
(12)现在对于邮储和简保资金走向的建议是建立类似于“狭义银行”(narrow bank)的金融机构。这是詹姆斯·托宾提出的概念，与传统银行“吸存放贷”的资产负债形式不同，这种银行只做其中一部分业务，比如狭义存款银行或者狭义贷款银行。前者是只接受存款，然后把存款用于购买高流动性的国债或者优良公司债券。这样的狭义业务范围可减少银行面临的风险，可以不用要求最低资本充足率。对储户来说，虽然存款利息偏低，但可以保证一定的收益。
(13)日本邮政会社将从2007年开始不再承购日本地方债券。参见《2007财政年度邮政公社不再进行地方债券的交易》，载〔日本〕《日本经济新闻》2006年8月31日。
(14)庄村勇人：《邮政事业民营化论的探讨》，载〔日本〕《冈山大学大学院文化科学研究科纪要》第10号，2000年11月，第272页。
(15)高岛博：《邮政事业的政治经济学》，前言第Ⅱ页。
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