经济责任审计遏制权力寻租的理论分析，本文主要内容关键词为：经济责任审计论文,权力论文,寻租论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在经济社会中，作为非理性“经济人”的政府官员和企事业单位的主管者，一旦被金钱所迷惑，就会利用自己掌握的权力，不顾道德风险，进行逆向选择，干出种种损公肥私、损人利己的事情，腐蚀国家机器，败坏社会风气。这种权力寻租的腐败行为已为世人深恶痛绝。
为了遏制和防范基于权力寻租的腐败行为，党和国家从法规和制度上采取了包括实行经济责任审计制度在内的一系列治理措施，但是这些年来，经济责任审计的“免疫系统”功能对于治理基于权力寻租的腐败行为还未发挥出强势。因此，本文从经济责任审计角度谈谈权力寻租的治理问题。
一、权力寻租与经济责任审计的关系
1.权力寻租界定。权力寻租又称“权力设租”，是指国家公务员以手中握有的行政权力作为筹码，索取高额回扣，获得暴利的一种非生产性活动。权力寻租源于经济学中一个解释特定腐败问题的重要理论，即寻租理论。租金泛指一切稀缺的生产要素所带来的超额收入。现代研究发现，政府的政策干预和行政管制，如进口配额、生产许可证发放、价格管制，乃至特定行业包括对从业人员数量的限制等，都可以造成人为的稀缺，从而会形成超额收入。可见，租金概念已扩大到包括公共权力对经济活动干预或管制所形成的超额收益。
我国是人民民主专政的社会主义国家，人民将社会资源最终委托给各级政府及其管理部门，政府代理人就对广大人民负有公共受托经济责任。但是，委托人与代理人的利益方向并不完全一致，代理人（政府官员）经常会利用手中的公共权力寻求自身利益，而权力寻租就是其中最为突出的表现。权力寻租的经济学内涵是“直接的非生产性寻利活动”。所谓“直接的非生产性寻利活动”，是指掌权者为获得自身利益而直接进行的非生产性活动，其本质就是进行权钱交易，搞乱政府对社会资源的配置及收入分配，从中谋取私利。
2.权力寻租的后果。根据不完全契约理论，由于人们的有限理性、信息的不对称性以及交易事项的不确定性，任何一项契约都不是完备的。人们在制定契约时不能准确预见将来可能会发生的种种情况以及处理办法，因此对契约的规定也就不可能完备。这样没有界定的权力就把一部分有价值的资源留在了公共领域，而公共领域内那些未被完全规范的资源价值便形成租金。在市场经济中，市场不可能配置一切资源，总有一些无法或不能为市场所配置的资源被留给政府。人民将公共权力以契约的形式委托给各级政府及官员，当契约规定不完全的权力被滥用时就产生了“权力租金”。
我国目前处在经济转轨时期，政府职责不明，行政权力对经济干预过多，形成权力的市场化、商品化。在资源紧缺的条件下，官员手中的资源分配权与市场财富的创造相结合，产生了权力寻租的巨大市场。首先，少数腐败官员通过寻租行为谋取了巨大利益，而不法商人也从政府权力资源的分配中获取了巨大的市场财富，两者沆瀣一气。权力寻租作为非生产性寻利活动，实际上就是一种腐败加投机的活动。它白白耗费了社会经济资源，使本来可用于生产性活动的资源浪费在毫无意义的争夺公共权力中，造成资源配置扭曲、产出效率下降。其次，政府特许下的垄断行业缺乏外来竞争，阻碍了技术进步和更有效生产方式的实施，使社会总体福利水平下降。再次，权钱交易造成社会财富分配不公，挫伤社会的生产积极性，人们热衷于通过非法手段、权力捷径增加财富，按正常的生产手段则未必能多劳多得。最后，权力寻租严重破坏了社会正当的价值观念，导致官员腐败，社会风气不正，更为严重的是，削弱党和政府的威信，动摇党的执政基础，毁坏政府形象。
3.经济责任审计的作用机理。对领导干部的经济责任履行情况进行审计监督，对于廉洁官员来说，可以解除其受托经济责任，而对于腐败的官员来说，可以确定其寻租行为造成的经济损失，明确其需要承担的经济责任。经济责任审计在我国已经实施了近20年，得到了较快的发展，取得了较好的成效。开展领导干部经济责任审计，能使政府官员的责、权、利相对应，既可以发现并纠正领导人员在管理、支配、使用国家资财上存在的问题，又可以通过对其决策产生的经济后果进行审计，明确领导人员是否达到了决策科学化、民主化，是否实现了决策的经济性、效率性、效果性，并对相关问题的责任人进行追责。对领导干部实施经济责任审计，一方面加强了对领导干部的监督和管理，对权钱交易起到抑制作用，能从机制和源头上防范和治理腐败行为，促进领导干部依法行政、依法管理、增强财经法制观念、推进廉政建设、净化发展环境；另一方面为干部组织部门考核、选用、任免领导人员提供重要的参考依据，是完善人事干部制度的重要举措。
二、经济责任审计遏制权力寻租的不足之处
1.审计独立性有待增强。根据现行的《宪法》和其他法律规定，我国的国家审计模式属于行政型。各级国家审计机关是地方人民政府的组成部门，接受各级地方政府领导，同时接受上一级国家审计机关的领导，即实行双重领导体制。此外，各级审计机关的人员配置一定程度上被地方政府首长掌握，审计经费由地方财政拨付，使得经济责任审计的独立性基础受到一定影响。孟德斯鸠说过：“有权力的人会使用权力，一直到有界限的地方才休止。如果没有对权力使用加以合理的限制，监督作用就等于零。”因此，政府审计（包括经济责任审计）只有在权限划分、机构设置上有较高的独立性和权威性，才能对各级官员的权力使用，根据划分界限加以限制监督。
2.审计控制过程有待延伸，经济责任认定存在一定的困难。经济责任审计的本质是一种经济控制手段，其包括事前、事中和事后控制。但实际中经济责任审计一般是事后审计，即先离任后审计。这样虽然可以查出领导干部在任职期间存在的经济及决策中的问题，但是却使经济责任审计只具备事后监督功能，丧失了全程控制的作用，对权钱交易的抑制作用受到限制。此外，经营者的经济责任难以具体确定，特别是当被审计单位违反财经纪律，或者因为决策失误而造成重大经济损失，在具体决策过程中既有个人决策又有领导班子集体行为时，很难界定个人所起作用对全局的影响程度，致使责任难以区分，对权力寻租具体人员的处罚造成困难。
3.经济责任审计存在滞后性。经济责任审计另一个明显的不足在于往往只针对已成形的“租金”领域进行审计，而对刚刚出现的权钱交易领域则缺乏预见性，未能及时安排审计。例如，1998年以后，我国的房地产业开始迅速发展，房地产市场十分火爆，与此同时房地产业也成为滋生腐败的重点领域。近年来被查处的腐败官员大多涉及资金密集、“权力”青睐的房地产业。官商结合的存在，使房地产开发市场成为腐败问题的高发领域。当前房价居高不下的原因之一就是官商勾结，腐败成本全部转嫁到房价，最终转移到了购房者身上。而在此期间，我国经济责任审计并未发挥应有的作用。既然经济责任审计在如火如荼地开展，那么为什么还有如此之多的贪官张狂，而且集中在房地产领域？这说明我国经济责任审计的发展比较滞后，跟不上经济发展的需要，对新兴行业和权力寻租的新领域跟踪审计的力度不足。之所以出现这个问题，与我国政府官员的“设租”行为分不开。房改后，福利分房的制度被打破，而住房的巨大需求使得房地产市场空前繁荣，那些掌握着房屋建造最基本的资源——土地的审批权的政府官员，一旦被“糖衣炮弹”击中，就趁机进行权力寻租，搞权钱交易，在房地产领域制造了一宗宗令人触目惊心的腐败案件。而经济责任审计并没有及时地对其进行有效的跟踪监督。
4.经济责任审计缺乏一定的前瞻性。另外一个容易产生租金的领域就是政策的制定过程，即“事前寻租”。因为政策的影响是长远的，对利益的影响也是长期而巨大的，各个利益集团为了获取长期稳定的经济收益，必然会采取各种手段对政策制定施加影响，来达到为本集团争取利益的目的。虽然从我国现在的实际情况来看，通过各种途径影响政策出台这种事前的寻租活动与“事后寻租”活动相比还比较少，但是危害却极大，因为这关系到未来很长时间内社会各方的利益分配和权力格局，关系到社会的公平正义，会对一个国家未来的政治经济走向产生重要影响。随着我国市场经济的发展，各行业、各利益集团的政策预见性会增强，行业竞争会越来越激烈，“事前寻租”必将成为权力寻租追逐的潜在目标。因此，经济责任审计应重视对“事前寻租”的监督，防微杜渐，在政策制定之时就对各政策制定者进行有效监督，对不能对社会各方产生长期利益影响的政策进行深入分析，以坚决遏制政策制定中的寻租行为，保证各项政策制度的合理性。从这方面讲，经济责任审计在对“事前寻租”进行监督控制的基础上，也在某种程度上起到了政策制度审计的作用。可以预见，经济责任审计的层次和功能必将在未来得到有效提升。
三、加强经济责任审计、遏制权力寻租的对策建议
1.强化制度制定领域的经济责任审计。现阶段正在进行的政府职能转变，减少了政府对具体经济运行不必要的干预，使“权力租金”逐渐消散，但是原来靠权力获得利益的人不会坐视既得利益的消失，而会通过“制度供给”的方式，形成新的“政治创租”。而且制度一旦制定下来会有很长的延续期，对社会各方利益影响巨大，旧的权力拥有者、新的利益团体会使尽浑身解数影响政策制定，扩大自己的权力范围，因此制度制定过程中很可能存在寻租行为，必须强化经济责任审计。一方面要在政策制定时就对制定者进行有效监督，遏制政策制定过程中的寻租行为，保证制度供给过程的合理性；另一方面还要对制定后的制度进行审计监督，考虑对社会各个利益阶层的长远影响，提出审计意见，保证制度供给结果的有效性。
2.加强行政领域的经济责任审计监督和制约。根据行政管理学和公共经济学理论，行政过程中存在着大量的租金环节（工程建设领域、市场准入领域等的行政审批），为权力寻租“毒瘤”的滋生提供了土壤。行政过程中的寻租行为不仅导致经济生产效率低下，而且造成社会福利的严重下降。当前掌权者之所以能够在诸多环节“创租”、“设租”甚至“抽租”，主要是由于对权力使用缺乏制衡机制，以致权力被滥用造成的。作为国家审计制度建设重要组成部分的经济责任审计，必须对权力高度集中的行政领域进行绩效考核和责任追究监督，以有效遏制权力寻租，提高社会公共福利水平。
3.完善审计制度建设，充分发挥经济责任审计功能。根据制度经济学，制度安排决定制度效率，由于任何一种制度安排都镶嵌在制度结构中，每一种制度功能的发挥都有赖于制度结构中其他制度安排实现其功能的完善程度，取决于一个制度系统中各项制度安排之间的协调和配合，因此经济责任审计功能的完善和发挥需要相关制度建设的配合。在经济责任审计越来越成为高效廉洁政府建设必要组成部分的大环境下，必须加快与经济责任审计相关的制度构建，优化制度整体结构，提高经济责任审计的制度效率。目前来说，要改进我国审计制度建设中不足的方面，如审计双重领导体制、审计权限范围强化机制、审计信息披露机制、审计效果利用机制、审计处理惩罚机制等，必须通过完善相关审计制度予以配合，以使审计制度结构有利于发挥经济责任审计的作用。
4.发挥经济责任审计的“免疫系统”功能。审计署审计长刘家义提出“现代国家审计是经济社会运行的一个免疫系统”。它告诉我们：从本质上讲，审计发挥的是预防、揭示和抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险的“免疫系统”功能。经济责任审计作为“免疫系统”，应抓住经济社会运行中权力寻租这个“牛鼻子”，发挥预防、揭示和抵御“权力寻租”的功能，促进经济社会安全、健康地运行。为此：①加强预防、预测工作，提高“免疫力”。要将审计关口前移，突出事前、事中审计，对重大项目实行全过程跟踪审计。②揭示矛盾，警示风险，提高安全系数。要扩大审计覆盖面，强化审计深度，大力清除经济活动中的障碍和“病毒”。③查处问题，追究责任，抵御侵蚀。要加大审计处理力度，不管查出哪个领域的“权力寻租”行为，均要使相关责任人受到严厉的处罚和打击。
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