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二滩水电站是中央和国务院为促进中西部经济发展而确定建设的巨型基础设施项目，于1987年正式列入国家“七五”计划，1991年9月 14日主体工程开工，1998年8月18日第一台机组投产发电，1999年12月4日第六台机组投产发电。虽然全部机组都并网发电了，但二滩水电站面临的将是数年的亏损经营和数十亿元的亏损额。
“三最”与“三巨”的强烈反差
如果简单地描述一下去年底才全面投产的二滩水电站的境况，可以用“三巨”来概括：巨额投资，巨大浪费，巨额亏损。
二滩水电站距离四川攀枝花市区46公里，是金沙江一级支流——雅砻江上第一个开发的梯级水电站，6台机组，总装机容量330万千瓦。国家批准的工程总投资285.5亿元，其中世界银行贷款9.3亿美元，国外商业贷款1.5亿美元，股东投入资本金20亿元，国内贷款176亿元。二滩水电站是四川省建国以来投资最密集、工程量最大、技术难度最高的建设项目，是迄今为止我国电力系统已建成的最大发电站，是世界银行建行以来在世界范围内对单个项目提供贷款额最大的项目。
二滩水电站筹建初期，国家计委批准立项的文件中要求贯彻改革的精神，组建二滩水电开发公司，由公司负责项目建设、资金筹集和偿还。1995年初，在主要投资方的倡导下，二滩水电开发公司改组为比较规范的二滩水电开发有限公司，其股东由国家开发投资公司、四川省投资集团公司和四川省电力公司组成。
到今年5月工程全部峻工的二滩水电站，从工程本身来说， 应该说是一个建设成功、质量优秀的工程。主要表现在：成功地运用了大型水电工程建设全面与国际惯例接轨的工程管理模式，推行了以业主责任制为主导的“四制”管理（业主责任制、招标投标制、工程监理制、合同管理制），取得了进度、质量、投资“三控制”的显著效果；打破了传统的建管分离的电力管理体制，在我国电力系统中建立了最大的独立发电企业，并按照《公司法》的要求比较规范地构建了现代企业法人治理结构框架；二滩工程的设计、施工质量主要以国际ASTM质量标准进行控制，目前工程建设基本完成，合格率100%； 在工程建设中大力推行技术进步和技术创新，改变了我国传统的施工布置方式。
但二滩水电站一投产就面临的现实则是资源的巨大浪费和企业的巨额亏损。
据有关部门提供的一份材料，1995年7月， 二滩公司与四川省电力公司正式签订了《电力电量购销合同》，合同规定电网吸收二滩投产期内（1998—1999年）可能发出的全部电量；2000年达产后，考虑到二滩电站是网内骨干调峰电站，合同规定上网电量146亿千瓦时。 后因川渝电网分离和电力市场变化等情况，四川省电力公司坚持重新签订购电合同。1998年8月，在国家电力公司的主持协调下， 二滩公司与四川省电力公司和重庆市电力公司重新签订了《电力电量购销合同》。按新合同，二滩电站上网电量的计算原则为：按四川省网统调电站（包括水、火电）当年预测的平均利用小时乘以当年有效容量计算。依据这个计算原则，二滩电站在1998—2000年间的合同上网电量分别为9.8、66.3、93.1 亿千瓦时，但 1998、1999两年的实际上网电量为7.5、49.95 亿千瓦时，2000年估计能争取到80亿千瓦时，3年间实际上网电量约为137.45 亿千瓦时。而二滩电站这3年可供发电量约为320亿千瓦时，也就是说，二滩电站在此3年间的弃损电量为183亿千瓦时，大大高于实际上网电量。这只是一个方面。
另一方面是由于上网电价低使企业亏损严重。二滩电站1998、1999两年执行0.185元／千瓦时的临时上网电价， 公司在这两年已累计亏损12.5亿元。如果从2000年起按国家计委拟批准的0.341 元的上网电价和可能争取到的上网电量测算，二滩公司在2006年前将一直处于亏损状态，累计亏损额将达到58.5亿元，直至2014年才能弥补完亏损。
为何陷入困境
考量二滩公司目前的困境有必要先问两个问题：
第一，这个重大项目的决策依据是否科学、合理？
在国内，有不少工程一投产就亏损的主要原因就是决策时对市场前景分析不够，判断失误，及至工程建成时市场已发生重大变化，投产就等于亏损。但二滩陷入经营困境不应归咎于决策失误。
据了解，80年代中期国家决定修建二滩电站的背景是：四川省在“六五”和“七五”初期因电力建设严重欠账，电力供应严重短缺，工厂“停三开四”，损失了大量的生产能力，阻碍了经济发展。当时，中国国际咨询公司在代表国家计委的评估意见中指出：“四川省电力供应非常紧张，发电设备和年发电量的人均占有水平仅为全国平均水平的一半左右，发电与用电设备容量之比从1980年的1∶2.7下降到1985年的1∶3.9，电力已成为制约四川省国民经济发展的重要因素，且严重影响人民的生活用电，迫切需要新增相当规模的电站，才能扭转严重缺电的局面。据预测，本世纪末四川省主网负荷将达1000万千瓦，需电量620 亿千瓦时。”这个预测基本是准确的，因为在二滩的第一台机组投产的1998年底，川渝（80年代预测时重庆还属于四川省）两地全社会实际用电量为630亿千瓦时。
第二，是否因为企业管理不善的原因造成亏损？
据介绍，二滩公司较早就开始建立了现代企业制度，在电厂生产管理上打破了旧的生产管理体制。比如，电厂的生产运行人员由原概算核定的1260人，减少到目前的195人，取消了企业办社会的做法， 减少了生产运行人员的生活福利设施的建设规模，为降低电厂生产运行成本和管理费用奠定了基础。因此，从二滩公司方面来说，他们认为经营困境的原因显然不是企业管理问题。
那么，原因在哪里？有关部门的调查报告认为，二滩电站投产后，其独立发电企业的身份、市场变化、政策环境和行业垄断经营等因素，是二滩公司的经营陷入困境的主要原因。
比如，高度垄断的电力工业体制就是二滩电力电量顺利进入市场的壁垒。80年代中期，因我国持续几十年的电力供应紧缺随着经济的高速发展进一步加剧，遂开发了发电侧市场，以中央、地方政府和外资为主要代表的多元投资主体进入该市场，出现了大量独立于电力系统的独立发电商。但我国电力行业从本质上说是标准的高度垄断行业，单一企业全面控制着电力调度、电量分配、电力销售、电费结算等权力，在电力供不应求的市场环境下，网外独立发电厂的电力电量销售顺利，体制矛盾不突出；但随着电力供应的缓解和买方市场的出现，体制矛盾逐步激化。二滩的困境就是这种体制矛盾的典型体现。像电量分配的问题，在市场需求量有限的情况下，握有调度权的电网经营企业考虑的是首先满足网内电厂的上网要求。
再从政策环境方面看，过低的价格也是二滩公司亏损的主要因素之一。关于二滩的正式上网电价， 在国家计委价格管理司的主持下， 自1997年2月起专门成立了一个电价研究小组进行了两年多的研究， 基本结论是：按现行的还本付息政策计算，1998—2009年内资还贷期内二滩的上网电价（含增值税）为0.5187元／千瓦时， 考虑到国务院确定的5年返还增值税政策和其他因素，二滩公司于1998年5 月正式上报国家计委的建议上网电价方案为：1998—2000年为0.4388元、2001—2009年为0.4688元，这与1997 年全国新批准的 66 个电厂的平均上网电价水平0.4488元接近，如果按这个电价方案测算， 二滩公司的财务状况在电量顺利销售的情况下将处于正常状态。但因种种原因，二滩执行的临时上网电价是0.185元／千瓦时，加上上网电量仅占可供电量的40%， 导致公司严重亏损。
对“二滩现象”的反思
二滩电站的问题已经引起多方面的关注，各个方面也都在考虑解决办法。但二滩作为一个列入国家计划的重大项目，一投产就面临困境的现象，不能不引起人们对这一现象的思考。
一是国家统筹规划与多元化投资主体的市场导向间的矛盾如何协调？
二滩的电量不能得到充分利用是二滩公司面临困境的重要原因之一。本来，二滩的上马主要是四川（包括后来分出去的重庆）的电力电量严重短缺，但到二滩开始投产时川渝却无法销纳二滩投产后的电力电量。那么，川渝当初短缺的电力供应又是如何解决的呢？据有关资料，在二滩开工建设之后，川渝电网又开工建设了一批火电站，如广安电厂2 ×30万千瓦（1996年开工）、重庆珞璜二期2×35万千瓦（1996 年开工）、成都热电厂2×14万千瓦（1996年开工）等。有关方面说， 这些火电厂挤占了原本在规划中属于二滩水电站的负荷。这一现实表明：在基础设施建设方面，随着国家、企业、外资、个人等多元投资主体越来越多的进入，国家的统筹规划与市场导向下的投资行为间的矛盾如何更好地协调起来，将直接影响到投资效益和各方面的积极性。
二是如何解决电力结构问题？
“二滩现象”也暴露出了电力市场相对过剩时期水电、火电间的矛盾如何协调的问题。我国是水能资源比较丰富的国家，但1998年水电总装机只有6506万千瓦，仅占水电可开发容量的17.4%，开发程度远低于水能资源丰富和比较丰富的国家。有关资料表明，从“五五”到“九五”，在全国电力总装机容量中，火电所占比例不断上升，至今已超过70%多，而水电所占比例不断下降，到1998年已降到20%多。有关专家认为，我国的水电比例之低、火电比例之高已达到不正常、不科学、不合理的程度。水电投资大、建设周期长，但发电成本低、社会危害小；火电投资小、建设周期短，但发电成本高、电价高，且带来严重环境问题。在电力市场严重短缺和环保问题不突出时，“扬”谁“抑”谁尚不迫切，但现在，国家在宏观政策的导向上则不得不面临“扬”与“抑”的选择。
三是统一调度电力电量与市场分割的矛盾如何协调？
我国的水电、火电分布不均，全国规划中的十大水电基地有7 个分布在西部，而十几年来，国内大多数省份特别是东部省市均大量投资兴建火电，发展超常。鉴于西部水电相对过剩，有关专家曾提出“西电东送”的解决方案，以解决像二滩这样的国家重点项目所面临的困难。四川省的一位负责人也说，如果不“西电东送”，一旦投巨资建成的水电基地将出现严重的卖难。但由于全国未形成统一电网、输电设施建设滞后、政企和厂网不分、实施电价地方保护等，“西电东送”面临很多障碍。特别是一些相关的政策无形中“鼓励”市场分割，如谁建电厂谁收地方税，导致的效应是买别人的电等于向别人纳税，无形中刺激了地方保护。
中国科学院国情研究中心主任胡鞍钢认为，二滩目前的困境完全是人为因素所致，是典型的政策失效、计划失效和制度失效，这表明各种既得利益集团包括行业垄断和地方保护主义已经成为中国经济发挥潜在增长需求的严重障碍，他提出了一系列解决二滩问题的建议，其中包括：
——加快关闭川、渝两地污染严重的小火电，大规模削减过剩生产能力，优先让二滩电站充分利用其丰富的水能资源，使其尽快达到可发电量水平。
——建议由财政部发行长期国债（15—20年），作为中央资本金直接注入到二滩水电开发公司，使该公司资本金由目前的不足10%提高到至少50%以上，一旦二滩公司因注入资本金大幅度降低财务成本，扭亏为盈后，优先推荐上市，将中央注入的资本金向社会公众出售，所得款项作为下一步雅砻江滚动开发多级水电站的国家资本金。
——改革现行的水电增值税计征办法。国家能源政策应鼓励发展清洁能源，引导削减肮脏能源，但目前的增值税计算方法存在明显缺陷，既打击了水电建设的积极性，又导致了小火电的纷纷上马和重复建设。水电建设的特殊性在于，作为进项成本的投入是一次性完成的，应当根据水坝的不同使用年限分摊在各年中，作为增值税计算基数的进项抵扣项，而不应直接按售电收入计征增值税。建议从二滩项目试点，试行新的增值税征收办法。另外，可将水电生产由原来的按生产地分配增值税地方所得，改为按消费地所在分配增值税所得，以利于西电东送。同时，对火电适当征收能源污染税。
——从治本的角度看，核心是要打破国家电力公司独家垄断电力市场的格局，加速我国电力体制的改革。包括：根据电网作为公共物品、电力生产作为竞争性物品的不同类型属性，彻底实行厂网分开，重新划分和界定不同产权；恢复电网公司，与国家电力公司脱钩，专营电网基础设施的公共服务；现行独资国家电力公司改组为多元股东制，由不同的国有公司持股或参股，并鼓励电力或非电力系统的国有公司相互参股；适时取消国家对电价的高度管制，上网电价由市场供求关系确定；等等。
当前正是国家启动西部大开发的时候，将有一大批基础设施项目在西部地区开工建设。有关调查表明，西部各地区目前正在出现新一轮上项目、争项目、重复建设的倾向，有的省准备上报的项目开价高达几千亿元。
与此同时，也不难发现，类似二滩这样的项目也不是个别。因此，为确保西部大开发战略能够在实施之初就朝着建立“效益优先型”、“资源节约型”、“环保友好型”、“市场导向型”的方向发展，以二滩为前车之鉴，采取有效措施，设计相应的制度框架，不仅要有激励机制，也要有惩罚手段，使西部开发从一开始就纳入良性轨道，避免重蹈覆辙。