财政绩效审计结构型评价体系研究，本文主要内容关键词为：绩效论文,评价体系论文,财政论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从财政的构成内容、发展趋势和审计现代化的内在要求分析，财政绩效审计的范围不仅应覆盖预算内资金、非税资金、社保资金、转移支付资金、国有资产经营收益、捐赠资金、政府融资等属于财政管理的全部资金的收支管理绩效与政策落实绩效情况，而且应覆盖管理这些财政资金（包括国有资产）的计算机信息系统及人机环境与操作运行情况，覆盖因审计范围变化引起的审计方式与手段的适应性或超前性变革。通过准确把握范围和深入理解现代审计的功能、电子政务的应用现状与发展趋势，可以看出财政绩效审计包含政策管理、财政管理、部门管理、企业管理、信息系统管理等众多领域的绩效内容。具体到立项的项目，又因时、因地发生变化，内容庞杂，任务艰巨。构建简便易行的财政绩效审计评价体系，既有利于指导绩效评价，也有利于控制审计实施，意义重大。
众所周知，绩效评价的指标与要素，同时是审计实施的取证目标、审计质量和风险的控制目标，因而也是绩效审计实施和业务管理的核心问题。从财政绩效审计项目的构成角度研究，因其内容庞杂、情况各异，如果以单个项目为单元研究开发“条块型”的绩效评价指标体系，即使研发数十个甚至上百个项目指标也难以覆盖绩效审计的全部内容和项目，而且劳资巨大、重复消耗。所以，绩效评价指标体系的研发，宜以公共管理和公共财政活动的环节、部位等为单元进行，形成“结构型”、应用中可以灵活拆卸组装的指标系统。具体可分为政策管理绩效指标、财政管理绩效指标、资金（含专项资金）管理绩效指标、部门管理绩效指标、企业管理绩效指标、信息系统管理绩效指标“六大结构”，并以审计风险和绩效评价的可衡量性为导向确立二级指标和指标要素，构成完整的财政绩效审计评价指标体系。运用中，应依据项目情况和风险分析对“六大结构”的绩效指标进行组合、整合或二次开发，如财政专项资金绩效审计项目、政府投资绩效审计项目的实施可以组合和整合“资金（含专项资金）管理绩效指标、政策管理绩效指标、部门管理绩效指标”；如政府性资金（基金）管理绩效审计项目的实施可以组合和整合“信息系统管理绩效指标、政策管理绩效指标、部门管理绩效指标、资金（含专项资金）管理绩效指标”；如企业管理绩效审计项目的实施可以组合和整合“信息系统管理绩效指标、政策管理绩效指标、企业管理绩效指标”，等等；同时，也可以在组合和整合的基础上，视项目内外部因素和条件，结合风险导向审计分析，对绩效审计指标进行二次开发，形成更为详细具体、分级指标与指标要素更为直观的表格系统，进行定量和定性的控制与评价。
一、政策管理绩效审计指标的制定
政策管理绩效审计的对象是公共政策的落实情况，具体指国家和地方法律规章、政策文件的宣传、执行、效果与政策价值评估、政策缺陷分析等，事关令行禁止、政令畅通和资源配置、经济调控、社会秩序、公平正义等服务型政府管理的重大问题，因此应列入绩效审计的主要内容。根据建设服务型政府的需要，审计重点可明确为公共政策执行主体的行政行为与绩效、公共政策系统自身的偏差与失误。从有利于审计评价的角度分析，其指标系统应包含四项内容，即普及指标、执行指标、效果指标、公平指标。
1.普及指标。主要审查普及率和理解度。（1）普及率。检查宣传方式，分析宣传盲区，抽样核实盲区，统计普及率。（2）理解度。问卷调查或抽样检查对重要问题的知晓度，通过问题抽样率、人群抽样率、问题知晓率来计算或反映理解度。
2.执行指标。主要审查执行率、符合性和落实度。（1）执行率。检查计划、方案、制度等文件和会议、调研、用款、评估、验收等活动，核实执行量，统计执行率。（2）符合性。检查执行内容的偏移或偏差，反映符合性。（3）落实率。审查政策受益或资金使用的真实率、到位率，反映落实率。
3.效果指标。主要审查直接效果、间接效果、影响因素和民生效果。（1）直接效果。检查政策推行对经济、社会、环境三大效益的直接性牵动结果，主要分析对象是公共服务产品的功能、效用。（2）间接效果。检查政策推行产生的间接性作用，主要分析受益企业、产业、项目等所产生的经济、社会、环境效益。（3）影响因素。检查政策本身的适当性和缺陷，分析制约政策执行的外来因素，反映内、外因的影响。（4）民生效果。检查政策对民生的关注度和保障度，分析关联性的趋势和变化，反映对民生的影响。
4.公平指标。主要审查裁量公平、受益公平。（1）裁量公平。检查政策裁量和落实的差异性，对特殊群体、特殊地域、特殊事项等特殊处理机制的建立和效果。（2）受益公平。检查政策受益的覆盖面、适当性和真实性，对特殊群体、特殊地域、特殊事项等特殊处理机制的建立和效果。
二、财政管理绩效审计指标的制定
财政管理绩效审计，以全部财政收支及相关经济活动的“三性”为对象，覆盖全部财政管理活动，但主要审查宏观层面事项，是财政审计（绩效审计）大格局的主题之一。因为财政管理是一项系统性活动，审计的关注点就需有所侧重并应指向绩效目标，主要方面在于管理主体的控制过程和效率效能。因此，基于管理活动的系统性和绩效目标，其指标系统应涵盖九项内容，即财政收入绩效、税收征管绩效、一般预算绩效、非税管理绩效、政府性基金绩效、转移支付绩效、融资管理绩效、政府采购绩效、内部控制绩效。
1.财政收入绩效指标。主要审查实际财力、收入结构。（1）实际财力。在审核财政收入的真实性、合法性和完整性基础上，以剔除虚列性、过渡性、奖励性收入为重点，分析财政实际收入、可用财力与预算任务、预算支出的比率及横向排名变化、纵向增减速率，评价财政收入绩效。（2）收入结构。审查财政收入的构成、来源于各种经济成分财政收入的比重、来源于三次产业财政收入比重、税收收入比重等，横向比较与评价区域经济发展的均衡性和地方财政收入质量。
2.税收征管绩效指标。主要审查实际收入、税收结构、税源管理。（1）实际收入。审查税收调节和实际收入，计算税收成本，分析有关比率，反映收入绩效。（2）税收结构。审查税种结构、行业结构，分析风险，反映优劣。（3）税源管理。延伸审计有关税种征管流程，分析税收定额、减免缓退、税负执行、税务稽查的合法性、公平性、科学性、有效性。
3.一般预算绩效指标。主要审查收入执行、预算安排、支出执行、结果成效。（1）收入执行。分析预算收入结构、非税收入结构、实际可用财力及其演变，分析收入占GDP的比率、层次与变化，分析人均财政收入、税收成本及其变化，反映优劣和风险。（2）预算安排。审查分配的科学性、公平性，审查调整与追加的合规性、合理性，分析分配结构和公共服务支出、民生支出的比率。（3）支出执行。审查预算拨款的合规性、真实性比率，检查分析支出结构（含公共资源投向结构、政府支出占GDP的比率等）、行政成本（含公务出国境或公务考察经费、公务用车购置及运行费、公务接待经费和行政经费等）、公共资源占用情况（含行政事业人员占比、政府公务性支出占比等）及其变化，反映支出的真实性、合规性、科学性、效率性。（4）结果成效。审查收支平衡、预算公开、审批程序、暂存暂付、固定资产（含政府部门固定资产占全社会固定资产比率）、社会贡献率等内容，反映管理绩效。
4.非税管理绩效指标。主要审查收入绩效、支出绩效。（1）收入绩效。审查收入真实性、合规性和收入结构，分析总量和主要类型资金量的增减速率与横纵比率，揭示异常变动及原因。（2）支出绩效。审查支出真实性、合规性和支出结构，分析支出内容的合理性、效率性（抽样拨款、用款的及时性、到位率等来反映）、效果性（抽样用款项目的经济功能、社会功能、环境功能等来反映）。
5.政府性基金绩效指标。主要审查收入绩效、支出绩效。（1）收入绩效。审查收入真实性、合规性和收入结构，分析总量和主要类型基金量的增减速率与横纵比率，揭示异常变动及原因，重点关注土地出让金、社保基金。（2）支出绩效。审查支出真实性、合规性和支出结构，分析基金管理的合规性、经济性、效果性（抽样用款项目的目标实现、社会功能、环境功能、受益面与受益率等来反映），重点关注土地出让金、社保基金。
6.转移支付绩效指标。主要审查管理绩效。审查资金规模、结构和预算分配、管理流程、支出结构，分析支出的合规性、合理性、效率性（抽样分配、拨款、用款的及时性和到位率等来反映）、效果性（抽样用款项目的目标实现、调节功能、经济功能、社会功能、环境功能等来反映），重点关注一般预算返还性补助、一般性转移支付补助。
7.融资管理绩效指标。主要审查融资机制、债务预算、风险管理、投资管理。（1）融资机制。审查职责制度、审批程序，分析财政监管机制的有效性。（2）债务预算。审查地方性债务预算（计划）的编报、审批、执行和统计，分析复核对各环节控制的有效性，评估源头控制和过程控制效果。（3）风险管理。审查债务总量、结构（举债主体、债务来源、承债性质）、负债率（政府性债务余额/地区生产总值、上警戒线可设为10%）、债务率（政府性债务余额/当年可支配财力、上警戒线可设为100%）、偿债率（当年应偿还政府性债务本息额/当年可支配财力、上警戒线可放宽至20%）、偿债准备金率（下警戒线可设为年初债务余额的3%），分析债务风险。（4）投资管理。审查债务资金使用过程的控制和项目财务监管，分析投资结构、规模控制和项目绩效。
8.政府采购绩效指标。主要审查组织管理、采购运行、合同管理。（1）组织管理。审查采购预算编制和限额标准内的货物、工程、服务等采购内容的确定及落实情况，检查采购机构与采购人权利义务的履行规范，审核供应商资质与业绩控制规范，复核评标委员会、竞争性谈判小组、询价小组的组成和运行规范，抽样对质疑与投诉的回应规范及结果，分析内部监督与外部监督机制的设立规范及运行效果。（2）采购运行。审查采购方式的采用和运作规范，检查采购程序的执行规范，重点对预算、审批、邀标或招标、询价或谈判（含竞争性和单一来源谈判）、废标、中标与成交确定、履约验收、采购文件管理等程序的规范化进行检查，分析评估采购实绩的经济性。（3）合同管理绩效。审查政府采购合同签订规范、报备规范、分包规范、追加规范、变更与中止或终止规范。
9.内部控制绩效指标。主要审查控制环境、控制活动、控制监督。（1）控制环境。审查财政管理的组织结构、责权配置、信息沟通、绩效控制情况。（2）控制活动。审查财政或财务管理控制目标的风险问题确定与应对措施、会计核算管理与监督控制措施，包括业绩控制、预算控制、资产监护、审批授权、不相容职务分离和会计核算的规范性、会计数据（含纸质数据、电子数据）的完整性、会计信息（记账科目、摘要等）的真实性等控制情况。（3）控制监督。审查对控制措施执行情况的监督，主要包括对控制设计的效果、职责配置与履行状况的监督检查。
三、资金（含专项资金）管理绩效审计指标的制定
资金管理绩效审计的对象是财务收支及关联经济活动的真实性、合规性、效益性，覆盖全部预算管理单位和财政专项资金项目。资金管理审计的显著特点是涉及面广、综合性强、风险性高，因而应特别关注审计内容的重要性水平，注重围绕资金收支链条对各部位运行状况及结果进行检查评价。资金管理审计的内容，既涉及预算管理单位的财政财务收支与活动，又涉及建设类项目、管理类项目等专项资金的财务收支与活动，因资金类型与经济活动各具特点，绩效评价目标也应有所侧重并依据特点进行细化。从资金管理审计的特殊性分析，其指标系统应包含四项内容，即真实性指标、合规性指标、科学性指标、效益性指标。
1.真实性指标。主要审查收支总量、收支结构。检查财务收支的全部流程，统计分析收支总量和收支结构，分析查证虚列收支问题。
2.合规性指标。主要审查收入来源、支出内容、项目收支。检查财务收支的全部流程，查证来源的合规性、支出的符合性、价格或数额的真实性，揭示转移挪用、套取资金等问题。
3.科学性指标。主要审查申报、安排和执行程序。检查项目或资金申报、预算分配、计划执行过程，对比决策目标、预算计划与执行结果的差异，统计财政资金或项目的分布及比率，分析财政资源配置和公共服务提供的公平性、科学性，揭示项目申报、审批或资金分配、审核拨付中存在的问题。
4.效益性指标。主要审查经济性、效率性、效果性、环保性。（1）经济性。审查资金的占用、挪用、截留、滞留、损失、浪费（含超比例的消费性支出）等所占的比率，分析预算安排与刚性支出、项目预算与实际投资的比率，评价资金的经济性。（2）效率性。审查资金审核、批准、拨付或公共服务项目启动、实施等的有效性和效率性，审查资金使用或公共服务提供过程的费用控制、成本控制、目标控制、时效控制、质量控制等的有效性。（3）效果性。审查预算执行结果或公共服务产品、项目建设的有效成果，分析其与预算目标、政策目标、计划目标、经济目标等预期值的差异和比率，评价目标的实现程度。（4）环保性。主要审查森林保护、流域治理、污染（含污水、烟尘、污气、噪声）防治、环卫运行与垃圾处理、沼气卫厕推广、资源（含水、矿产、土地）保护利用等资金，分析预算比率、预算目标、执行结果和管理成效，揭示需要关注的环保事项（含项目建设过程的环保责任履行、项目建成使用过程的环保状况、资金使用结果对区域环保的影响、需要重点关注和治理的区域性环保问题等），评价财政资金的环保功能。
四、部门管理绩效审计指标的制定
部门管理绩效审计的对象是部门公权力的运行及效果。因公共管理绩效的评价具有复杂性，审计评价的路径是通过解剖财务收支活动达到分析关联的绩效问题，所以审计过程应主要围绕财政、财务收支主线对部门职能、管理及运行状况进行检查评价。同时，需要研究和把握公共管理本身的特点和规律，应根据公共部门绩效管理的“4E”（即经济、效率、效能、公平）价值取向来确定评价重点。同时，应兼顾审计评价的复杂性和可实现程度（指标要素的可度量与可测量选择），一方面注重部门管理“效率指标、效能指标、成本指标”评价方法的构建，另一方面视项目情况融入政策管理绩效、财政管理绩效、资金管理绩效中有关经济性、公平性的评价方法。
1.效率指标。主要审查职责配置、职责运行。（1）职责配置。审查部门法定职能、应急职能、重大职责、临时任务及其分解机制与权责配置，分析复核职责任务的分解率、权责的配置比率、履职的覆盖率，揭示缺位、越位等问题。（2）职责运行。审查部门职能、职责运行制度与运作机制，检查履职程序的规范性、创新性、流畅性，抽样复核履职过程的时效性，抽样检查内部履职效率的均衡性，揭示人力、物力、财力运用过程中的低效和群体效率问题。
2.效能指标。主要审查履职业绩、行政成果。（1）履职业绩。审查部门工作计划、党委与政府的任务分解和交办事项、本级人大与政协议案建议的办理事项、上级部署要求和交办事项等，对照职能定位分析依法行政、全面履职情况，检查工作结果和目标实现程度，分析差异、评价业绩。（2）行政成果。审查部门决策事项及落实效果、改革创新事项及落实效果、公共服务项目申报事项及落实效果、各类考核评价结果及横纵排名变化，分析评价行政效能。
3.成本指标。主要审查财力成本、人力成本。（1）财力成本。审查机构运行费用构成、固定资产与主要装备、专项经费、项目资金及纵向变化或比率，检查消费性支出或公务出国境、公务用车、公务接待经费比率，统计分析成本变化及因素，反映各项成本与效率、效能的正反关系，同时应重点审查会议费、培训费、办公费等成本的真实性。（2）人力成本。审查部门编制数、在职人数、管理人员数、技术人员数及纵向变化或比率，检查单位聘用人员变化、项目建设或中心工作临时调集人员情况，统计分析人力成本变化与财力成本变化的关联因素，反映人力构成与效率、效能的正反关系。
五、企业管理绩效审计指标的制定
企业管理绩效审计的对象是国有资本占控股地位或主导地位的企业、金融机构（含国有资产管理、运营、监督机构）。其绩效评价，应重视运用国家和地方国有资产管理机构的企业综合效益评价标准、商业银行经营绩效评价标准、行业或企业目标管理标准等指标体系。同时，要重视国家审计作用于企业管理所应承担的监督、服务、鉴证和“免疫”功能，因而不能照搬照套这些评价标准，需要研究、评估和扬弃，抛弃所用标准中不合理、不科学的指标及设置。指标运用的取舍，应以风险评估为导向，以资本运营效益审查为核心，以经济增加值审查为主线，以财务绩效和管理绩效审计为目标进行权衡。同时，把被审计企业的行业状况、目标战略与经营风险、法律环境与监管环境、内部控制运行环境、会计政策选择运用、财务业绩衡量评价和其他有关外部因素等作为主要分析工具，力求全面、准确判断审计风险，在此基础上重点关注：财务绩效指标、运营绩效指标、发展绩效指标、政策管理绩效指标（二三级指标要素分析参见前文）和国有资产监管绩效指标（仅从企业接受监管的角度审查评价监管部门履行职责的行为、过程与效果，作为对监管部门财政绩效审计的补充或审计调查）。
1.财务绩效指标。审查企业财务状况、现金流量状态、资本或资产报酬率、成本费用控制态势等要素，分析评价企业的投入产出与盈利水平。其中，应把握好“企业财务状况”审查中盈利水平的真实性问题：理解会计利润并非真正的企业利润（包括财报错报风险）、重视国家补贴与融资倾斜对企业利润的影响、重视市场资源的垄断对企业利润的影响、重视占用国家资金与资产（含土地使用权等无形资产）对企业利润的影响。
2.运营绩效指标。审查资产结构状况（含股权结构）、资金周转状态、资产盈利能力、债务结构与负债率等要素，分析评价企业资产有效性、资源要素利用率、资产增值与资产安全水平、企业偿债能力等。
3.发展绩效指标。审查销售增长、资本积累、资产质量和发展能力、知识产权开发和利用能力、经济增加值和利润增长（重视研发与人力资源培养费用资本化及其对资产与利润的影响问题）、企业环保与影响、管理目标实现（含企业战略、决策、风险的审查）、企业文化力、企业承担社会责任（含职工社会保障、上缴财政收入、薪酬分配与分红制度等，也可并入“政策管理绩效”进行审计评价）等情况，分析评价企业经营水平、市场前景、品牌影响与发展潜力。
六、信息系统管理绩效审计指标的制定
财政审计（绩效审计）大格局中的信息系统绩效审计，其对象是以数据处理为目的的人机一体化工作系统，包括计算机硬件、网络通道和通讯设备、计算机软件、信息资源、信息用户、管理制度等。依据信息系统和财政管理的特点，应主要围绕其软件、硬件、开发、运营、维护、管理和安全展开审查，对其安全性、经济性、真实性、效率性进行审计与评价，并提出信息系统的改进、业务流程的重组等的建议意见。绩效指标也应包含对应的四项内容。
1.安全性指标。信息系统的安全性是信息系统的根本，信息系统的安全性审计同样是信息系统审计的根本。由于信息系统是人机一体化的工作系统，因而其审计的安全性指标，应该包含信息系统的内部安全性指标和外部安全性指标两个方面，包括网络安全、数据库安全、业务运维安全和网络设备日志、数据库日志、服务器或业务应用系统日志的审计等。（1）内部安全性指标。该指标来源于物理环境包括数据库安全和网络安全体系结构等方面，主要审查网络、通讯、服务器、防火墙、防病毒等安全功能的配置，实现对信息安全、数据安全的分析。重点是网络基础设施的安全和入侵检测、容灾备份、数据恢复机制审查，硬件与防雷、防潮、防磁辐射等环境审查，数据修改限制（修改人口限制、错误输入限制、修改痕迹保留、功能模块操作限制等）审查等。同时，应采用穿透性测试等方法进行安全性测试，以全面反映信息系统内部的安全性。（2）外部安全性指标。该指标来源于业务流程控制和系统管理维护的安全等方面，主要审计数据管理、安全管理、保密管理等工作制度、流程设计与应急预案，重点是检测终端用户业务操作、网络设备访问操作、服务器网络访问操作、保密措施等的安全措施，分析非授权访问、使用、窃取、泄露、修改、破坏和损失数据的风险，重视审查有关工作记录、运行日志以对照检查执行情况，进而分析评价信息系统外部的安全性。
2.经济性指标。信息系统经济性审计的主要对象是信息系统的开发文书（开发说明书、编程规划等）、系统文档和系统运行情况，主要开展对开发技术、软件功能、建设成本的评价。（1）开发技术指标。主要审计信息系统会计业务标准和软件技术标准。一方面，审计信息系统会计业务是否符合必要的标准、法规和部门与企业的规制，如会计准则、财务制度、会计科目、核算方法、固定资产折旧、税收政策、坏账准备、减值准备和部门与企业的业务运营规制等，以评价系统开发方法的适当性和运行结果的正确性、可靠性；另一方面，审计信息系统软件技术是否符合生命周期法和模块化的设计方法，特别是是否符合结构化设计本身特定的规程，用于分析非原设计人员对系统配置进行运行维护、修改补充、二次开发等系统增值的能力，评价系统开发方法的适当性和技术的经济性。（2）软件功能指标。主要审计业务软件系统编程规划（含程序标准说明书）和业务系统运行状况。一方面，检查分析程序设计是否遵循一定的规程和要求，特别是是否采用了结构化（模块化）编程方法，程序是否包括必要的控制措施和审计功能，以评价应用系统的质量与可审性；另一方面，检查系统文书、操作文书和业务系统运行流程的适用性，查询业务结果数据并分析其实用价值与咨询价值，评价业务系统功能的全面性（或功能完整性）和管理价值。（3）建设成本指标。审查信息系统开发项目计划、项目控制、项目管理和开发成本（含直接成本、间接成本），横向比较开发投入的经济性。
3.真实性指标。信息系统真实性的审计，重点对象是功能模块的实现水平与处理规则、算法的合法性、控制的有效性，应重视采用询问、检查、分析、模拟、测试等方法获得客观的审计证据，以分析判断数据规则、数据控制与既定标准的符合程度。同时，应把握两个重要节点：（1）输入控制测试。主要检测软件运行数据的正确性、可靠性，结合业务流程和业务政策选择各功能模块处理逻辑的控制点，运用业务时序、合规性、合理性检验或参照检查控制等测试用例，输入数据以测试系统的问题提示与防错纠错、录入要素约束、重要输入记录、未授权数据禁入等控制功能并验证字段格式的规范性、数据逻辑的正确性。（2）功能模块审查。通过功能模块审查（操作限制功能、模块履行业务职能的能力）、数据信息校验来审查业务流程的风险控制。
4.效率性指标。信息系统的效率性审计，主要对象是信息系统的业务目标和运行状态。（1）系统运行效率性指标。一方面，可以采用信息系统性能度量法，利用性能度量工具获取信息系统性能等方面的审计证据。常用的性能度量工具有硬件监视器和软件监视器。硬件监视器用于处理检测信息系统硬件设备信息流，以直观反映设备的基本状态、评价系统硬件的有效性；软件监视器是可以插入到系统代码或其他程序中的一段程序指令，用于收集应用软件的性能数据（包括数据库操作访问记录、应用程序模块调用情况、系统响应时间等），以分析评价系统性能；另一方面，可以运用系统依存度评价法，调查业务运作与常规管理对信息系统的依赖性，调查信息系统和数据运行的效率，以评价系统依存度。（2）业务目标效率性指标。检查业务系统功能设置和业务流程测试，比较系统功能与业务职能、业务目标一致性的实现程度，分析信息系统支持业务过程的效率和效力，检测自动化控制和手工控制的实施效果。检查重点采用排异性测试、数据穿梭等方法：排异性测试法，输入或查询“不可能并存的业务”数据，检查业务流程设计的逻辑性、合法性；数据穿梭法，提出测试方案后由被审计单位业务人员操作，检查数据处理过程丢失、增加、重复、改变数据的问题，审查软件运算逻辑的严密性、效率性。
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