宪政主义公共管理论纲——公共管理发展方向之初探，本文主要内容关键词为：宪政论文,发展方向论文,公共管理论文,主义论文,管理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由发轫于20世纪70年代与80年代之交的新公共管理运动所引发和催生，现代意义上的公共管理理论与模式初步成型。现代公共管理不同于传统公共行政，也不同于正在兴起的新公共管理，它具有以政府为核心的多元行为主体、治理与服务的结果取向、管理本质的服务性以及政府与公民社会的合作治理性等基本特征[1] (P2-6)，为公共事务的有效治理开拓了广阔的社会资源，确立了公共事务治理的合法性基础。然而，由于公共管理的两重属性使然，它既是国家与社会的中介，又是政治过程与技术过程的统一，公共管理难免会陷入民主与效率、价值理性与工具理性选择的两难。公共管理的钟摆应该摆向何方，其发展方向究竟在哪里？这是理论界、实践界迫切需要思考和回答的具有重要意义的问题。因为现有的范式中，效率取向的管理主义范式依然占据着主流，尽管它试图通过管理技术、技巧和方式的变革来克服公共行政的弊端，然而它的这一套新公共管理处方却错置了现代公共管理的优先性价值，其诸多显而易见的弊端受到理论界与实践界不断质疑和责难，范式转型的迹象日渐明显。特别是在今天，政治与行政二分理论已逐渐模糊，官僚制模式在信息化和知识经济的冲击下已伤痕累累，政府应该像企业一样运作的理念和模式已导致政府“公共性”的缺失与公共行政的整体性合法危机，公民参与在治理体系中日渐重要的地位也已在事实上打破了政府为单中心治理主体的信条。因而，克服管理主义这一主流范式的弊端，寻求一种新的替代范式，并设法分析和研究新范式内含的基本理念、体制安排和运行样态，是十分必要的，也是十分必需的。本文试图从宪政主义公共管理这一管理主义的替代范式，来阐述公共管理未来发展的方向，以期抛砖引玉。
一、宪政主义公共管理产生的必要与可能
(一)挑战管理主义范式的理论探索
管理主义产生于19世纪末20世纪初，它产生的标志是进步改革运动的兴起。点燃进步主义之火的具有里程碑意义的事件是1887年伍德罗·威尔逊的《行政学之研究》，后经魏洛比、古利克、西蒙至奥斯本的传承，形成了管理主义的理论谱系。一般而言，管理主义范式的发展大致经历了三个阶段，即由伍德罗·威尔逊和马克斯·韦伯倡导的政治-行政二分和理性官僚为主体的古典阶段，赫伯特·西蒙领军的倡导行为主义或逻辑实证主义的新古典阶段，以及以戴维·奥斯本为主要代表倡导以革新为导向的新公共管理阶段。尽管其中历经管理手段、方式和技巧的诸多变迁，但管理主义者仍没有跨越效率主义的藩篱，他们的共性依然是主张把立足点放在经济、理性、效率和生产率等价值上，从管理理性的角度论述公共管理方式的演进，重视的是公共管理中政治因素带来的不确定性对效率的消极影响，并力求通过管理技术的精细化加以“消除”。这种理论范式，由于过分强调经济效率，忽视了评估公共部门行为的质量、公平、民主等标准而招致学界和实践界广泛的批评和反省。也正是在管理主义范式的批评和反省中，现代公共管理的民主范式逐渐浮现甚或构建出来。当然，批判的理论与实践界无意回归传统的官僚制行政模式，也无意否认新公共管理改革运动带来的一些积极的新变化，只不过是在吸取新公共管理的理论养分中加入了更多的价值考量，试图在新公共管理的价值领域内实现更符合时代精神的创新。这些鲜活的思想间也许存在诸多的分歧，但在挑战管理主义范式方面却明显有着很多相似之处。
1.新公共服务理论。新公共服务的核心理念是，在人民主权的前提下，作为最主要的公共管理主体的政府，其基本职能是服务于公共利益，既非亲自“划桨”又非代替公民来“掌舵”。登哈特夫妇在对当代的新公共服务的三个理论——民主社会的公民权理论、社区和市民社会的模型、组织人本主义和组织对话理论——关注的基础上，提出了新公共服务的七条原则：服务而非掌舵；追求公共利益；战略地思考、民主地行动；服务于公民而非顾客；责任并不是单一的；重视人而不只是生产率；超越企业家身份，重视公民身份[2]。新公共服务的最大努力是要“颠覆”新公共管理的效率价值取向，把公民权、公民参与和公共利益置于新公共服务的优先地位，这使它在对新公共管理批判的基础上实现了对其管理主义实质的超越。
2.公民参与理论。在欧洲大陆兴起的公民参与理论来源于丹麦的公共管理改革经验，经过托马斯系统地阐发和论证，逐渐成为一种影响较大的理论。托马斯不仅分析了公民参与的必然性和重要性，而且进一步分析了公民参与的优点和内在缺陷，并将有关公共政策制定和执行的两个核心变量引入模型，其一是政策质量，其二是政策的公民可接受性。在公民对公共决策的可接受性方面，他根据参与类型的深度，将公民参与划分为以获得公民信息为目标的公民参与、以强化公民对政策理解的公民参与和以促进公民与公共管理者共同生产的伙伴关系建立的公民参与。尔后，托马斯设计了精良的公民参与途径或手段，他将公民参与的具体途径分为四类，即以获取信息为目标的公民参与；以增进政策接受性为目标的公民参与；以构建政府与公民间强有力的合作关系为目标的公民参与；以及公民参与新的高级形式，包括申诉专员和行动中心、共同生产、志愿主义、决策中制度化的公民角色、保护公共利益的结构等（注：[美]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略[M].北京：中国人民大学出版社，2005年，译者前言第3-5页。）。显然，公民参与理论是对新公共管理理论将公民与政府间关系看作是一种委托-代理关系的解构，它主张公民与政府应是一种新兴的互动合作关系。处于此关系中的公民不应该处于被动、从属的地位，而是主动地参与到公共决策、执行、监督等过程中，与政府开展积极、广泛的合作，这与宪政主义的内在精神具有一致性。
3.多中心理论。“多中心”一词首先是由迈克尔·波兰尼在一系列文章中所使用的，后经奥斯特罗姆教授夫妇通过对局部公共事务(如警察服务、池塘资源管理)治理的自组织机制，以及公共经济生产与消费属性的多年实证研究，运用制度理性选择学派的观点，系统分析了各种决策领域组织的多中心，形成了多中心理论的基本架构。多中心理论认为，利维坦和私有化均不是公共事务治理的惟一有效的解决方案，应当在政府与市场之外寻求新的路径。该理论提出，通过社群组织自发秩序形成的多中心自主治理结构、以多中心为基础的新的“多层级政府安排”(具有权力分散和交叠管辖的特征)、多中心公共论坛以及多样化的制度与公共政策安排，可以在最大限度上实现对集体行动中机会主义的遏制以及公共利益的持续发展。显而易见，多中心理论反对管理主义范式内含的政府单中心论，主张政府是各参与者中“同辈中的长者”，但它不具备最高的绝对的权威，主要是承担建立指导行动的共同准则及确定大方向的任务。这就有利于消除相互依存却又独立运作、关系松懈的组织间的隔膜，凸现现代治理机制的民主特征。公共管理以这一新的社会机制为基础，将对公民权、民主、合法性等价值的实现起到积极的保障和促进作用（注：McGinnis,Michael D.,ed.1999,a.Polycentric Games and Institutions:Readings from the workshop in Political Theory and Policy Analysis.Ann Arbor:University of Michigan Press; McGinnis,Michael D.,ed.1999,b.Polycentricity and Local Public Economies:Readings from the Workshop in Political Theory and Policy Analysis.Ann Arbor:University of Michigan Press.）。
上述理论虽然多以西方国家的现实制度与分析话语为背景，而且各自理论分析的侧重点也不完全一致，但它们都对公共部门管理与私人部门管理相一致或等同的逻辑假定做出了否定，对管理主义范式(当然也包括了目前的新公共管理)作了学理上的解构，这为宪政主义公共管理范式的产生提供了有力的理论支撑。
(二)宪政主义公共管理产生的必要性与可能性
宪政主义公共管理，就是通过一种宪政安排，使权限重叠、权威分散且相互竞争的多元组织安排，能够在公共组织的不同层级中运作。从一定意义上说，宪政主义公共管理实质上是民主的公共管理，它要求公共部门在理论和实践中都必须遵循“公共”的基本内涵，以传统民主价值、公民本位、行政法治化、责任心等为基本行为准则。催生宪政主义公共管理产生的原因是很多的，但根本原因主要在以下几个方面：
1.公民权利本位日益彰显。如果对近代西方发达国家和我国改革开放二十多年来公共治理的路径进行回顾，一条明显的脉络就是“义务本位”向“权利本位”的转变，公民权利得以复原和扩张。以中国为例，如果有人问什么是当今中国政府谈论最多的话题，绝大多数行政学者会毫不迟疑地指出是公民权利，因为自党的十六大召开以来，人的全面发展、以人为本、全心全意为人民服务、建设和谐社会等字眼就频繁地出现在各级政府的工作报告和规章条例中；公民，作为权利的天然享有者，在中国的政府管理实践中也越来越受到关注与尊重。然而，在现实生活中，公民权利和行政权力往往存在着一种紧张关系，行政权力除了负有保护公民的基本权利不受非法侵害的义务外，一个显而易见的特性是它还具有强烈的不平等性，它以国家强制力为后盾，合法地享有对公民个人的支配权，公民个人无法与之相抗衡，往往处于被动、服从的地位，极易受到侵害。行政权力的强制性以及不断扩张的本性，使得公民很难对其造成的损害作有效的防卫，如果任其泛滥，其后果要么是公民个人的私人领域屡遭侵犯，要么是损伤公众作为公民参与行政、参与政治的积极性。所以，在权利文化的理性光辉照耀下，最大化地实现公民的权利需求这个主旨，最有效也是最可行的办法就是在公共组织内部进行宪政主义的制度设计，将行政权力控制在宪法和法律规定的权限范围内，并使之严格依照法定的程序行使，既可以防止行政权对公民权利的不法侵害，又可以保障和促进公民权利，还能使公民获得更多公共领域的资源，在更大程度和更大规模上参与公共事务管理的过程。
2.公法与法律程序越来越重要。公法与法律程序是一个国家的社会基础设施，它理应体现在国家生活的方方面面。作为联结国家与社会的中介，公法和法律程序对之于公共管理，更有着显而易见的重要作用。近年的事实表明，一个合法、合理和有效的公共管理有赖于两项基础性制度的支持，一是发达的公法(这里指宪法和行政法)；二是廉洁高效的公务员队伍。前者旨在确定公共管理行为的规范性基础，重点是通过一套公平的规则设计为行政权力的行使提供充分的激励和有效的约束，核心是依法行政。后者中的“廉洁”很大程度上也能通过宪法、法律和一套法律程序安排，对公共管理主体的权力拥有和权力运行实行有效制约与监督，及时、有效、权威地制止其权力滥用而得以实现。然而，公法和法律程序不可能是一成不变的，它们需要不断地被调整或被开发以满足社会对公共部门不断提升的需求。正是在这一背景下，推动公法和法律程序因时代和公民需要而适宜的变迁，以此推进公共管理的发展和更新，便成为新世纪伊始具有世界性意义的新课题。究竟如何解决这样的难题呢？即如何促进变化着的公法、法律程序和同样变化着的公共管理的共进、互动与协调发展呢？最好的办法就是在公共管理的组织和运行层面注入一种宪政主义的制度设计，因为法律工具正是确认和确保责任的主导方法。一方面，它可以就公共问题、公共事务以及公民的权利需求的变化和发展趋势，最小成本地对公法、法律程序和公共管理行为作及时和针对性的调整，最大限度地满足社会对公共责任提出的更高要求；另一方面又可以通过公法和法律程序的约束和控制，使公共管理在法制化、程序化的轨道上运行，确保合法、合理和有效的公共管理的实现。
3.对政府、厂商、公民、各种社会组织角色的再认识。鉴于现代社会人类事务的多种属性、相互渗透性及其解决方式的复杂性与相互依赖性，公私相互排斥和相互对立的治理方式，决定无论公共事务的政府单一治理，还是私人事务的个人自主与市场自治都不可能有效。因而客观上要求各种公共事务管理主体在治理公共事务、实现公共利益的过程中既要竞争又要合作，多元化的行为主体便成为必然。首先，就公共事务而言，一方面是公共问题的日益众多和日趋复杂、社会对公共服务需求的多样化与质量的要求越来越高，政府在客观上越来越难以满足社会的需求；另一方面是政府结构与理性的缺陷及其自身难以克服的性质，政府“唱独角戏”的局面在现代社会已难以为继。其次，就公共利益而言，考虑到政府自利性成分的存在及其理性的缺陷，抽象的“公益”如果不同一定具体的共同体(政府、厂商、公民、各种社会组织角色等)的普遍成员联系起来就可能出于虚置状态，往往异化为少数统治者的利益。因而，作为隶属一定共同体的各种社会行为主体必须共同行动，建立相对独立的共同体成员利益中心，并积极参与更大范围、更大程度共同体的利益安排与分配，以确保公共利益的真正确认和实现。再次，从社会现实看，一方面是西方国家福利社会的危机、社会主义国家计划经济的破产、世界范围内各国政府单中心治理的困境；另一方面是第三部门的崛起、公民社会自治理力量的增强、各种自发的社会运动和志愿者活动的日益增多、厂商在关注经济利润的同时越来越关注社会公共问题。这种正反两方面的变化，使我们有充分理由相信站在政府、厂商、公民和各种社会组织角色合作的立场上，构建多元主体管理公共事务和提供公共服务的可行性，并且，也正是这种多元主体的存在才能充当维持宪政主义的社会基石，才能避免权力的过度集中。从这个意义上说，多元管理主体并存是宪政主义公共管理的内核之所在。
二、宪政主义公共管理的基本理念
公共管理基本理念是对公共管理的本质及其发展规律的一种基础性和方向性的理性认知、把握和建构，是公共管理体制安排和实际运行的指导性准则。如前所述，管理主义公共管理在评估政策及其执行时都将效率和经济作为惟一正确的衡量标尺。当然，效率和经济是必需的，但重构公共管理的合法性、合理性和有效性，更多的是有赖于民主价值观的建立。我们认为，宪政主义公共管理作为民主的公共管理，其基本理念最重要的是代表公民权精神、公正与社会平等、法治、效率。
1.代表公民权精神。公共管理人员不应该是公共管理部门的代言人，而应该扮演一个新的角色——代表公民。对这个角色的定义，逻辑上存在两种不同的理解：一是将其定义为公民的代表；一是将其定义为代表的公民。如果公共管理人员是公民的代表，则他们扮演的是公共善的受托人角色，就如同古罗马护民官反对天主教势力从而保护公民的利益一样。这种观点认为，公共管理人员必须和其他选举官员一样发誓支持同样的法规，而且必须在自己的权威范围内保护公共利益。在这样的条件下，第一线的公共管理人员在现代政府中必然成为十分模糊的公民的代理人角色。如果公共管理人员扮演的是代表的公民的角色，则在角色的定义上存在着微小但十分重要的区别。这种定义下的公共管理人员具有更少的专断和权威，而更多的是民主和信用。在这种观点看来，公共管理人员只不过是其伙伴公民的雇佣者，去执行代表他们利益的公民权工作，并成为公民和公共组织之间首要的联系点。
不管哪种定义，公共管理人员都要真正成为具有服务性的公民，保护全体公民的公共利益，维护和平的公共秩序，充当公民的“奴仆”，“全心全意为公众服务”。除此以外，公共管理人员还必须知道服务的内容是什么，究竟怎样服务，以及恪守统治国家和遵守公民权利和身份的双重责任。
2.公正与社会平等。宪政主义公共管理是以公民权为诉求的，它必然建立在公正与社会平等的基础之上。公正的公共管理来自这样一些基本理念：首先，有正当的程序性法律程序，保护个人免于遭受政府或其他公共组织恶意的、武断的、错误的或反复无常的违宪而剥夺个人本应有的平等权利和机会的必要程序。其次，社会应享有机会均等的平等保护，即每个人都有平等的生存、获取、发展的权利和机会，这些权利和机会不因为个人的出身、天赋、种族、性别、财富等的差异而受到损害，不能被特权和权力所剥夺，也不能拿来与其他人的经济利益交换。对于社会平等，弗雷德里克森作了深入阐述：“社会平等强调政府提供服务的公平性；社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务；社会公平强调公共行政管理的变革；社会公平强调对公众要求做出积极的回应而不是以追求行政自身需要满足为目的……；总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。”[3] (P6-7)实际上，公正与社会公平是凸现公共管理之所以为“公共”的重要价值基础，是宪政主义公共管理的“公共目的”，包含着对宪政主义公共管理组织设计和运行样态在内的一系列价值取向的选择。只有实现了公正与社会平等，才能真正体现使人成为平等的人的最基本的理念，民主社会的实现才有积极意义，失去了公正和社会平等的公共管理就背离了人性。
3.法治。法治的基本意义是，法律是宪政主义公共管理的最高准则，任何公共管理人员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。法治的根本要义在于：法律对公共管理部门特别是政府部门拥有绝对权威和支配力，政府的一切行为和活动必须符合法律要求和法律程序，并在法律的范围内进行，其属下包含了公共行政权力法定、公共管理机构编制法定、公共管理体制法定、公共管理职能法定、公共管理经费法定、公共管理程序法定、行政审批法定等观念判断。法治实质上是和专制的权力相对立，因为任何行政权力都不可能完全免于专横之虞，而不论掌权者在行使这种权力时的动机是多么高尚。可以这么说，凡有政府行为的地方就有可能产生专横的决定。法治的主要功能抑或基本目标就在于通过约束专横且天然有扩张倾向的行政权力，保障公民基本权利，支撑民主秩序。从这个意义上说，法治是宪政主义公共管理基本理念中的一个根本要素，能使社会公正、平等、秩序、实质权利等多元价值得到最大化的关注和实现。
4.效率。公共管理的功能和任务是为了向公众提供公共服务与公共物品(包括制度)，所以从公共管理的技术性要求看也必须重视效率问题。宪政主义公共管理的目标在公共领域中经受伦理检验后，效率在价值理念系统中应该是第一位的。宪政主义公共管理的效率一般体现在两个方面，一是组织取向，二是结果取向。前者称为组织效率，后者称为管理效率。组织效率是指公共组织如何通过内部管理和资源的内部配置而实现的效率，它为公共管理主体及时提供质量更高的公共物品或服务创造了可能性前提。同时，管理效率注重于取得结果，最能体现公共管理的效率内涵，结果取向使对公共管理效率的关注从组织内转向组织之外。所以说组织效率与管理效率是宪政主义公共管理效率概念的两大基本内涵，二者不可或缺。
三、宪政主义公共管理的体制安排
公共管理体制是指公共管理系统中的组织机构设置、上下左右之间划分及管理工作制度。它具有根本性、全局性、稳定性的特点，直接决定和影响公共管理行为的正确性和效果，关系到整个公共管理系统的运行效率和效能。宪政主义公共管理体制就是在公共管理内部注入宪政主义的体制设计，主要包括多中心的治理结构、交叠管辖的管理权限和程序性正当的规则体系等内容。
1.多中心的治理结构。在管理主义者看来，代表国家权力的政府组织是一个全知全能、控制一切的，且充满父爱主义情结的单中心统治主体。这种组织形式，通过集权的官僚体制安排，通过对人进行的绝对必要控制，在精确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性等方面确实比其他组织形式优越，能够最大限度地发挥效率。然而，实践证明，单中心的政府统治模式存在一系列难以逾越的困境：首先，集中化的行政权力只能使它治下的公众萎靡不振，因为它在不断消磨公众的公民精神和基本民主权利。其次，行政组织的全面官僚化和层级化将越来越多的经济与社会事务管理纳入其控制的体系中，使得市场机制自我调节和公民的自主管理能力发生了同步的蜕化；再次，单中心政府所具有的权力扩张的天然缺陷，不仅意味着其在传统的行政范围内，依行政固有属性增强其管理事项的广度和深度，而且在于它已超出行政原有的属性大举侵入到立法和司法领域，取得了通过委任立法而得来的行政立法权和裁判纠纷的行政司法权。这给作为法治主义前提的有限政府思想和权力制约思想构成了冲击，损害了文明社会的法律理性。迈克尔·D·麦金尼斯忧心忡忡地论述道：“在家长式治理下，政府本身可能变成一种私人财产。因为如果统治权集中于一个单一的权力中心，那么政治就变成一个决定谁可以运用这种权力以及谁拥有这一职位的简单的问题。一旦实施法律和规则的能力变成政府官员的一种收入来源，则争夺和保持权力就至关重要了。如果选举堕落成那些孜孜以求统治权的自私的代理人之间的争斗，那么即使是一个自由民主的秩序也会变成一种暴政。”[4] (P20-21)
毋庸置疑，管理主义者所主张的单纯依靠单中心的政府组织去提供公共服务、管理经济与社会公共事务，其局限性是显而易见的。特别是在公民权日益彰显的今天，这种局限性显得尤为突出。因此，有必要将多中心的新型治理结构引入到公共服务和公共事务的管理中。“多中心”治理结构是一种直接对立于一元或单中心权威秩序的组织形式，它意味着有许多在形式上相互独立的决策中心，意味着公共组织为了有效地进行公共事务管理和提供公共服务，实现持续发展的绩效目标，由社会中多元的独立行为主体要素(个人、商业组织、公民组织、政党组织、利益团体、政府组织)基于一定的集体行动规则，通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共事务管理制度或组织模式[5] (P69-95)。多中心治理结构的制度安排实际上有两层涵义：(1)在政府内部，强调多中心的、分级的政府制度。对于这个论题，奥斯特罗姆作了非常经典的阐述。在他看来，多中心是指为公民提供机会组建许多个(不是一个)治理当局，每一个政府可能会在特定地理区域的权限范围内行使重要的独立权力去制定和实施规则。其内涵在于：一是把有局限的但独立的规则制定和规则执行权分配给无数的管辖单位；二是在单个政府单位行使独立权力的地方，每个政府官员的选任独立于其他地区管辖单位的选举过程；三是不同管辖单位中的公务员具有平等法律地位。多中心制度实际上是一种复合型的制度安排。其特有的优势在于“提供了一种虽不完美但却很重要的手段，来聚集时间和地点信息以用于决策”[6] (P204-206)，因而能够减少投机成本，并遏制搭便车的现象。(2)在公共组织内部，强调治理空间的多中心。这种治理结构是多中心的、自主的、分工合作互为补充的，在公共生活中，存在私人经济部门和以民间组织为主体的第三部门或公民社会的自治、自主管理的秩序和力量，这些力量分别作为独立的决策主体围绕着认同或共同的公共问题，采取弹性的、灵活的、多样性的集体行动组合，以寻求高绩效的公共问题解决途径。空间的多中心要求各空间维度中主体强势分布。其中，政府并不完全垄断一切合法的权力，政府之外，社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节。由多中心的定义性特质，我们不难看出，在多中心的治理结构中，许多政府官员和决策结构分享着有限的且相对自主的专有权，来决定、实施和变更法律关系。没有一个机关或者决策结构对强力的合法使用拥有终极的垄断。“治人者”与“治于人者”在权威上的不平等是有意受到约束和限制的，这样“治人者”也能够接受法律的“统治”，并被要求服务于“治于人者”。
2.交叠管辖的管理权限。在多中心的治理结构中，管理权限是交叠的、多元的，而不是与层级制相对应的权力集中。权力分化在现代社会发展中具有更为彰显的意义，因为现代社会发展具有非均衡性，价值和利益多元的趋势日愈鲜明；公众的民主理念彰显，对于公共利益、公共事务管理等方面的参与日益强烈；社会变革加速；加之公共管理的核心主体即政府所具有的自身固有缺陷，使公共管理集权化面临着种种挑战，这就使得权力分散和交叠管辖成为必然。
早在美国建国初期，汉弥尔顿就论述道，“配置在较大政府单位中不同决策结构的权力要分散，这样每一项权力都能对分配给其他结构的权利行使潜在的否决权。因此，集体行动取决于共存多数的运作，决策结构的成员通过不同的任职年限、代议模式以及不同规模的选民与选民发生联系。至于政府单位之间管辖权的冲突，对公共权威行使的宪政的冲突，以及公共服务供给的冲突，都在普通法律法院面前接受司法救济”（注：Hamilton,Alexander,John James Madison( n.d.) .The Federalist.New York:Modern Library.）。托克维尔在《论美国的民主》中也认为，“执行权力分散到许多手里，人民不仅通过选择议员参与制定法律，而且通过选举公共执行官员参加法律执行。政治责任更多地通过选举原则而不是通过单一和控制等级对中央权威负责而得以保障”（注：Tocqueville,Alexis de(1945).Democracy in American.2 vols.Edited by Philip Bradley,New York:Alfred A.Knopf.）。奥斯特罗姆进而论述道，“对单中心权力负责的等级组织的完备，不会使效率最大化，在此效率是指时间、精力和资源花费最少”。“在任何政府中权力分散在具有许多否决权能的各种决策中心，发展其程度各不相同的多元的、交叠的政府机构，对于维持稳定的、在变化迅速的条件下能增加人类福利的政治秩序是必要的条件。”[7] (P116)宪政主义公共管理须臾秉承宪政主义的传统，不要再那么专注于行政管理的等级制和集权性。在它所设想的那种场合中，合理性这一价值被牢固地确定，保持官方的完整性不再是首要的议事日程。着力于设置交叠管辖的管理权限，其根本要义在于：一是广泛授权以调动和动用各种手段去实现确定的公共目标，分散管理代替“命令式管理”。这里的分散管理并不是确立一些从属的“管辖权”，而是有意识地建立一些以公共问题为中心的临时单位组成的专门工作组；二是创造性地使用规划、评估和开发的参谋机构以提高组织的认知能力，并且这些参谋机构可以适当地分享到权威；三是承认双重或多重监督和忠诚，以便鼓励在组织性的参与、协商受到一些专业义务和愿望的限制等情况下所出现的判断的独立性；四是吸收参与，创立合作体系，建构平等或接近平等的行为者们之间的政治关系。在这种关系当中，社会由信息畅通的、积极的和自治的政治单位组成。也正是通过允许这种体系和关系的存在，使决策权和执行权分散，形成交叠管辖的权力体系。
3.程序性正当的规则体系。程序本位是现代宪政重要的价值取向和基本要求。“一个社会的立宪政体的生存主要取决于基本规则及其实践与该地大多数人的行为习惯和思想方式相一致的程序。”[8] (P201)这一点对于宪政主义公共管理同样适用。也就是说，宪政主义公共管理并不主张自由裁量权过大的决策与执行机构，尽管这种机构可能会成为管理、服务水平的促进因素，但未达到减少检验、控制、协调的初衷，反而经常出现一些失调和失控。鉴于此，宪政主义公共管理更强调严格遵守程序性正当的规则体系。罗尔斯将“程序性正当”称之为程序正义，并认为它是介于实质正义与形式正义之间的东西，它要求规则在制定和适用中程序具有正当性。这一程序正当规则体系所言之“正当”，按照罗尔斯的分类，应当是完全的程序公正，即在程序之外存在着决定结果得以实现的程序这样的状况，包括独立的结果、公正的标准和保证结果公正的程序三个关键要素，也可以概括为正义的程序与结果的对应性[9] (P81)。将程序性正当的规则贯穿于公共服务和公共事务管理的全部活动或各个环节中，或许不是公共管理实施的结果公正的惟一原因，但其对公共管理实施的结果公正显然具有相当程度的决定作用。正当的程序比不正当的公共管理程序能够产生更加公正的结果，这可以从正当程序在保障选择的合理性方面的作用来说明。首先，程序的结构主要按照职业主义的原理形成的，专门训练和经验积累使角色担当者的行为更加合理化、规范化；其次，程序的公开化使得决策过程中出现的错误容易被发现和纠正；再次，正当的程序创造了根据证据资料进行自由对话的条件和氛围，可以使各种观点和方案得到充分考虑，实现优化选择；最后，正当的程序有利于预防和控制公共管理者刚愎而难以自制的冲动，节制公共管理人员热衷于权力而超越了职务中所规定的限度，使其循规蹈矩且又不妨碍其主动精神，从而促进选择的合理化。
再者说，公共管理者遵守程序性正当的规则，对于公民个人而言，能最大化地维护他们的基本权利，最大化地增进公共利益。对于这一点，罗森布鲁姆进行了经验的论证，在他看来，尽管公共管理活动存在弹性，但如果让正当程序的一些宪法原则在公共管理领域中合理地得到确定，它能使欺诈减少，有效防止非法获取公共利益，淘汰不称职的公务人员，以此来保证公民权利的最大化实现。(1)那些利益(诸如福利、社会安全、公立学院就读、公职任用等)受到政府损害的人有权得到告知；(2)个人有以书面或口头方式对政府施政做出回应的机会；(3)根据政府行动的性质，在政府执行行政行为之前，如终止提供救济金，个人有权要求进行行政听证；(4)如果没有举行预听证，个人一般有权在追述期满前举行听证；(5)当个人利益濒临危险时，个人有权进行对质和诘问，有权请律师代理，有权向公正的政府裁判者，如行政法官或听证检察官提供证据[10] (P536)。综上，我们可以概括出程序性正当的规则的特点，即从公共管理行为过程着眼，侧重于行政程序的合理设计，公共管理主体的适用技术是以正当程序下的行政决定或决策为特征的，权力的合理性是通过相对人的介入和公共管理主体共同证明的。这种模式不仅强调程序上的公正，也强调结果的公正，能最大限度地保护个人的权利。实际上，宪政主义公共管理离不开富有理性的程序的导引，贯彻“公正、公开、公平”诸原则的程序性正当的规则体系，既可以成为公共管理活动合理化和正当化的源泉，又可以满足社会对公共管理活动的合理期待。
四、宪政主义公共管理的运行样态——仅以政府运行为论域
宪政主义公共管理的运行样态主要是从动态的角度探讨公共权力的行使过程和特色，是将对行政权力加以限制、对法的支配的尊重以及对公民各种基本权利的保障等价值观转变为现实关系的过程，是使体制安排的抽象规定具体化，可能性转变为现实性的过程。由于公共权力的运行过程中，政府依然占据主导的位置，这能在各国的公共管理实践中充分反映出来，因而，我们主要是在公共管理的核心主体——政府的视界中进行讨论。基于上述对宪政主义公共管理价值观和体制安排的考量，政府权力的运行应相应呈现不同的样态，具体来说：
1.被动主义的行政立法。如前所述，管理主义范式往往有集权的倾向，集权的典型表现是通过层级的官僚体制安排，对人进行绝对必要的控制。其控制的合法性就在于政府官员通过主动主义的立法，通过制定法律条文，来获得控制性权威的认可和支持。当官僚体制中的政府官员为了寻求控制的合法性而永无止境地要求制定规则和条例，并且制定规则和条例的责任往往会交给其他人，如官僚体制中的下级官员，就会自然而然地出现一种“立法”泛滥的情景。文森特·奥斯特罗姆对于“立法”泛滥是这样描述的：“规则和条例到处出现。任何维持法律规则的理由均能被抛弃。当贿赂变成铺平自己道路的代价时，法律就会变成临时索钱器。每个人最终都会向每个人行贿。当强制性的匮乏来临时，悲剧就发生了。许多人处于被他人的压迫和剥削之中；除了生活所迫切需要的最低限度的必需品，很少有人有积极性生产的更多。”[11] (P210-211)“立法”泛滥的后果不仅损害了宪法和基本性法律的权威，而且也削弱了公民对行政立法过程的信任基础。
不难看出，政府主动“立法”的影响和破坏力是非常巨大的。然而，“如果国家对公民从婴儿照管到死，保护他们生存的环境，在不同的时期教育他们，为他们提供就业、培训、住房、医疗机构、养老金，也就是提供衣食住行，这需要大量的行政机构。相对来说，仅仅靠议会通过的法律，……那只能做些微不足道的事”[12] (P4)。有效地应对公共事务、公共服务的广泛性和复杂性，还必须赋予行政机关以一定的立法权力来满足公共管理的需要。从这个意义上说，政府的行政立法权没有必要也不可能废止。因而，建构一种基于反映公众意愿、体现公众需要，而不是反映政府部门的主观意愿和行政官僚的个人意志的被动“立法”机制便成为必要和必须了，被动主义的“立法”意味着政府的立法行为受到公意的规定，即在宪政框架下，行政立法理念和行为必须在一个国家的“全体公民总体意思表示”的范围内，以民主的方式，以尊重公民权利的手段来进行。这就需要建立整个行政立法过程的参与机制，需要行政立法公开、行政立法听证、专家论证、征求公民意见等各种各样的制度得以确立，并不断推进，使公民在行政立法过程中的作用受到重视。被动主义的“立法”也意味着政府的立法行为受到宪法的钳制，即行政立法的范围、方式和行为不能与宪法相抵触，须臾在宪法规定的框架内运行，并且，还必须对行政立法中部门保护主义、地方保护主义以及形形色色扩大部门职权和部门利益的违宪或违法行为进行立法和司法监督，以此来保护宪法的权威性和完整性。被动主义的“立法”还意味着政府的立法行为受到程序的制约。程序，特别是正当程序，是政府机关在行政过程中所必须遵循的准则，是为规范行政权力的运行，保障公民权益，彰显公正、民主和合法等价值规范的必要手段。政府进行行政立法的一般程序应该是：首先，发现公共问题，确定立法目标；其次，听取公众意见，包括非正式听证的陈述和申辩以及正式听证的公听会等形式；再次，强调告知，包括事前告知、事后告知和救济途径告知；最后，充分协商，民主地抉择方案，在这个环节中，必须遵守回避制度、禁止单方面接触和说明理由的制度。遵循这种程序的行政立法行为，应该是在最大限度地考虑最广泛意义上的民意和行政需要的基础上，对各种利益予以合乎比例原则的吸纳或者取舍，因而理论上应该是公正的、合理的。总的来说，只有被动主义的行政立法才能使政府管理获得真正的主动，获取合法性法律资源，保障政府的合法性基础。
2.民主主义的行政决策。就其基本内涵来讲，民主主义的行政决策应包含相互关联的两个方面：一是决策目标的民主化，即行政决策要体现和代表公众的意愿和要求。作为社会价值最具权威性的分配，行政决策必须以维护和实现公共利益为指归，以对不同个人和民众的利益进行合理的协调与均衡为着力点，最大限度地体现大多数社会公众的根本利益。二是决策方式的民主化，即方案的制定，必须源源不断地从公民的利益表达中获取具有广泛性和连贯性的信息来源，并在此基础上完善公民参与机制，使有序的公民参与纳入到行政决策过程中来，同时，在行政决策中融入积极、有效的公民参与。建立并运行一套民主主义的行政决策机制，首先，在决策中充分发挥政府参谋部门、有关职能办公室的作用。其次，拓宽公众与政府的沟通渠道，不断完善人民群众利益表达和利益综合的机制。如不定期地进行问卷调查、民意测验、建立群众商谈会、网上论坛和决策听证之类的形式，让公众可以就有关问题发表意见；还可以考虑设立市民议事厅，请市民代表就重大问题提出意见和建议，对涉及公众利益的重大决策和项目听取群众意见；甚至可以考虑让公众通过投票表决的方式直接参与政府决策的范围。让公民参与讨论，这既体现了社会的进步和人民的正当要求，又可防止决策的片面性、盲目性和主观性，从而避免或减少决策的失误。再次，健全专家咨询机制。政府在重大决策前，要通过召开会议、个别征询等形式，广泛听取专家、学者和资深党政离退休人员的意见，广泛征求各社会团体的意见，对日趋复杂和专业化的问题，更要借助有关专家的知识和智慧，善于把决策者的“内脑”与研究部门或参谋智囊机构的“外脑”、把决策者的“善断”与参谋人员的“多谋”结合起来，使他们在重大决策的调查研究、方案设计、政策咨询、决策论证等方面发挥作用，成为决策班子的参谋部、智囊团。最后，健全民主主义行政决策的制度体系。第一，健全行政决策承诺制。行政决策承诺制是政府回应公众的一个基本途径，它可以保证公众的要求、愿望和诉求得到尊重和重视。承诺的内容主要是公众提出的各种问题的最终解决时间和方案。第二，健全行政决策公示制。决策公示制是政府按照法律、法规的规定，通过向社会公开表明自己的职责范围、决策目标、决策内容、决策程序和惩戒方法，自觉接受社会监督，提高行政决策的效率和质量，保证公正、合法地实现行政职能，主动为社会提供优质高效政府服务的行政决策机制。第三，建立健全行政决策复议制。决策复议制是指对于政府行政决策方案出台之后或者是在开始实施时进行再次审核和监督，重新复议的过程。它主要是由公民代表来行使，或者由公众来评判。
3.规则主义的行政执行。行政执行是行政决策转化为现实的根本途径。可以这么说，在实现决策目标的过程中，方案制定的作用只占小部分，而有效的执行却起着根本甚或决定性的作用。一般而言，当行政决策民主地制定出来后，相应就具有一定的科学性和较高的合法性，容易获得社会支持。当这项决策严格按照一套确认的规范或程序规则主义地执行时，行政执行便摆脱了“权”“利”错位的泥沼，相应地也就具有更高的合法性和可行性。这里所说的规则主义，是指通过制定完整、清晰、逻辑严密的法律，给执行提供规则，从而排除执行中人的因素起作用。规则主义的行政执行，关键或者说首要的功能在于维护和增进秩序，它是一套关于行为和事件的模式，它具有系统性、非随机性，因此是可理解的、可操作的，它是现实的正当的程序规定，是法治的必然要求和体现。如果在行政执行中没有或者不能很好地遵守规则，那么行政执行失控便难以避免，如行政执行中经常发生的敷衍塞责、弄虚作假、偏离和歪曲、行政垄断现象，便是很好的例证。最大化地提高规则主义行政执行的有效度，必须满足以下三个条件：一是被遵循的规则必须是“善的规则”，是能够切实维护公民权利、体现公民意志，并且借以保证广泛的行政权不被滥用的规则。它不是潜规则，不是私下达成默契的对方蒙骗正式规则和公正原则的代表的规矩，而是按照法定权限和程序制定、发布并为公众所认知、认可的正式规则。二是将善的规则贯穿于执行的全过程。换句话说，整个执行过程是规范化的，其中的主观随意性和不受法律制约的特权的产生是极不恰当的。这里需要指出的是，按规则执行，并不等于教条主义的执行，不是把执行者摆到了决策者的附庸的位置，成为传声筒或复印机。而是按照科学的思想方法，按照具体规则具体适用的原则，因地制宜地执行决策或政策。三是严格按照规范的程序执行。规范的执行程序一般包括政策和法律法规传播、组织准备、实际实施、执行反馈和执行评估等几个环节。这几个环节是层层相扣的。常规性、例行性政策和法律法规的执行，应严格遵循上述环节；非常规性或者涉及全局性问题的重大政策指令，则可组建临时执行机构，灵活性、应景式地处理。
4.人本主义的行政沟通。行政沟通是在行政立法、行政决策和行政执行的过程中，当政府组织的目标与各种社会组织的目标或者公民的个体目标不一致或相冲突时，政府组织进行协商、调解、寻求一致的过程。协调个人、社会组织和政府组织之间的矛盾已被证明是必不可少的。因为从根本上说，政府治理的有效性取决于它是否和在多大程度上体现公民和公民组织的愿望和要求，维护公民的利益。因此，在政府治理过程中充分实现政府与公众和各种社会组织的有效沟通与互动，才能使政府真正体察民情、把握舆情、化解矛盾，因而是至关重要或者说不可或缺的一环。一言以蔽之，无论在管理主义所倡导的封闭模型以及宪政主义所信奉的开放模型中，沟通和互动都是必要的。区别仅仅在于沟通方式。大部分管理主义者继承韦伯的传统观点，崇信命令和服从、规定和守则、时间和细节的严谨。这种沟通模式造成的人性扭曲非常明显，常常会出现严酷僵硬、无个性、异化、狭隘、受愚弄等现象，极大地撼动了政府治理的合法性基础。正是由于管理主义的沟通方式有着十分明显的缺点，更衬托出人本主义的行政沟通的好处。人本主义，从政治层面考察，是指政府的一切活动必须以对人的关切为主要内容的观念体系或思想倾向，它要求政府的一切活动，尤其是同公众的交往活动，都必须从人出发、以人为依归。而从人出发、以人为本，恰恰是宪法的灵魂，是宪政的道德基础，亦是政府治理的精神内核。因此，在政府同公众进行交流、对话和协商的行政沟通活动中，坚持以人为本，有着更为积极的意义。人本主义的行政沟通有三项具体要求：一是要求政府组织不能以国家强制性的权力要求人民服从并服务于某种公共政策，不能以官僚制度的机械化和程式化刻板、僵硬地对待公众，从而把人变成实施这种公共政策的工具或手段。二是要求政府组织进行行政沟通时应当确立权利导向、公民至上的服务行政理念，在维护人的自由、尊严和价值的基础上，根据环境因素的变化建立各项沟通措施，包括能引发共鸣的柔性沟通、充分授权与参与管理、公开性、团队精神、合理的奖惩等，来增加公众的认同感和满意度。三是要求政府组织在进行行政沟通的过程中，要尊重沟通对方，做到文明、热情、友善、礼貌和宽容。
需要说明的是，宪政主义公共管理模式的形成、演进与发展，受到公民社会的质量、市场质量、政府质量以及宪政制度、特定社会的传统与文化等多种因素的影响与制约，因而其行动结构的安排具有动态性。就中国而言，宪政主义公共管理只是发展的方向和目标，其过程具有艰巨性和长期性。其中，经济改革的市场化、公民权利的自主化、社会组织的自主化、法律治理的制度化、政府权力配置的合理化，是构建宪政主义公共管理模式非常重要的条件。只有在此条件下，通过公共管理的社会化、公共生活的民主化和公共治理的法治化，上述宪政主义公共管理模式才能最终形成。
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