论国家治理与国家审计边界的界定，本文主要内容关键词为：国家论文,边界论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府角色的定位与财政职能的演进
国家是社会发展到一定阶段的产物，由于各个历史时期的社会生产力水平和生产方式不同，国家基本制度不同，因而政府的职能也不同。洛克的国家理论指出，公众为了保障个人的自然权利，把拥有的执行权和处理权通过社会契约的方式交给政治社会，于是产生了国家和政府，形成国家以保护个人权利，政府权力不允许扩张到超出公众福利的需要之外。国家治理中，核心的问题是政府与公民的相互关系、即公权与私权关系的合理界定与协调。从历史来看，政府角色定位随着环境的变化而不断调整，导致了财政职能的不断演变。与此同时，国家治理的基本矛盾相应地不断变化。
（一）公民在国家治理中占据主导地位，政府扮演守护者角色
国家的职能最初是保卫国家安全，随国家产生而产生的财政通过税收来获得国家履行职能的物质基础，建立军队抵御外敌入侵，维护外部的安全，建立警察组织维护内部社会秩序的稳定。向政府缴纳税收，是公民获得国家保护所必需。财政的基本职能是获得维护国家机器正常运行的收入。公民经济利益的保护，具体表现在对财政支出的有效控制上，公民关心的主要问题是政府官员不要将财政收入中饱私囊。国家治理的危机，往往表现为官员贪污腐化导致的社会矛盾的激化。
（二）政府在国家治理中占据主导地位，政府扮演建设者角色
一方面，从国家形成的路径看，许多国家是通过武力而形成和建立，这些国家的政府在一开始将大量的公共资源转化为国家资源，这些资源成为政府履行职能的物质基础，形成了所谓的“自产国家”。财政的职能主要不是直接向公民征缴税费，而是从所占有资源产生的收益中获得政府运行需要的经费。财政服务于政府参与经济建设的需要。另一方面，尽管一些国家信奉“自由放任”的信条，将经济发展留给市场和民间去实现，但是，当出现战争和严重的经济危机时，政府不得不出手干预国民经济。政府通过占有公共资源，比如土地、矿产及建立国有企业等来实现国家职能。在这种情况下，政府自身治理水平如何，成为影响国家治理状况的主要因素。由于国家占有的公共资源越多，留给公民的相对越少，国家占有资源利用效率如果过于低下，不仅影响到政府履行自身职责的持续性，而且会影响到公民的生活水平和切身利益。
（三）政府与公民通过均衡互动实现国家治理，政府扮演协调者角色
二战后，随着资本主义国家积极建设“福利型国家”，政府职能空前扩展。政府借助国家强制性建立福利制度、为个人自由提供基本的社会条件，通过扶贫救助减少财富占有的严重不平等，通过建设公共工程项目增进公共利益，通过改善环境卫生增进民众健康，通过义务教育扫除文盲等等，这些活动有一个共同的特点，就是政府通过公共产品的供给或者监管来实现国家治理，财政的再分配职能凸显。由于国家由利益不同的主体组成，公共资源的再分配过程会涉及到不同利益主体之间关系的变化与协调。政府与公民，以及不同利益主体公民之间的矛盾，对政府治理水平提出了更高的要求。
二、国家审计边界的确定原则和依据
国家审计是国家治理制度安排的基本要素，完善国家治理服务是国家审计的基本使命。从这一基本认识出发，国家审计边界的确定，应该遵循以下原则。
（一）国家审计边界界定，应适应政府角色的基本定位
国家审计作为国家政治制度安排中发挥国家职能的机构之一，其边界的确定应与政府发挥国家治理职能的途径相一致。随着政府角色的转变和丰富，财政职能从简单的取得财政收入、安排财政支出，开始向公共资源有效利用和公共资源合理配置、公共产品有效供给演进。国家治理中，社会公共利益提到前所未有的历史高度，要求国家审计对公共利益保障情况进行监督。公共利益是一个抽象的概念，而作为公共利益载体的公共产品（或者公共服务）则是具体的。如果说国家职能从公共财政到公共资源的演变是量的演变，反映的仍然是一种政府单向主导治理，那么从公共资源到公共产品的演变则属于质的演变，反映了互动式治理的内在要求。为了促进政府在不同环境下，能够更好地发挥其国家治理的作用，国家审计也需要从量变向质变演进，即国家审计边界由目前的公共财政拓展为公共产品。
（二）国家审计边界界定，应适应国家治理从政府的单一治理向多元治理转变
国家审计作为国家治理中一个内生的具有预防、揭示及抵御功能的“免疫系统”，其边界应该随着国家治理的变化而变化，目标是服务于国家善治。国家治理是通过制度安排和机制安排来协调利益冲突，而国家审计是通过审计监督来降低委托方和代理方之间的信息不对称，提高信息的可靠性，化解利益冲突。因此，二者的目标是一致的。国家治理的变化必然引起国家审计边界的发展变化。
自建国之后至改革开放初期，由于特殊的历史国情，我国实行高度集中的计划经济体制，国有经济一统天下，政府提供几乎所有的公共产品和私人产品，属于典型的政府单一治理。当时的企业尽管独立核算，但由于企业的生产资料和产品要按照国家统一的计划进行调拨，企业自身没有定价权，即使出现了亏损，也由财政进行补贴。因此，当时的经济监督边界是公共财政。
改革开放之后，“以经济建设为中心”的基本路线的提出，使得经济生活日益复杂化，政府的责任逐步呈现出全方位、广泛性和复杂性，这时政府的单一治理难以适应社会发展的需要，要求国家治理从以责任为导向向以利益为导向转变，来促进社会主义和谐社会的建设。利益导向与国家治理紧密联系，不同阶层、不同利益群体，为了实现共同的利益目标，都需要进行治理。对外要关注国家安全，关注国际交往中的核心利益，对内要协调各阶层的利益冲突、化解尖锐的社会矛盾。
以利益为导向的国家治理包括三个部分：政府治理、民间治理及合作治理。这些治理的目的是增进公共利益。作为国家治理系统中发挥监控职能的国家审计要实现这一目的，可以通过拓展国家审计边界来实现。从国家审计机构的内部设置中也可以窥见一斑，比如为了保护生态环境，审计署成立了农业与资源环保审计司以保护生态环境公共产品等等。在多元治理的环境下，社会公众最关心公共利益，而与公共利益相关的载体是公共产品。因此，应将国家审计边界定位于公共产品，以实现维护社会公共利益的目标。
（三）国家审计边界界定，应该适应国家治理中协调各种利益矛盾的要求
在国家治理中，利益矛盾的协调具有特别重要的意义。全球治理委员会将治理界定为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以协调并且采取联合行动的持续的过程。因此，国家审计服务于国家治理，就必须关注政府与公众之间的利益矛盾以及不同利益公众群体的利益矛盾状况。在特定情况下，还要关注国家与国家之间的竞争对本国利益格局与矛盾的影响。国家治理的首要目标是国家的安全与可持续发展。不同的环境下以及国家的不同规模，对国家治理提出的重点都会有所不同。事实上，每个国家在当今世界复杂的国际环境下，政府的角色都不是单一的，这对国家审计以有限的资源发挥更大的社会作用提出了挑战。多重社会需求并存，国家审计可以在服务于国家治理的过程中发挥更为主动、积极的作用。
三、国家从“自产国家”向“税收国家”的演进及其对国家治理的影响
（一）建国后至改革开放之前的“自产国家”
建国后至改革开放之前的一段时期，国家的财政收入主要来源于国有企业（当时称为国营企业）上缴的利润和税金，属于典型的“自产国家”。自产国家主要是指那些实行计划经济体制的国家，在这些国家，广泛的国家所有制使得国家的财政收入主要来源于国有企业上缴的利润（Campbell，1996）。因此，国家在制定收入政策时可以不用征求国家之外的任何部门和个人的意见（马骏b，2005），形成了一种“社会依赖国家”的国家与社会关系。无论是国家还是人民都容易形成一种自产国家独有的“财政幻觉”，即“国家养人民”（马骏，2011）。由于刚刚翻身做主人的人民大众对国家、政府感到空前的满足，很难形成参与政治、影响国家收支政策的要求以及国家财政必须对社会公开、对公民负责的要求（马骏a，2005）。
（二）改革开放后国家向“税收国家”演进
改革开放以后，随着私营经济的迅速发展，各种经济类型中私人部门缴纳的税收在国家税收收入中的比重越来越大，从而中国逐渐演进到“税收国家”。有税收不一定是税收国家，税收国家的财政收入主要来自于私人部门缴纳的税收（Schumpeter，1918）。正是由于这种转变，国家财政已经从自产国家的“取自己之财”转向“取众人之财”。既然是取“众人之财”，就应该征求“众人”的同意或回应“众人”利益的诉求。原来自主性很强的国家开始变得越来越依赖社会，国家与社会之间的关系将逐渐从自产国家的依赖与等级关系转变成一种市场交换关系（马骏b，2005；马骏，2011）。同时，公民对需要让渡部分私有财产支付公共产品的消费，有了更直接的体验，意味着公民对国家财政资金的占有、分配和使用，有了更自觉的参与诉求。公民对政府治理国家的能力有了更高的期望和要求。正是公民对国家治理期望与要求及其变化，决定了国家审计发挥国家治理作用的内容与方向。
四、“税收国家”环境下的国家治理及政府受托责任的变化
中国在“自产国家”时期，国家实行高度集中的计划经济体制，尽管在宪法规定上，全体公民是国家财产的主人，但是，在程序设计上，并没有行使这种权力的有效制度安排，公民对政府的决策和行为没有充分的参与和制约的动机与机会。政府治理国家的能力，完全取决于在任政府官员的道德水准和领导能力。当国家领导人出现问题时，整个国家的经济与社会发展也就会出现严重的历史倒退。而“税收国家”下的国家治理转变为政府与政府各部门及社会纳税人之间的关系，纳税人的加入使治理变得日益复杂化，这就需要复杂的治理结构与之相适应。国家治理的目标是实现善治。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动，其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态（俞可平，2000）。政府与社会公民之间有效、积极的互动和彼此的促进、制约，可以有效避免国家经济与社会发展出现严重危机。
从历史演变的角度看，中国政府治理国家受托责任的变革更加复杂。一方面，政府面临“补位”的任务。过去，把经济发展作为首要甚至唯一的目标，使得经济改革的成果没有能够使全体人民充分地享受到。另一方面，政府面临“越位”的问题。从计划经济的管理方式转变到主要依靠市场经济机制形成社会资源合理配置，不仅仅是一个技术问题，还关系到许多政府部门、官员的个人经济利益。完善和强化政府的公共受托责任，对于促进政府的转型至关重要。正是“税收国家”国家治理基本结构和运行机制的变化，要求国家审计通过发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，促进善治目标的实现。
五、公共产品供给主体的变化对国家治理、国家审计边界的影响
（一）政府履行国家治理责任的途径——提供公共产品
萨缪尔森（P.A.Samulson，1999）认为，公共产品是指所有成员集体享用的集体消费品，社会全体成员可以同时享用该产品；而每个人对该产品的消费都不会减少其他社会成员对该产品的消费。国家的产生是人类社会发展到一定阶段的产物，特定的社会需求决定了国家的基本职能就是提供维护社会生存与发展的基本公共产品（服务）。
国家提供公共产品的范围和种类，随着政府承担的治理国家职能的扩展而迅速发展。特别是第二次世界大战后，导致政府从主要承担保护国家安全和维护社会秩序职能，转变到实质性地进入经济和社会管理领域，承担起促进经济和社会稳定、可持续发展的任务。
随着政府职能的扩展和财政支出规模的迅速增加，财政民主的要求也越来越强烈。一方面，政府需要获得更多的公共资源来满足支出的需要，这意味着私人财富的更多份额需要交给政府来支配，纳税人的监督动机会更加强烈。另一方面，不同于国防支出，许多种类财政支出的受益人只是局部群体、甚至是少数人，不同类别的财政支出的受益人有所不同。公共支出的公平性成为社会关注的问题，解决公平性问题，需要更加完善的财政民主制度。政府履行国家治理的着眼点，也从单纯强调维护国家利益，扩展到既需要维护国家利益，更重视维护公共利益的社会需求。国家审计提供的客观、公正的财政收支及国家预算的相关信息，是国家财政民主制度建设的基础，是通过更加科学、民主的程序实现国家财政支出公平性的基础。政府履行治理国家任务时，强调的是履行公共受托责任，维护公共利益。相应地，维护公共利益成为国家审计发挥国家治理作用的宗旨。
（二）公共产品供给主体多元化环境下的国家治理及国家审计边界界定
改革开放初期，政府几乎包揽了所有公共产品的供给，国家审计边界定位于公共财政还是公共产品，二者的边界是一样的（但当时审计的着眼点仅仅是财政收支）。随着市场资本和自愿资本进入公共产品的供给领域，公共产品的供给主体呈现了公共财政供给、市场资本供给及自愿资本供给多元化局面。
随着市场资本和自愿资本加入公共产品的供给行列，政府作为公共领域垄断者的中心治理模式已经发生改变，公共领域的治理呈现了政府、市场和社会的多中心趋势。公共领域的多中心国家治理体制的形成过程中，政府的作用趋于复杂化。
从国家审计范围考察，此时的公共财政与公共产品不再等同。目前的宪法和审计法将国家审计边界定位于财政和财务收支（政府供给的公共产品），将市场资本和自愿资本供给的公共产品排除在国家审计边界之外，使得国家审计无法实现对公共财政之外的公共利益相关事项进行有效的监督，并向社会公众做出有效的回应。因此，那些过去公认审计发展成熟的发达国家，同样出现了国家审计“缺位”的问题。
所以，我们需要在理论上转换分析的视角，即从公共资源、公共受托责任角度，转到从公共产品、公共利益角度去分析国家治理和政府职责问题。如前所述，政府产生和存在的必要性天然地与提供公共产品和服务联系在一起；今天，即使出于改善治理效率的原因形成了提供公共产品的不同形式主体，在实质上，政府仍然承担着通过法律等各种手段，保障向社会提供公共产品的质量和数量。正是基于这种社会期望，从既是公民又是纳税人的民众来看，三种供给主体供给的公共产品与自身利益息息相关，任何一种供给主体在供给过程中或供给的结果不符合纳税人的心理预期或公共预期，都可能引发对政府的不满或者引发社会治理危机。此时，尽管政府可能不再具有提供某种公共产品的责任，但政府仍然负有最终的监管责任。
相应地，当我们强调国家审计在国家治理中的作用时，就不能够仅仅局限于财政收支视角，更应该从公共利益视角分析、认识政府的职责，界定国家审计边界，做到哪里有公共利益，政府责任就到哪里，审计边界就扩展到哪里。公共产品是公共利益的物质表现形式。因此，就需要将国家审计边界定位于广义的公共产品（包括公共财政供给公共产品、市场资本供给公共产品及自愿资本供给公共产品），使其与政府、市场和社会三维框架下的多中心治理模式相适应。
（三）从公共产品视角界定国家审计任务
1.公共财政供给的公共产品要求国家审计对其进行监督。公共财政供给的公共产品在有效促进社会公平方面具有优势，却难以克服自身的无效率和能力不足，且缺乏回应性，因此要求国家审计加强监督。宪法和审计法尽管将公共财政供给的公共产品纳入了国家审计的边界之中，但从纳税人来看，还没有完全覆盖所有的公共财政供给的公共产品。比较典型且广泛引起社会关注的例子就是城市公共基础教育。农民工和新生代农民工进入城市打工，但是由于没有城市户口，其子女无法像城里人那样免费或低成本地享受城市的义务教育设施。
2.市场资本供给的公共产品要求国家审计进行监督。市场资本供给是指为了弥补“政府失灵”或政府供给不足，以自主经营、自负盈亏的企业为主体，按照市场等价交换的规则（盈利为目的）来供给公共产品的一种模式。如收费性高速公路、私立学校、私立医院等。市场资本供给的公共产品主要是通过非强制性原则来运作，借助市场主体的创新精神、营运能力、高效的服务意识等优势来弥补“政府失灵”，在一些资本密集型和技术密集型公共产品供给中表现得尤为突出，如注册会计师审计等。
市场资本的逐利本性使市场资本作为公共产品的供给主体在提高供给效率的同时，不可避免地会出现利用垄断优势提高准入价格、环境污染、扰乱市场秩序（提供虚假审计报告）等负外部性。因此，需要国家审计进行监督。例如，对于一个投资者而言，他所需要的公共产品主要就是公开、公平、公正的市场交易秩序，以实现对其投资利益的保护。作为影响市场交易秩序重要组成部分的注册会计师审计报告，却是由企业性质的会计师事务所提供的，提供的质量如何将直接影响到投资者利益的保护程度。国家审计也应对注册会计师审计这一市场资本供给的公共产品进行监管。
3.自愿资本供给的公共产品要求国家审计进行监督。自愿资本供给也称第三部门供给，是指为了弥补“政府失灵”和“市场失灵”，以公共服务为使命，不以营利为目的，享有税收优惠，组织盈余不分配给内部成员的一种公共产品供给模式。自愿资本供给极具同情心，善于处理公益性、慈善性事务以及扶贫救灾、关爱弱势群体、环境保护、人道援助等社会问题，为需求多样化的人群提供政府和市场所不能提供的公共产品。自愿资本的资金主要来源于一些爱心人士、公益人士的捐赠，但有时政府也会补助一部分。从自愿供给的公共产品分配来看，自愿供给既不依靠行政强制力来进行分配，也不依靠市场等价交换进行分配，而是依据公益人士的“爱心”，通过及时、透明、公平的分配来赢得社会公信力，实现捐赠人的预期目的，以期在未来的竞争中获得稳定的筹资声誉和政策保障。
自愿资本供给公共产品不以盈利为最终目标，使其代理人没有降低成本的压力；所有者虚置使所有者监督机制存在先天不足；资金来源的无偿性使代理人一般倾向于贪大求全，追求奢华，严重浪费了有限的公共资源等等。从宪法和审计法来看，自愿供给公共产品不属于国家审计监督的客体，一些自愿资本供给的公共产品在分配的过程中违背了捐赠人的预期目的，致使一些公益组织失去公信力，影响其可持续发展。作为国家治理系统中发挥监督职能的国家审计，也负有对其进行监督的义不容辞的责任和义务。
值得强调的是，国家审计客体定位于公共产品必然会增加国家审计的任务。在现有的经济社会环境下，大规模增加审计机关审计人员的编制显然是不现实的。为了充分发挥审计的“免疫系统”功能，一方面要按照刘家义审计长提出的构建财政审计大格局理念，提高审计绩效；另一方面把公共产品纳入国家审计边界并不意味着全部由国家审计机关直接审计，而是通过完善制度把他们纳入公共监督的视野。在存在重大风险影响国家经济、社会安全与发展的基本保障时，才需要国家审计直接进行监督，从而促进组织、市场及政府治理水平的提高和高效运行。
标签：公共财政论文; 公共产品论文; 国家审计论文; 公共资源论文; 治理理论论文; 国家经济论文; 审计计划论文; 公民权利论文; 公共财政收入论文; 税收作用论文; 审计质量论文; 税收原则论文; 中国边界论文; 政府治理论文; 经济资本论文; 社会资源论文; 社会资本论文; 审计职能论文; 财政制度论文; 审计目标论文;