社区公共服务发展与专业社会工作的介入，本文主要内容关键词为：社会工作论文,公共服务论文,专业论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C912.81 文献标识码：A 文章编号：1008-1569(2011)01-0095-08
近年来，社会工作在我国发展迅速，已成为创新社会管理和公共服务方式的积极力量。本文拟就城乡社区公共服务发展中专业社会工作介入的必要性和可行性加以分析，希冀深化和拓展社区公共服务供应—生产机制的研究。
一、“公共服务”与我国社会转型中公共服务的发展
(一)“公共服务”的概念界定
“公共服务”与经济学上“公共物品”的概念密切相关。美国著名经济学家萨缪尔森对公共物品和私人物品作出了明确的区分，公共物品就是所有成员集体享用的集体消费品，社会成员可以同时享用该产品；而每个人对该产品的消费都不会减少其他社会成员对该产品的消费。或者说“公共产品是这样一种产品，无论每个人是否愿意购买它们，它们带来的好处不可分割地散布到整个社区”。①相反，私人物品能够加以分割然后分别提供给不同的个人，并且不对其他人产生外在利益或外在成本。简单地说，公共物品是指物品的利益由社会成员共同享有，而不能为任何一个人所单独享有。虽然，物品共同享有的范围可以不同，但是，作为公共物品必须是人们集体使用和共同享有其利益。世界银行《1997年世界发展报告》将其定义为：“公共物品是指非竞争性的和非排他性的货物”。“公共服务”与“公共产品”是同一系列的概念，二者的含义大体相同，但从经济学“产出”的形式上考察，产出有产品和服务两种形式。它们的区别在于：产品是有形的产出，而服务则是无形的产出；产品的生产和消费可以在时间与空间分离，而服务的生产与消费在时空上则是不可分离的。
一般认为，公共物品具有非排他性和非竞争性两大特征。所谓非竞争性是指，公共产品一经被提供，增加一个人的消费不会减少其他消费者的受益，也不会增加社会成本。所谓非排他性，简言之，就是指，公共产品已经生产出来，就不可能排除任何人对它不付代价的消费。但实际上，公共物品又有纯公共物品和准公共物品之分，同时都具备非竞争性、非排他性两大特征的公共产品属于纯公共产品。还有一些物品，它们或者只具有非竞争性而不具有非排他性，或者只具有非排他性而不具有非竞争性，前者被称为“拥挤性的公共物品”，后者被称为“公共资源”。并且，非排他性和非竞争性两大特征各自又有程度或量的差别。因此，现实生活中的公共物品呈现出极为复杂的情况。
传统看法认为，公共产品和公共服务的特性只能由政府或其他公共部门来提供。实际上，近百年来各国政府公共服务职能经历了一个演变的历史过程，人们对公共服务的提供机制的认识也在深化和发展。起先，政府的公共服务主要是维护性公共服务；后来，为了弥补市场失灵和促进经济发展，政府职能扩展到经济性公共服务领域；随着人均国民收入的提高，公民对教育、医疗卫生、社会保障等社会服务的公共需求不断增长，政府职能进一步扩展到社会性公共服务领域；最后，社会性公共服务成为政府公共服务的主要内容，维护性公共服务和经济性公共服务的比重相对下降并保持在一定水平。②但是，如何有效地提供公共服务，也一直是各国致力探索的课题。20世纪70年代后，传统的公共行政在西方发达国家受到了许多质疑和批评，并出现了一场公共行政改革运动。“新公共管理”理论正是在这种背景下产生的。新公共管理提倡者认为公共部门和私人部门之间不存在本质上的区别，而且私人部门在管理方式以及管理效率等方面远胜于公共部门，因此，私营部门中卓有成效的管理方法如绩效管理、战略管理、全面质量管理、目标管理、灵活且具有弹性的组织模式、顾客至上、结果控制等都被纷纷引入到公共部门管理。他们主张积极推进市场化进程，让私营企业有机会更多地参与公共事务和公共服务管理。③奥斯特罗姆等则提出了公共服务的多中心秩序理论。奥斯特罗姆指出，各种公共物品和服务在生产和消费方面的实质性差异是显而易见的，人们对服务的偏好也不相同。“多中心意味着有许多在形式上互相独立的决策中心……他们在竞争性关系中签订合约，并从事合作性的活动，或者利用新机制来解决冲突，在这一意义上大城市地区各种各样的政治管辖单位可以用连续的、可预见的互动行为模式前后一致运作。也在这一意义上，可以说他们是作为一个体系运作的。”④公共服务的多中心秩序理论力图揭示公共服务领域的独特的运行逻辑，开辟了公共服务研究的新取向。21世纪初，美国著名公共行政学者登哈特夫妇则在反思批评“新公共管理”理论局限性的基础上，提出了“新公共服务”理论，他指出：“在新公共服务中，公共行政官员不是其机构和项目的主人，他们的职责既不是单一的掌舵，也不是划桨。他们应该以一种通过充当公共资源的管家、公共组织的保护者、公民权利和民主对话的促进者以及社区参与的催化剂来为公民服务。”⑤纵观公共服务研究的发展历程，随着研究的深入和社会公共服务提供方式的新探索，人们越来越认识到，公共产品和公共服务由于非竞争性和非排他性程度的不同以及二者的不同组合，因而需要发挥多主体、多机制的作用，“非政府、非营利组织”即“第三部门”就是其中不可忽视的力量。
(二)我国社会转型中公共服务的发展及其公共服务的社区化
计划经济时期，我国形成了高度集中的计划经济体制，与之相对应，社会管理和服务的高度行政化，政府扮演着全能者的角色，不仅是公共服务政策的制定者，也是公共服务的规划者、管理者和资金提供者，往往又直接开展服务活动。由于城乡二元分割，有限的公共服务资源主要集中在城市，农村公共服务的发育程度一直很低。在城市，由于政府与企业、政府与事业单位、企事业单位与社会组织缺少必要的分化，企事业单位职能泛化，承担了许多社会管理、社会控制和福利服务的任务。“单位制”又导致了公共服务资源的单位分割，形成了公共服务单位化的倾向和弊端。
进入改革开放和现代化建设的新时期后，伴随着经济体制改革的深入，国有企事业单位开始告别“单位办社会”的模式。城市社会生活中的公共服务问题开始凸显，但是由政府包揽公共服务又是不可行的。为了适应建立社会主义市场经济新体制和“小政府、大社会”管理体制的要求，政府在城市启动了社区服务和社区建设。实践证明，社区服务和建设增强了城市社区的功能，承接了社会转型过程中企事业单位剥离出来和政府转移出来的许多社会职能，已成为重构我国基层社会管理和公共服务的一项基础工程。⑥进入新世纪以来，随着建设社会主义新农村和建设“城乡社区”任务的相继提出，特别是在贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的政策背景下，社区作为公共服务的平台日益受到党和政府以及社会各界的重视，也成为社会转型背景下我国社会“推进基本公共服务均等化”战略的基层平台。近年来，中央和地方政府增加了对农村的财政转移支付，加大了对农村公共物品的供给力度，公共服务开始向农村社区延伸。
但是，我们又必须清醒地看到，在社会结构转型和市场化大潮的背景下，如何为城乡居民提供公共产品和服务，满足居民日益增长的公共需求，特别是为社区中弱势和边缘人群提供福利服务，让他(她)分享社会发展和进步的成果，这依然是一个需要破解的难题。
二、“社区公共服务”的概念解析及其存在问题分析
(一)“社区公共服务”的概念解析
社区公共服务，简言之，就是以社区公众为对象的社会公共服务。杨团将社区公共服务定义为“现代社会为了社区的需要而提供的社会公共服务，以及社区本身为满足自己的需求自己安排的共有服务”。⑦有的学者试图给出更为详细的定义，认为“社区公共服务是指社区公共服务的提供者(主要是政府)通过一定的组织和形式向某一个社区或更大范围提供的具有生产上的非排他性和消费中的非竞争性、福利性的物品和服务，以满足社区居民生活和工作上的各种需求，是以社区为单位提供的社会公共服务。”⑧不过，在笔者看来，这一定义存在着循环定义的不足；另外，将政府看作社区公共服务的主要提供者，难以全面解释社区公共服务的复杂样态，特别是忽视了依靠社区自身力量开展的自我服务。而社区自我服务不仅是社区公共服务不可或缺的部分，更是社区自组织能力的重要体现，因此需大力倡导。
目前社区公共服务大致包括以下两个方面：一是由区(县)、乡镇政府(街道办事处)面向社区成员提供的公共服务；二是由城乡社区组织为本社区成员提供的社区内部的准公共服务。社区公共服务除具有一般公共服务所具有的非排他性、非竞争性(公用性)、福利性、非营利性的特征外，还具有社区性，即以社区共同体为消费单位。
(二)目前我国社区公共服务存在的问题
社区服务和社区建设开展以来，我国社区公共服务特别是城市社区公共服务有了很大发展。但是，社区公共服务在发展中也存在着一些不容忽视的问题。结合国内的相关研究，笔者认为主要表现在：
1.行政色彩浓。如政府组织与社区组织边界不清，社区组织(特别是社区居委会)官民二重身份，半行政化管理、自治管理、社区公共服务多种职责集于一身，社区公共服务提供与生产合一。近年来许多社区设置社区工作站，但人员由政府聘用和考核，社区工作站与政府部门和街道办事处实际上是一种行政性的垂直关系，而非社区公共服务供给中平等的合作主体。
2.效率低、机制不灵活、服务手段较少、回应居民需求的能力弱。社区公共服务不同于市场经济领域的私人性的营利服务，但又有别于政府的纯公共服务。面对着具有不同层次服务需求的居民群体，社区公共物品和公共服务本应是社区居民“集体选择”的结果，而行政化则往往屏蔽信息反馈渠道，导致公共服务供给“一刀切”或供给错位。
3.社区服务产业发展中的市场化倾向。一些服务机构以社区服务为名，但实际上重营利性服务轻福利性、公益性服务，使社区服务的方向发生偏差。
许多学者分析了我国城市社区公共服务供给的现状，提出了改善我国城市社区公共服务供给的对策。杨团依据公共经济学、新公共管理学等前沿理论，将社区公共服务产业归纳为四种类型：自治型、保护型、专业型、运营型，并借鉴国外研究成果提出社区公共服务从单中心体制转变为多中心体制的观点。⑨李雪萍则提出城市社区公共产品供给主要有行政机制、准市场机制、志愿机制、自治机制，并进行了研究。⑩
一些学者在检视农村社区公共服务的体制缺陷的基础上，提出以政府为主体，政府组织与社区组织、社会中介组织、邻里组织、村民个体等合作提供多种公共服务的对策建议(田华，2006；(11)吕雁归，2009，(12)等)。但就总体研究而言，在城乡社区公共服务研究中，目前还主要是公共行政学和公共管理学的研究范式，专业社会工作还较少进入城乡公共服务研究的视野，只是一些研究社会工作的学者开始注意到这方面的问题。姜振华还以北京市中关村街道华清社区服务站为例就“专业社会工作在城市社区发展中的介入以及模式”(13)作了探讨。不过，该文所论及的社区服务站的服务内容既有公共服务、公益服务，也包含社区便民服务。这与本文专门探讨社区公共服务发展中的专业社会工作介入又不完全相同。
三、专业社会工作介入城乡社区公共服务的优势与路径分析
(一)社区公共服务发展中供应者和生产者的区分的合理性
社区公共服务既然是以社区公众为对象的社会公共服务，消费对象的共同体的属性(即集体消费单位)决定了社区公共服务应该是一种集体选择、集体消费的过程，这就需要有代表社区公共需求的组织或机构(如社区居民组织、政府或公共部门)来对居民的公共需求进行收集和整合，进行供给规划和安排，并“由它们做出与消费、融资、安排物品和服务的生产与监督的有关决策，以满足公众的需求”。(14)这一角色正是公共服务所特有的供应者的角色。但在以往的社区公共服务中，供应者和生产者往往缺少分化。实际上，社区公共服务的供应者和生产者是不同的职能主体，应该也能够做出区分，此外，生产者也应该和能够多元化。政府、社区志愿者、非营利机构乃至企业(如物业公司等)都可以成为承接社区公共服务的生产者。多元主体参与社区公共服务的生产，不仅可以提高社区公共服务绩效、降低服务成本，而且有利于形成供应者与生产者之间在社区公共服务中的优化组合。其中的非营利组织又因其组织性、独立性(自治性)、自愿性、特别是不以营利为宗旨的特征，更具有作为社区公共服务生产者的优势。国外经验和我国社区公共服务发展的实践都表明，非营利组织是开展社区公共服务的重要组织载体。
(二)专业社会工作介入城乡社区公共服务的优势和必要性
社会工作是以助人为宗旨、运用各种专业知识、技能和方法去解决社会问题的专门职业。社会工作在西方已有一百多年的发展历史。社会工作服务的领域很宽，社区就是社会工作涉足的一个重要领域。但计划经济时期，由于党政不分、政企不分、政社不分的弊端，我国社会生活在“他组织”力量强制下行政化、政治化，社区的功能严重萎缩，社会团体、民间组织也失去了应有的“自主性”。与之相适应，专业化、职业化的社会工作者及其机构也因缺乏生存的土壤而无从生长，由此导致了城乡社区公共服务中专业社会工作的缺失。改革开放以来，伴随着高校社会工作教育的发展，专业社会工作开始在中国“落地生根”。专业社会工作秉承扶危济困、助人自助的理念，在扶助弱势社会成员、协调社会关系、开展社会服务等方面正发挥着越来越重要的作用，已成为制度化社会福利体系的有机组成部分。在城乡社区公共服务中专业社会工作同样大有用武之地。专业社会工作者参与社区困难救助、福利服务、矛盾调处、权益维护、心理疏导、行为矫治，这些都属于社区公共服务的范畴。
专业社会工作介入社区公共服务的优势在于：一是专业性有助于提升社区公共服务的效果。社会工作秉承以人为本、助人自助的理念，运用一系列专业的方法面向社区弱势人群和边缘人群开展直接的服务，并通过预防和解决社区矛盾和问题促进社区的发展。在社区，社会工作者往往集微观、中观和宏观服务于一体、寓社区公共事务管理于公共服务之中。可以说，在社区这一社会生活共同体的层面上，社会工作更有发挥优势的空间。二是非营利性与社区公共服务的性质相吻合。在社会工作发展较为成熟的西方社会和我国的港台地区，社会工作者从业的机构有的为专门的社会工作机构，有的为其他非营利服务机构，但都是公益性的非营利组织。在我国，非营利组织已成为发展社会公共服务的新载体。社会工作的利他主义性质与社区公共服务的性质是一致的，这也是专业社会工作介入何以能够介入社区社会工作的优势所在。三是准市场机制与社会机制的结合。专业社会工作介入社区公共服务的准市场机制是指，政府等社区公共服务供应者与专业社会工作机构之间的关系是社区服务购买者与生产者的关系，并且是缔结服务契约的平等主体；专业社会工作机构以其专业资质开展社区公共服务项目的竞标，而政府等供应者可在多个社会工作机构、非营利组织甚至企业之间作出选择。同时，社会工作机构也要借鉴市场组织的经验进行绩效管理和项目评估。但是，专业社会工作为社区提供公共服务又有区别于市场机制的社会机制，如以人为本、助人自助的服务理念，以及善用社区资源、推动居民参与、营建居民自助—互助网络等工作方法。此外，由于社会工作自身专业化助人的特点，专业社会工作介入社区公共服务大体也要经历接案、预估、计划、介入、评估、结案的工作过程，这也有别于提供私人产品的市场服务。
(三)专业社会工作介入社区公共服务的路径
由于专业社会工作在我国大陆尚处于起步阶段，所依托的非政府、非市场的“第三领域”尚未真正形成，也缺少相对独立的服务空间。因此，专业社会工作的发展不仅需要政府的支持，而且需要介入政府推动的公共服务，并以此扩大专业声望、提升职业地位、拓展发展空间。正如社会工作学界知名专家王思斌、阮曾媛琪撰文指出的，中国的社会工作面临着前所未有的发展机遇，但行政性社会工作还会依政府的行政框架和经费支持承担着重要的公共服务与社会管理责任，而专业社会工作在这个框架内可能会处于相对辅助的地位。对于占主导地位的行政性框架来说，专业社会工作的地位是一种“嵌入”。它将嵌入现有的公共服务和社会管理框架之中开展专业服务，并获得嵌入性发展。(15)
那么，如何将专业社会工作与公共服务有机对接，使二者在互动中获得发展，这是一个需要探索和破解的难题。笔者结合已有经验提出如下介入路径。一是在承担社会管理和公共服务的政府职能部门设置“公职社工”岗位。我国台湾地区就在内政部社会司、行政院妇女、青年、儿童委员会等都设有社会工作岗位，持有社会工作师执照的人员参加公务员录用考试，考取录用后成为“公职社工”。我国大陆可借鉴这一经验，在一些政府职能部门先行试点，探索通过“公职社工”提升政府的公共服务质量。目前，在“公职社工”尚不具备全面推开的情况下，应在民政系统、社会福利机构、社会救助站、街道办事处等与社会工作关系密切的部门设置社会工作岗位，通过在职培训转岗，更要面向社会招聘具有社会工作资格证书(助理社工师、社工师)的人员，或面向高等院校公开招聘社会工作专业毕业生。在有条件的地区，还可通过政府购买岗位的方式由社会工作机构派社工开展工作。如深圳市南山区民政社工服务站就是由南山区民政局设立的。服务站结合民政局各科室的业务工作，设置社会工作岗位，由政府出资购买，为社区居民特别是弱势的民政服务对象提供综合性的社会工作服务。二是在街道层面的“社区服务中心”和社区层面的“社区工作站”开发社会工作岗位。随着经济社会的发展，我国城乡居民对社区公共服务的需求不断增长，基层社会的管理事务大大增加，街道和社区成为开展社区公共服务的重要平台。在此背景下，一些城市在街道设置“社区服务中心”，在社区设置了“社区工作站”，招聘人员承接政府面向社区的公共服务。深圳市盐田区还探索设计了“一站多居”(即多个居委会设置一个社区工作站)的社区公共服务模式。社区工作站的设置有助于克服社区居委会和村委会行政化的倾向，也便于延伸政府的公共服务到社区。但目前社区工作站多为常规性的管理，而缺少专业化的柔性服务。这就不能不影响社区工作站的公共服务质量。因此，在社会工作专业机构发展还不充分的现阶段，要根据居民的需求和实际条件在社区服务中心和社区工作站设置专业化助人服务的社会工作岗位，以提升社区公共服务的水平。考虑到当今我国大陆社区建设的实际，社区服务中心和社区工作站中社会工作者初期应兼顾行政性与专业性，逐步走向专业化。三是积极培育民办社会工作机构，拓展政府购买社区公共服务项目。2009年10月民政部在《关于促进民办社会工作机构发展的通知》中指出：“民办社工机构是吸纳社会工作人才的重要载体，是有效整合社会工作服务资源的重要渠道，是开展社会工作专业服务的重要阵地。促进民办社工机构发展，对于进一步推进社会工作及其人才队伍建设，预防和解决当前社会发展中存在的各种矛盾和问题，推动政府转变职能，创新社会管理和公共服务方式，加强以改善民生为重点的社会建设，促进社会和谐，具有重要意义”。(16)推进政府购买民办社工机构服务，要以项目招标、委托等多种方式，逐步建立政府向民办社工机构购买服务机制。“重点支持直接为老年人、妇女、儿童、青少年、药物滥用人员、残疾人、失业人员、受灾群众、进城务工人员、返乡农民工等特殊群体提供服务的民办社工机构，并积极协调和促进教育、卫生、司法、就业、人口计生、信访、扶贫等部门以及工会、共青团、妇联、残联等组织开展政府购买社会工作服务实践”。(17)近年来，在社会工作得到较快发展的上海、深圳、广州等城市，已有鹏星、启创等一批社会工作机构相继建立，成为真正意义上的公共服务生产者，在与政府合作提供社区公共服务方面开始扮演重要的作用，也代表我国专业社会工作发展的未来方向。政府要在积极培育民办社会工作机构的同时，拓展购买服务项目的范围，为民办社工机构介入基层社会公共服务创造条件。
注释：
①[美]萨缪尔森萨、诺德豪斯：《经济学(十四版)》，胡代光等译，北京经济出版社1996年版，第571页。
②唐铁汉、李军鹏：《公共服务的理论演变与发展过程》，《新视野》2005年第6期。
③李治：《从新公共管理到新公共服务的理论发展》，《湖北社会科学》2008年第5期。
④[美]斯特罗姆等：《公共服务的制度建构》，上海三联书店2000年版，第11、12页。
⑤[美]珍妮·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社2004年版，第153页。
⑥杨贵华：《社区建设与我国城市基层社会整合机制的创新》，《科学社会主义》2006年第2期。
⑦⑨(14)杨团：《社区公共服务论析》，华夏出版社2002年版，第21、44-151、94页。
⑧张琳娜、刘广生：《城市社区公共服务供给问题思考》，《山东师范大学学报(人文社会科学版)》2007年第6期。
⑩李雪萍：《城市社区公共产品供给机制论析》，《社会科学研究》2009年第3期。
(11)田华：《农村社区公共服务体系创建的若干问题》，《求实》2006年第4期。
(12)吕雁归：《农村社区公共服务的体制缺陷与机制改善》，《中共福建省委党校学报》2009年第7期。
(13)姜振华：《专业社会工作在城市社区发展中的介入及模式探讨——以北京市中关村街道华清社区服务站为例》，《中国青年政治学院学报》2009年第5期。
(15)王思斌、阮曾媛琪：《和谐社会建设背景下中国社会工作的发展》，《中国社会科学》2009年第5期。
(16)(17)《民政部关于促进民办社会工作机构发展的通知》(民发[2009]145号)，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/zh/200910/20091000039649.shtml.
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