非经营性国有资产管理存在的问题及改革方向，本文主要内容关键词为：经营性论文,国有资产管理论文,方向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F273.4 文献标识码：A 文章编号：0257—5833（2006）05—0061—06
我国长期以来重视经营性国有资产管理的研究，相比之下，对于以行政事业单位为主体的非经营性国有资产的研究则较为薄弱。这样一种情况与发展了的实践相比，是极不相称的。随着经济和社会的发展，非经营性国有资产的地位将越来越重要，这就要求我们深入研究非经营性国有资产的监督管理。
一、非经营性国有资产管理中存在的主要问题及成因
非经营性国有资产管理中存在的问题大体可以分为3个层面的问题。
1.非经营性国有资产管理在理论认识层面存在的问题
我国非经营性国有资产管理体制的不健全，在很大程度上是由于理论认识上的许多不当之处所诱发的。而认识上的混乱则来源于没有系统而又合理有说服力的理论作为指导。
（1）对于非经营性国有资产管理非生产性的片面认识。由于长期以来一直把经营性国有资产看作是生产性的，而把行政事业单位资产为主的非经营性国有资产视为消费性的，与经营性资产割裂开来，认为社会的进步应竭力发展生产，并遏制消费①，因此，在实践中，对搞好非经营性国有资产管理的重大意义的认识仍相对不足。
（2）对于非经营性国有资产管理的经济收益没有正确认识， 并进而导致对非经营性国有资产管理的重要意义和本质含义认识不清。根据公共财政的基本原理，社会公共需要的实现必然带来社会人群的满足感，即实现了经济收益——尽管在这一过程中提供公共服务的有关机构并没有得到货币收入。但是长期以来，我们一直混淆了经济收益（Economic Income）和工商会计收益（Bussiness AccountingIncome）两个概念，把后者当作了前者，并进一步错误地作出这样的理解：要追求经济收益，那就要重视经营性国有资产的管理，而非经营性国有资产的管理不产生经济收益，因此可有可无。如果在提供公共服务的过程中不取得货币收入或有部分货币收入而不能抵补成本就断定该项公共服务没有经济收益，那么公共经济学恐怕也就不存在了，所以必须明确；非经营性国有资产的管理是有经济收益的，而且是有很大的经济收益的，因此，也必须和经营性国有资产的管理一样，进行成本——收益的分析和控制，以实现效率的最大化。在这一过程中，和经营性国有资产管理所不同的只在于非经营性国有资产管理所实现的收益往往不体现为直接的货币收入，并因此需要用影子价格等公共收益的测量技术去进行换算。非经营性国有资产管理的实质与经营性国有资产一样，都是要取得成本—收益的最大化，即实现经济效率，而不仅仅是静态的清产核资，产权登记，保证资产的实物不丢失②。
（3）对非经营性国有资产的管理目标认识不清。由于对“保值增值”的错误理解，在非经营性国有资产管理的实践中，就会产生目标不清的问题。这里的关键同样是如何理解非经营性国有资产管理的经济意义，如果认为非经营性国有资产管理也要“保值增值”，因此在非经营性国有资产的管理中也努力地去实现工商会计收益最大化，那么显然就偏离了非经营性国有资产管理的真正目的。在这样的理解下，要么在国有资产的战略配置结构中，造成经营性国有资产和非经营性国有资产的比例严重失衡；要么会把大量的必需的存量非经营性国有资产转成经营性国有资产，从而使得社会公共服务严重缺失。为此，对于非经营性国有资产管理的“保值增值”必须从“大循环”的角度来理解，即“保值增值”应是通过“税收→国有资产无偿（或部分有偿）使用→公共产品与私人产品配置关系的改善→国民经济的增长→更多的税收→更多的无偿使用的国有资产”这样一个大循环来实现的。而不是直接地通过种种“创收”等方式来实现，否则的话，事实上就已经背离了非经营性国有资产管理的根本目标和科学发展观的根本精神。
2.非经营性国有资产管理在操作层面存在的问题
纵观近年关于非经营性国有资产管理的研究，操作层面的问题归结起来不外乎五大类：
（1）资产形成方面的问题。首先是非经营性国有资产的形成非常随意。 以深圳为例，“有的单位利用行政划拨用地和各种行政规费收入自行开发建设办公楼。培训中心和房地产项目，资产形成的随意性强，‘问题’工程多”③。其次是资产配置和占有不科学、不合理。以大庆市为例，对办公资源的无偿占有使用引发“单位之间不顾实际需要，互相攀比，巧立名目，想方设法改建、扩建、争建办公场所……也在单位与单位之间形成了办公条件差距悬殊的矛盾。比如，有的单位自己盖办公楼，人均办公面积严重超标，比国家规定的标准高出几倍；而有些单位没有途径盖楼，办公场所拥挤，工作环境长期得不到改善”④。再次是资产在地区上分布不合理。以青海省为例，海东地区的非经营性国有资产占全省的22.6％，西宁占17.3％，而其他六州的非经营性国有资产量较少，占总额的比重较低⑤。
（2）资产使用方面的问题。主要表现为重使用轻管理，而且闲置、 浪费现象严重，使用效率和运行绩效低下。大部分地区对非经营性国有资产无偿占有，既不流动也不评估，更不用说计提折旧、考虑损耗或增值因素，所以使用和运行的效率很差。
（3）资产处置方面的问题。有的地方政府为了逃避企业性国有资产的监管，擅自将某些经营性资产转为非经营性的行政机关资产，在目前行政机关资产长期缺乏有效管理的情况下，这部分资产就可以任意处置了。还有些行政事业单位，为了获取小集体和个人利益，逃避国有资产管理部门的监管，将一些未受严格管理和掌控的非经营性国有资产在产权登记界定之前就私分掉了，甚至突击私分国有资产，造成行政机关国有资产的流失。另外有部分资产是由政府部门和其他企事业共同投资形成的，这部分资产性质不明确、管理不到位。
（4）管理行为方面的问题。首先是管理意识和管理理念落后。我国的非经营性国有资产长期以来都是重实物管理，轻价值管理。有关部门通常将工作的重点放在统计、立账、监管等实物形态管理上，而忽视了在资产转化、处置等阶段的价值形态管理。其次是管理水平不高，账务混乱、账实不符、家底不清的现象严重。
（5）监督执行方面的问题在操作层面表现为监管越位与缺位并存。 财政部门、地方国资委、政府机关事务管理局、事业主管部门的权力交叉和权力重叠并存，越位与缺位同在。有些事情多个政府部门都要管，有些事情则长期被冷落。
3.非经营性国有资产管理在体制层面存在的问题
其实，操作层面的问题只是一种表象，症结的根源还在于体制层面的问题。而正是这些管理体制层面的问题导致了我国目前非经营性国有资产操作层面纷繁复杂的众多问题。我国非经营性国有资产管理体制存在的问题可以分为两大类，即共性问题和个性问题。
共性问题表现在目前的国有资产管理体制，还很不符合公共财政理论的要求，难以完全避免运动员和裁判员角色冲突的矛盾；在以往的国有资产管理体制中，包含着许多实际上属于地方性公共资产的管理内容，容易引起地方投入的赤字‘倒逼’中央财政，降低国有资产的管理效率；现行国有资产管理体制的改革涉及利益格局的调整，所以会面临一定的阻力；当然，缺乏足够的现代市场经济知识，也是妨碍国有资产管理体制改革的又一因素。
个性问题表现在：我国仍不时地把仅适用于营利性国有企业的保值增值目标，作为全部国有资产管理的目标，这就必然使国有资产管理体制不能与整体社会经济发展的目标保持一致，我国目前国有资产监督管理职能的部门如国有资产管理部门、财政部门、机关事务管理局、各主管部门等，职责划分不够规范；长期以来，我们缺乏对非营利性国有资产管理机构的考核办法；从监管的时点内容来看，现行监管制度对资产的前期配置、后期绩效评价以及对资产的价值管理等重大问题均不够关注，而仅将其重点放在资产的后期管理和实物管理上；有关非经营性国有资产管理的法律、法规以及政策，已经无法适应目前资产质量、数量、结构的变化要求了。
二、非经营性国有资产管理体制改革的实践进展
从目前非经营性国有资产管理体制改革的实践进展来看，值得关注。
1.深圳模式概述
深圳市非经营性国有资产管理体制改革实践的核心特点就是“分级授权管理模式”⑥。该市实行的是产权政府所有，管理部门分级监管，单位使用，以及实行企业化管理的事业单位自主经营的管理体制。市财政局是该市市属行政事业单位国有资产主管部门。市机关事务管理局在其授权下统一管理市属行政事业单位非经营性国有资产；市卫生局等单位受其委托分别对本系统内的非经营性国有资产进行专项管理；另外还有一些自收自支、企业化管理的事业单位也占有使用了较多的非经营性国有资产，这些单位则在市财政局的授权下直接经营管理其占用的资产。各单位则对占有使用的非经营性国有资产承担日常管理和保障资产安全完整的责任。
为了保证改革的效果，深圳市还作了很多具体工作。例如，通过在市财政局和市机关事务管理局分别设立管理机构来加强对非经营性国有资产的宏观管理和微观管理；通过市机关事务管理局和各委托管理部门代表市政府为各单位占有使用的非经营性国有资产统一办理产权登记，紧紧地抓住产权管理这个核心；通过《市属行政事业单位非经营性国有资产管理暂行办法》的起草以及党政机关事业单位办公用房配置标准和办公用房装修标准的制定，开始逐步把非经营性国有资产管理纳入法制轨道。
2.上海模式概述
上海模式的主要特点在于采用了地方行政事业性国有资产“委托授权管理的体制”⑦。该体制由“国资委——行政事业主管部门、机关国有资产管理部门和产业集团”三个层次架构而成。其管理形式采取由国有资产管理部门委托市行政事业管理部门对其所属非经营性国有资产进行监督管理；委托市级机关国有资产管理部门对市级非经营性国有资产进行监督管理；委托有关市级行政事业主管部门和社会事业产业集团对本部门、本系统经营性国有资产进行监督管理。除此之外上海市还利用行政事业单位机构改革的机会，将一些传统公共事业产业化、社会化，并开展了投融资体制改革。例如，在卫生、教育、机关后勤领域，分别成立了申康公司、申教公司、锦勤和盛勤公司。
上海模式力图使授权经营公司成为保证政企分开的“隔离带”，并为该市各级机关政务活动的后勤服务提供了有力的保障；同时，期望通过这种方式盘活机关后勤资源，拓展各项业务，促进国有资产保值增值机制的形成。
3.南宁模式概述
2002年4月1日，南宁市宣布组建南宁威宁资产经营有限责任公司，统一接收、管理、经营该市本级行政事业性国有资产，因此南宁模式又被称为“威宁模式”⑧。该模式的最大特点就是由专业化运营商对行政事业性国有资产进行企业化运作和市场化经营。
首先，威宁公司分期分批地统一接收、管理、运营该市本级党政机关、人民团体、事业单位占有使用的国有房屋、土地和经营的铺面、宾馆、招待所、培训中心、印刷厂、经营网点、内部商店等各种经济实体，将行政事业性国有资产从分散管理转变为集中管理。其次，建立了行政事业国有资产的统一集中交易市场。南宁市开办了租赁业务公开竞价交易大厅和开发公开租赁竞价互联网交易系统，力图摆脱原有的暗箱操作，转变为阳光作业。第三，威宁公司综合运用转让、租赁、拍卖、兼并、开发等手段，以使行政事业性国有资产从计划管理转为市场运营。南宁市围绕上述三大转变，针对行政事业单位国有资产开展了摸清家底，建立有偿使用机制、盘活资产、塑造新型国有资产专营公司等一系列具体工作。
4.南海模式概述
广东南海的行政事业单位国有资产改革探索的主要特点是由政府委托“财政部门进行统一管理、调配和运筹”⑨，其主要工作包括由财政部门对资产进行清查，接受产权移交；建立南海行政事业性资产管理信息系统，为政府决策提供基础数据和有效依据；设立国有资产管理公司，根据政府的授权来运作资产。南海模式一方面紧紧抓住建立和完善公共财政这一改革的主线开展工作，深化了公共财政改革，强化了政府理财手段；另一方面综合运用各种手段优化资源配置、防止资产流失、开展资本运营。
以上这些地方都对行政事业非经营性国有资产管理作出了可贵的尝试，取得了一些经验，但也存在不少问题，如事业单位资产的过分市场化经营、管理制度仍然缺失、管理方式不当等，需要我们从理论上进一步研究。
三、非经营性国有资产管理的改革方向
对于非经营性国有资产管理中的各种问题，解决方案是从体制层面和操作层面入手。
1.解决体制层面问题的建议
我们认为要解决非经营性国有资产管理体制层面的问题，必须从机构的分立和制度的统一两个方面来加以解决。
首先，在目前大量营利性国有资产需要管理的格局下，有必要通过适当的规章制度的设置和机构的分立，将国有资产管理中有关营利性国有资产管理的内容与非营利性国有资产管理的内容区分开来，各级财政和国有资产管理部门应区分两种类型的国有资产，分别编制预算，并相应制定不同的具体管理目标，设置不同的部门和人员来分别加以管理。在当前的国有资产管理体制中，对非营利公共部门中的国有资产管理，尚缺乏较为量化的考核标准，在投入和产出上存在较大的随意性，因此，制定具体的考核标准，并充分地发挥民主监督机制的作用，是十分必要和紧迫的。例如，国有自然垄断企业归为营利性国有资产的管理并不恰当。对于这一类企业的评价，不能像对一般的营利性企业那样，以其利润的高低来作为评价企业经营好坏的依据，而是要使得企业的生产符合社会利益最大化的标准。事实上，如果像自然水、供电、煤气等这样的自然垄断企业如果拥有巨大的会计账面利润的话，那么毫无疑问，这些企业的经营肯定是远远地偏离了社会利益最大化的要求，企业的巨大利润是建立在资源未被充分利用，消费者应得的消费者剩余远远没有得到的基础上的，对整个社会而言，总的效应必然是企业多得了一小块，而社会损失了一大块。如果这些自然垄断企业是国有的话，那么乍看起来似乎通过这些自然垄断企业盈利的增加而使得国有资产保值增值，但从社会整体来看，则肯定是得不偿失的，即便就国有资产的整体而言，这样的情形也是不利于国有资产整体的保值增值的。
在企业没有盈利的情况下，又应该如何来考察企业绩效呢？从大的方面来看，就是要把握收益和成本两大要素。从理论上讲，以边际成本来定价就是满足社会整体效率的最优选择。但按照边际成本来定价，就必然使企业面临亏损的境地，如果企业长期亏损而得不到补偿的话，那么显而易见，生产将无法再继续进行下去，社会利益将受到更大的损失，于是平均成本定价法被提了出来，但是在平均成本定价法下消费者也有效率损失。因此，人们又设想了另一种定价的方法，即二部定价法。二部定价法就是将价格分为两个部分，第一个部分是与使用量无关的，按月或按年一次支付的“基本费”。第二个部分是按实际使用量的多少支付的“从量费”，通过这样的安排，我们可以看到，将能够既使得消费者的消费达到边际成本等于边际收益的水平上，又能够保证自然垄断企业能够用收取的费用抵补全部成本而不致引起亏损，这样就既避免了单纯边际成本定价法可能导致的税收对效率的扭曲性影响，又能够避免平均成本法下企业生产不足消费者效用不能得以充分实现的缺陷。总之，政府监管的要点都在于通过价格的控制，将企业的经营控制在保本的水平上，不使其获得超额的垄断利润，从而危害社会的整体效益。当然，关键的问题是如何确定企业的真实成本。企业真实成本的确定是很困难的，从静态来看，企业可以利用信息的优势，将过多的费用支出列入成本中，并强调这些费用和支出都是达成生产任务所必不可少的。从政府的方面来看，要获得准确的有关企业的成本信息，也往往是需要付出很大的代价的，比如建立机构、配置人员，防止从事该项工作的人员与企业徇私舞弊、捞取个人的好处等，这都需要花费大量的费用。但这同时也明确了我们在解决自然垄断企业管理上所应努力的方向。
对自然垄断企业国有资产管理的另一个问题是如何了解消费者的偏好，即把握好消费者的需求曲线。由于普遍存在的搭便车倾向，这同样是一个难题。通过价格听证会等制度安排，将有助于我们对此问题的解决。
其次，对当前国家行政和事业单位国有资产的管理上，要强化统一管理的制度规则，大大减少现有体制中自收自支的成分，实行国库统一收付制度，以切实提高这些部门的工作效率，最大限度地减少寻租行为的发生；要强化政府采购制度的建设，使得国有资产的投入借助公平竞争的市场氛围下改善效率，从制度上避免贪污受贿行为的发生；要进一步理清现有体制中行政事业单位的范围，将那些应属于企业性质的营利性单位和机构尽快推向市场，从而进一步优化国有资产的结构，更好地保证公共提供的效率和整体经济的效率。
2.解决操作层面问题的建议
我们认为要解决非经营性国有资产管理操作层面的问题，应该从以下4 个方面入手：
（1）重新划定我国非经营性国有资产管理的范围。 将那些本应按照企业化原则进行运作的机构从行政事业单位中分离出去，按照一般营利性国有企业管理的方法来管理，并最终使国有资本从这些领域中基本退出，从而缩短国有资产管理的战线，使得国有资产管理能够更好地服务于社会的公共需要，为社会经济的全面发展作出更好的贡献。这一改革目前正在进行的过程中。
（2）对非经营性国有资产，应坚决摒弃狭隘的保值增值观， 即不能依靠向被服务的人民群众的收费来进行盈利性的活动，即使这些单位在活动中产生了一些必要的收费的收入，如规费收入等，也不能以此的多少作为考核行政事业部门管理绩效的标准，更不能把收费中的一部分留给这些部门，而应该严格地实行统收统支的管理制度，做到收支两条线。
（3）对规范后的非经营性国有资产管理的绩效，应采取综合的手段来评价。 由于没有市场价格的标准，使得在非国有资产管理绩效的考核上存在着一定的困难，但是借助于公共管理领域特有的成本收益分析法，创造性地设计一些绩效指标，对于比较精确地把握国有资产管理中的成本？效益比较问题，还是有相当的帮助的。如对医院的资产管理，我们可以设计出疾病治疗率、病人吞吐量、某种疾病的平均花费成本、医务人员的平均单位花费、平均设备支出、患者的满意度等指标来全面地反映出国有资产发挥的使用效率。
（4）在非经营性国有资产管理改革的过程中要寻找合适的途径，利用渐进性的办法减少改革的阻力。
收稿日期：2006—01—15
注释：
① 毛程连：《公共财政理论与国有资产管理》，中国财政经济出版社2003年版，第45页。
② 毛程连：《国有资产管理学》，复旦大学出版社2005年版，第315—342 页。
③ 李劲：《大力推进机关国有资产管理改革》，《特区理论与实践》2003年第2期，第16—20页。
④ 崔国峰：《大庆市非经营性国有资产管理体制改革研究》，《学术交流》2004年第5期，第94—97页。
⑤ 吴红卫：《青海省非经营性国有资产管理育与运营初探》，《青海师范大学学报（哲社版）》2004年第6期，第11—15页。
⑥ 邓晓兰、王晓芳、 曹江：《行政事业单位国有资产管理体制改革的两种模式》，《财会月刊》2004年第12期，第57—58页。
⑦ 李渝萍：《现阶段非经营性资产管理模式探析》， 《江西社会科学》2004年第11期，第192—194页。
⑧ 庞育秧：《不要等冰棍快化了才想起吃——南宁市行政事业性国有资产管理改革的启示》，《时事报告》2005年第3期，第61—65页。
⑨ 李渝萍：《现阶段非经营性资产管理模式探析》，《江西社会科学》2004年第11期，第193页。
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