银行监管的海外经验概述与借鉴，本文主要内容关键词为：海外论文,经验论文,银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引子
进入21世纪的中国银行业监管，任务艰巨。随着中国2001年12月成为WTO成员，按照银行领域的开放承诺，5年之内要逐步取消对外资金融机构在地域、客户等方面的限制，允许其全面进入中国市场，这将使银行监管者面临空前广泛而又情况各异的国内国外被监管主体。尽管现行立法中仍然存在分业经营的金融管制，但自从20世纪90年代西方发达国家陆续进行金融改革以来，世界范围内混业经营的趋势日益明显，而国内银行、证券、保险和信托等的合作则日益紧密，金融创新层出不穷，代表金融超市组织形式的金融集团也初见端倪，这将使银行监管者面临错综复杂而又变化无穷的监管业务。2003年4月29日银监会的正式挂牌成立，意味着中国人民银行货币政策制定与执行职能和金融监管职能的历史性分拆。如何保证金融监管的有效性，并协调与独立执行货币政策职能的央行的关系，将不仅是银监会组织结构变化的问题，更是一场有关监管理念、制度、技术和模式等方面的实质性革新。银行过高的不良资产比例是长期困扰中国金融业的问题，如何在未来有限的时间内加大监管力度，促使银行降低不良贷款比例，减少新增贷款的风险，将是银监会新时期推进银行深化改革的工作重点。2002年中国银行纽约分行事件的发生，引发了人们对中国的银行内控机制和海外银行监管制度的思考，如何加强与所在国银行监管当局的合作，借鉴国际银行监管的经验，也是一个不容忽视的问题。
2003年6月初，银监会开始筹建国际咨询委员会，并公布了相应的章程，决定通过聘请国际知名银行监管人士和相关人士，了解国际银行业和银行监管领域发展趋势，借鉴国际经验，为中国银行业和银行监管体系的建设和发展提供建议，并扩大银监会的影响，加强其与国际监管组织和各国银行监管当局的合作，以适应上述时代背景下银行监管的新需求。为此，本文拟通过分析德国、英国、日本、美国这些金融发达国家的银行监管做法和巴塞尔委员会关于银行监管的最新进展，归纳银行监管的共性与发展趋势，为我国的银行监管提供有益的借鉴。
德国的银行监管
在德国，银行是一个宽泛的概念，包括了商业银行、储蓄银行、信用合作社、专业银行等所有从事金融业务的机构（租赁和代理融通机构除外）。与许多国家银行走过的道路不同，德国的银行从一开始就是全能型的银行，可以直接开展信贷、证券、保险、信托保管、投资、金融咨询等综合性的业务，而无须通过设立子公司或分支机构的形式来进行，是一种典型的内部混业经营，但银行不得经营法律规定范围以外的业务。德国银行业的监管特色，体现在两个有权主体对监管事务的分工与协调上，这是一种单层多头式的综合监管模式。按照1961年《银行法》的规定，德国成立了银行监管局（隶属联邦财政部），并于2002年5月1日起更名为金融监管局，授权其监管所有的金融机构，以保证银行资产的安全、银行业务的经营和国民经济的良好运行。而按照1957年的《德意志联邦银行法》，德国组建了统一的中央银行——德意志联邦银行，作为“发行的银行”、“银行的银行”和“政府的银行”，起着制定和执行货币政策、提供和维护支付清算系统以及管理外汇储备等作用。在这一部历经7次修改（最新的一次为2002年3月28日）的央行法中，德意志联邦银行的职责范围并未直接涉及银行监管。不过，因央行通过公开市场操作等货币政策工具、提供清算系统而与银行存在着密切的联系，再加上其密布全国的分支机构，反而比金融监管局更接近金融市场。因而，《银行法》尽管授权金融监管局银行监管职能，但同时也明确指出，银行监管的组织体系是金融监管局和德意志联邦银行之间的协作体系，从而奠定了二者对银行的共同监管。
为提高监管效率，避免重复监管和监管真空，减轻银行的负担，德国一元两头的共同监管内部存在着明确的分工与合作。按照《银行法》的规定，金融监管局主要负责制定和发布政府有关金融机构监管的行政法规并进行相应的法律监督；负责银行机构的市场准入、退出，审查批准银行机构的业务范围；通过任命和撤销外部审计师，提供统一的审计报告格式，对银行进行非现场检查；对经营不善和违法经营的银行机构进行调查，行使行政处罚权1并决定在银行发生危机时，采取包括关闭这些金融机构等一切必要措施。虽然金融监管局在银行监管中有着举足轻重的作用，但按照授权，它不在各州设立下属机构，如此一来，各州银行日常经营活动的具体监管，就落到了德意志联邦银行在全国9个地区设立的办事机构和这些办事机构下属的118家分行上。不过，这些分支机构只是代为承担银行监管的日常事务，并负责将监管的情况向金融监管局报告，由其做出最终决定。同时，央行是全国唯一有权对金融机构行使统计权力的机构，这使得金融监管局无权单独向金融机构征集任何形式的统计信息，不过因行使监管所需的必要信息，可从央行那儿获得。而央行对涉及金融机构资本金与流动性方面2的信息所做的报告，也会向金融监管局提供。
英国的银行监管
英国的银行业历史悠久，伦敦是闻名世界的国际金融中心。在1986年金融“大爆炸”(big bang)之前，英国实行银行业、证券业和保险业的分业经营和分业监管，银行监管的职责则由英格兰银行来行使。
1949年《银行法》颁布，将成立于1694年属于私营性质的英格兰银行国有化并确立其作为中央银行的地位。尽管这部法律赋予英格兰银行广泛而抽象的银行监管权力，但英格兰银行从未予以行使。1979年《银行法》（该法还引进了存款保护制度）仍然没有改变传统上注重银行自律监管的特色，不过英格兰银行在1980年成立了银行业监督局，用于执行监管银行的职能，这意味着银行监管规范化的初步尝试。此后，对1979年立法做出重大修改的1987年《银行法》通过构筑银行监管的法律框架，精确定位了英格兰银行相应的监管职能并强化了管理权力，标志着英国的银行监管走上了法制化的轨道。
虽然1987年《银行法》规定了英格兰银行有权给予或者拒绝申请机构的银行准入注册（又称授权或认可——authorization，准入的机构称授权或认可机构）、有权对授权机构进行检查并要求其提供报表及相关文件资料、有权调查授权机构的业务活动、有权限制或取消银行机构的授权，但这些规定大多较为原则，许多操作都仰赖于监督官员的自主支配权。因此，在长期的监管实践中，英格兰银行形成了非正式监管的特色。这主要体现于：尊重银行的自我管理，往往通过“道义劝说”和“君子协议”等形式进行灵活的管理活动，与被监管对象保持着良好的对话、合作关系；注重银行的授权经营，规定授予权利的最低标准，严把市场准入关，要求银行谨慎经营，并突出对银行高级管理人员素质（包括品质与能力）的严格要求；拥有很大的自主权，给各类银行设置不同的业务监管标准线，富有弹性，并在非现场检查中注意考察银行是否突破了这些监管标准的临界点，以便采取相应的监管措施；由报告会计师（商业银行指定，英格兰银行有权提名或同意，实践中其往往与商业银行的外部会计师一致）和检查支队（由英格兰银行官员和受聘4年的银行家与会计师组成，代表英格兰银行检查银行）负责对银行的现场检查并提交报告，英格兰银行根据报告的内容或就必要的问题与被检查银行的高级管理人员举行形式多样的监督会议，包括“谨慎性会晤”和有报告会计师参加的“三边会议”，以商讨解决之道。
随着1986年金融“大爆炸”的启动，英国的金融体制开始发生变化。1986年《金融服务法》出台后，分业经营的限制被取消，银行可以通过设立分支机构或分公司的形式进行证券投资，开展混业经营；相应的，政府也设立了证券投资局(SIB)，负责对从事证券与投资业务的金融机构进行监管。1996年之后，随着金融混业经营程度的加深，英国启动了金融监管体制的改革，开始向统一监管模式发展，这一进程在1997年工党上台后明显加快了。1997年5月20日，英国合并原有九类金融监管机构的职能成立金融服务局(FSA)，其中包括剥离英格兰银行监管银行的权力，由其行使；与此同时，宣布政府今后主要负责制定控制通货膨胀的目标，而确定基础利率和实现控制通货膨胀目标的责任将从政府手中转移到英格兰银行，由英格兰银行独立行使制定货币政策的权力。英格兰银行职能的变化，通过1998年《银行法》确立下来；而FSA汇集所有金融监管职能，成为唯一金融监管机构的地位，也在2000年《金融服务和市场法》中得以正式确立。金融监管的变革，终结了英国分业监管、自律监管的运作模式，标志着法制化统一监管的形成。
于2001年12月1日开始金融运作的FSA，其任务在于：保持公众对英国金融体系和金融市场的信心；向公众宣传，使其了解金融系统及与特殊金融产品相连的利益和风险；确保为消费者提供相应保护；为发现和阻止金融犯罪提供帮助。FSA在秉承原有监管模式某些做法的基础上，监管理念有了进一步发展：主要运用审慎规则进行监管3，而不是发号施令般的控制手段；大量运用外部监管手法（如大量采用统计报表和发展风险评估技术），而不是以到金融机构内部调查为基础；在监管中充分重视被监管机构的会计报告；充分借助专业人员进行监管，而不仅仅依靠本身力量来进行。FSA发展了形式多样的监管手段，不过与采用合规性监管为主的传统方法比较，这些手段都是以风险监管（风险控制）为核心，尤其注重金融机构全面业务风险的控制（例如流动性风险、大额贷款集中度风险、操作风险等）。这一变化反映了监管当局适应金融市场变化，顺应国际潮流的积极心态，大大增强了英国金融市场的竞争力。
为了协调各方面的工作，共同维护金融体系的稳定，1997年10月28日，英国发布了《财政部、英格兰银行和金融服务局之间的谅解备忘录》（以下简称《备忘录》），确立了三者之间分工与合作的制度性框架。按照《备忘录》的规定，财政部、英格兰银行和FSA共同负有维护金融稳定的责任，不过，彼此之间存在着明确的分工：前者主要负责金融法规和制度的整体框架建设和支持；中者主要负责金融货币体系的整体稳定和金融基础设施（如支付体系）的发展与完善；后者主要负责审批各类金融机构并制定监管政策，对金融机构、金融市场和支付清算体系进行审慎性监管。为了减轻被监管对象的负担，提高监管资源的利用效率，在三者之间又存在着密切的合作，包括设立一个由三方代表组成的常务委员会，用于协调和商讨重要、紧急或相关事宜；规定人员在彼此机构中的任职和建立一定的安排以解决信息交流、共享问题；规定在对外交往上的分工和对内事务上的人事安排，以充分发挥各个机构的优势又避免监管摩擦或者真空，等等。
日本的银行监管
在英国金融改革的影响下，日本逐渐改变了原来按资金需求性质设立金融机构，通过严格业务限制维持金融体系稳定的做法，启动了日版的金融“大爆炸”。1997年6月13日，大藏省公布《金融体制改革计划》，允许银行控股公司下设子公司来从事银行、证券和保险业务，这一改革措施被1997年12月通过的《银行控股公司法》确立下来，标志着日本的金融业也进入了混业经营时代。
不同于其他国家的金融监管体制，日本的金融监管，常被称为金融行政监管或事前指导，这是因为：尽管金融监管由大藏省和根据1942年《日本银行法》设立的中央银行——日本银行共同进行，但大藏省掌握着主要权力，银行的注册、日常经营、购并、清算破产等都处于其直接监管中；而受制于大藏省的日本银行则主要围绕执行货币政策，通过对在日本银行开设往来账户或需在日本银行取得贷款的金融机构进行业务方面的检查，实施间接金融监管。为了改变金融监管浓厚的行政色彩，适应金融混业经营的要求，日本启动了金融监管体制改革。
日本一方面改革中央银行，通过推出全新的1997年《日本银行法》，用法律手段加强了日本银行的独立性；另一方面，通过1997年《金融监督厅设置法》，设立金融监督厅，剥离大藏省的金融机构的监督职权归其行使，并原封不动地吸纳原属大藏省的证券交易监督委员会。2000年7月，再次剥离大藏省的金融行政计划和立案权限，金融监督厅也更名为金融厅，成为总理府的一个外部局。
作为行政机关，金融厅的主要职能是对金融机构进行严格检查和有效监管；根据法律直接参与处理金融机构破产案件；准确把握金融实情和动向，维护信用秩序；建立金融制度、进行金融行政计划和立案等工作。其监管手段重在业务的“管”上，所采用的标准与国际接轨，尤其是巴塞尔委员会的银行监管标准（日本是该委员会的成员）。近来，根据金融危机的情况和国内金融混业经营的进展，加强了对金融机构财务报表、金融集团和银行不良资产处理的关注。
按照1997年《日本银行法》规定，日本银行可根据约定对与其进行交易的金融机构的业务及财产状况进行现场检查。其主要进行金融机构的现场稽核，较注重风险管理，偏于劝告限制，监管方式具有“查”的特色。实践中，为了协调金融厅的“管”与日本银行的“查”，日本银行不仅在职能监管部门内部设立了用于协调的总务机构，也在职能监管部门之外设立了协调各职能监管部门工作的总务局或总务课。此外，日本银行也常和金融厅联合对金融机构进行稽核检查，以减轻被监管对象的负担并提高信息资源的共享性。
美国的银行监管
与其他国家银行监管的历程不同，美国银行监管体制建立之初是为了应对金融危机和其他政治事件，缺乏总体上的设计。事实上，因为联邦体制、三权分立原则和保护公民基本权利的要求等因素的共同作用，美国形成了双轨的银行制度（州一级和联邦一级）和与此对应的多层多头的银行监管体制，其复杂的框架体系非其他国家所能及。
追溯历史，联邦政府并非一开始就介入银行监管，从独立战争之后出现的商业银行，很长一段时间处于州政府的监管之下（这使州政府在日后的整个银行监管体系中占有了一席之地）。1864年，《国民银行法》出台，联邦财政部按照该法设立了货币监理署(OCC)，用于负责国民银行的注册（任何机构满足注册要求都可申请成为国民银行）、检查和监督，并以统一的纸币代替了五花八门的州银行券，开始了联邦政府对银行的法制监管。为了适应经济发展，提供一个富有弹性的“货币”体系，国会于1913年通过《联邦储备法》，建立了行使中央银行职能的美国联邦储备系统(FRS)（主要指在12个地区设立的联邦储备银行和在首都设立的联邦储备委员会等），规定由其发行统一的银行券，并要求所有国民银行都要参加这一系统，成为联邦会员银行，而州立银行可自愿参加成为会员银行。实践中，联邦储备银行主要监管州注册的联邦会员银行、根据1956年《银行控股公司法》设立的银行控股公司、在美国设立的外资银行和美国银行在国外设立的分支机构。1929～1933年的经济危机，导致了1933年《银行法》和1935年《银行法》的出台。按照前法，美国建立了联邦存款保险公司(FDIC)，通过为存款提供保险，保护存款人的利益。FDIC通过执行保险，实施对参保银行的监管。联邦会员银行可以自动地享有FDIC的保险，而其他州立银行可向FDIC申请，由其审批加入4。实践中，为了避免监管的重复，FDIC主要负责监管在州注册、投保的非联邦会员银行的成员。而其他的在上述三个监管机构之外的州立银行，则由州银行监管部门负责监管。
尽管美国由于历史、国情、政治等因素的影响形成了纷繁复杂的监管体系，但因为所有的监管都是按照法律的规定，遵循一定的程序进行的，反而显得有条不紊、分工明确，具有规范化管理的特色。再加上美国幅员辽阔，银行机构众多，为避免监管重复，提高监管质量和效率，除了由有关监管当局在1979年成立联邦金融机构监察委员会，通过制定金融机构监管统一原则、标准和报告形式，协调彼此的工作之外，相应的监管当局在现场检查中也都注意采用相同的检查报告格式，从资本状况、资产质量、管理水平、收益、流动性（俗称骆驼评级法，CAMEL Bating System)和敏感度等量化指标方面考察银行的经营状况；而在非现场检查上，则要求金融机构提供统一的财务报表和统计资料，并利用先进的计算机技术，开发信息系统和经济计量模型，实现信息资源共享和提高银行非现场检查的早期预警作用。
经济危机后的1933年《银行法》规定了美国银行业分业经营、分业监管的格局。有关证券业务主要由证券交易委员会(SEC)监管，保险业务则受州保险厅和全国性保险同业协会的监管。尽管一些法律改革和法院判例已使分业经营的限制有所松动，但终结分业经营、开启混业经营的法律解禁却是1999年《金融服务现代化法》的出台。该法允许以金融控股公司的形式从事银行、证券和保险业务。尽管一时间可能很难整合所有的监管机构而成立统一的监管组织，但金融格局的变化还是引发了监管框架的调整。美国的监管被形象地称为“功能性监管”(Functional Supervision)，具体分工为：美联储作为综合一级的监管机构，全面负责监管金融控股公司，必要时可对银行、证券和保险子公司进行有限制的监管，行使裁决权；OCC等其他银行监管机构、SEC和保险监管机构分别对银行、证券公司和保险公司进行分业监管，一旦各监管机构认为美联储的限制监管不适当，可优先行使自己的裁决权。此外，要求各监管机构之间互通信息，加强联系，以保证监管的健全性。
巴塞尔委员会的银行监管
成立于1974年的巴塞尔委员会，至今已有13个成员国5，是一个致力于跨国银行监管合作的重要的国际金融组织。尽管委员会所制订的巴塞尔文件不具有强制性的法律效力，但因成员方大多是世界上最主要的金融发达国家，其所关注的往往是银行业最为基本、重要的问题，因此相应的文件常常被当作国际惯例，而为许多国家所遵循或借鉴。
截至2003年5月，巴塞尔委员会发布了108份正式文件，包括97份出版物(Publications)和11份工作文件(Working Papers)。这些文件主要集中讨论两大类问题：一为划分和协调跨国银行的国际监管，最终确立了东道国和母国对跨国银行的监管管辖权和并表监管的监管方法；二为设置了以风险监管为核心的一系列银行有效监管标准，尤以资本充足率(8%)的监管最为突出，最终形成了包括信用风险、市场风险、操作风险等全面风险监管，涉及表内业务和表外业务的银行监管体系。近十几年来，随着金融混业经营趋势的加强、金融创新的兴盛和信息技术的进步，巴塞尔委员会也逐渐密切与国际证券委员会组织(IOSCO)、离岸银行监管者组织(OGBS)等国际金融组织的联系，并加强了对银行公司治理、银行与审计、金融集团、金融衍生工具监管、电子银行和信息披露、资源共享合作等的关注。
1997年9月，巴塞尔委员会公布了《有效银行监管的核心准则》，框定了银行监管的一般原则，这不仅是二十几年来银行监管探索的经验总结，也是未来银行监管的一个重要指引。在巴塞尔委员会的一系列文件中，最引人注目的是有关资本充足率的报告，这不仅因为拥有一定的自有资本是银行设立的基础，也是银行经营中化解风险的最有力保障。巴塞尔委员会曾于1988年制订《统一资本计量与资本标准的国际协议》（以下简称旧资本协议），虽历经修改而未变初衷，及至2001年6月推出新资本协议草案征集意见，才有了翻天覆地的变化。目前，这一草案已经三次征集意见，基本定稿，并可能于2004年正式实施，取代旧资本协议。新资本协议反映了近来金融领域的新变化，也折射出巴塞尔委员会的新监管理念。以下进行简要介绍。
新资本协议倡导银行监管由三大支柱构成：第一支柱为资本充足率。虽然承继了旧资本协议中关于资本构成和8%资本充足率的规定，但引入了灵活的风险资产计算方式，包括借助外部信用评级机构和银行内部自测模型，使资本充足率计算具有更高的风险敏感度。第二支柱是监管当局的监督检查。尽管新资本协议鼓励银行建立内部自我评估机制，但必要的外部监督有利于防止银行内控流于形式，实际上是一种以他律规范和监督自律的手段。第三个支柱是市场约束，即要求银行及时提供可靠的信息（信息披露），以利于其他市场主体对银行风险进行全面评估，运用市场力量敦促银行审慎经营，这是旧资本协议中所未涉及的全新领域。新协议的三大支柱相辅相成，构成一个有机整体，共同服务于银行有效监管的目标。
几点借鉴
如上所述，作为金融强国的德国、英国、日本和美国，其金融监管改革各具特色，是本国历史传统、法制结构、政治经济等多方面因素共同作用的结果，事实上也很难判断哪国的监管模式具有最优效果。但考察发达国家金融监管的改革措施和巴塞尔委员会的文件体系，不难发现它们之间对银行监管存在着某些共性，这既是金融一体化、金融自由化时代背景下金融竞争加强和金融风险泛化在金融监管体制上的反映，也是金融监管当局适应这一新时代变化，监管理念调整、监管原则强化和监管手段完善的真实写照。这些共性可以表述为：
第一，银行业务的发展并非开始就伴随着银行监管，事实上人们一般认为中央银行在19世纪中叶的普遍建立才是现代金融监管的起点；而即使建立了中央银行，其职能中也未必包含银行监管。因此，并不能断言中央银行的职能中必然包括制定和执行货币政策与金融监管职能。尽管在很长一段时期内中央银行一直执行着这两种职能，但随着金融的深化，出现了一种趋势，即侧重强调中央银行的独立性，仅在其中保留货币政策职能，而剥离金融监管职能给专门机构行使，以专业化的操作提高监管效率。
第二，在实行金融混业经营的国家里，为了提高监管效率，常将所有金融机构的监管归于一个统一的监管机构，或者指定一个具有综合性功能的机构主监管。尽管金融监管权趋于统一，但金融活动与中央银行货币政策目标千丝万缕的联系，决定了金融监管机构与中央银行的合作。实践中，不少国家都承认中央银行在一定情况下对金融监管的介入权，并为了协调工作而设计了一定的制度，例如成立一定的协调机构、人员互相任职、必要的信息交流与共享等。
第三，尽管各国金融监管的初衷不一，但随着金融活动的复杂化，金融全球化进程的加快，各国所面临的金融竞争环境和金融风险越来越具有共同性，这导致了各国在金融监管目标的趋同化和多目标化，即主要为维护货币与金融体系的稳定，促进金融机构谨慎经营，保护存款人、消费者和投资者利益以及建立高效率、富于竞争性的金融体制。
第四，在金融监管上，各国监管的标准日益规范化、法制化，同时为了应对复杂多变的金融状况，也赋予银行监管者一定限度的裁量权。由于各国金融的逐步对外开放和巴塞尔委员会的影响，其所公布的文件正在成为银行监管的一般指导，这促成了银行监管标准的趋同化（例如以风险监控为中心的审慎监管）。此种现象在地区性的经济共同体（例如欧盟）中更为明显。
第五，除了倚重监管当局的力量进行现场检查和日常监督之外，在操作上出现了监管权力与事务执行之间的分离，这突出地反映在监管当局借助外部审计师、报告人、银行专家等来完成监管事项，由此也引发了对这些外部人员报告真实性和责任制约的法律问题。
第六，除了依靠监管当局单方面的金融监管外，逐渐强调监管力量的多样化，既注重通过银行的内控机制，加强银行的公司治理实现自律监管，也通过信息披露渠道，借助市场力量实现他律监管。
第七，适应信息化社会的需要并从减轻被监管对象负担、提高资源利用效率的角度出发，监管当局都注重专业技术和内部信息交换系统的开发建设，借其实现由事后监督向事前预防、同步监督的转化，提高对金融风险的预警，最终有效地维护金融秩序和社会的稳定。
第八，尽管不少国家都建立了存款保险制度，但监管当局一般都明确这种保护的有限性；并在监管上破解金融机构“大而不倒”的神话，适当地处理银行破产案件，维护一个充满活力的金融竞争市场。
不难看出，这些金融监管的共性反映了银行监管的发展趋势，虽然因国情、社会制度和金融发展阶段等方面的原因，不一定都能为我所用，但至少它们提供了一种监管框架的指导。
事实上，我们从我国央行职能分拆、银监会机构设置和职能界定、银监会主席刘明康2003年5月29日回答记者问的内容6，以及近来所颁布的有关金融监管的文件中，均可窥见这些金融监管共性的踪迹。相信随着银监会国际咨询委员会的正常运作，我国一定能以借鉴有益的金融监管国际经验中，摸索并建立适应我国金融领域实况的监管体系。
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