论价格法调整的对象和范围——兼述价格立法建议，本文主要内容关键词为：对象论文,建议论文,价格论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
价格的本质和价格的社会属性
我国正在起草《价格法》。价格法调整的对象是价格关系，这是毫无疑义的。但是，什么是价格，价格的社会属性是什么，经济理论界却未作深入地研究。不解决这个问题，将影响《价格法》起草的质量。总结我国价格管理的实践，笔者得出一个结论：即价格是公民和法人在买卖和服务与被服务活动中，用来计算经济利益转移的单位货币额。它包括有形商品的单位货币额和无形财产及无形行为的单位货币额。
上述“经济利益转移”，是指在各种买卖（含有偿转让）活动中，出卖人（含转让人）与购买人（含受让人）相互之间的商品（包括有形商品和无形行为及知识产权等无形财产）与货币的交换行为，以及在管理服务活动中，管理人与被管理人、服务人与接受服务人之间的收交费行为。“单位货币额”是价格的特殊表现形态。“单位”是计量财产和行为标准量的各称，如长度、重量、体积、时间、数量等，都可以用来作价格的单位。单位货币额与其它形态的货币额相区别，非以“单位”表现出来的货币额不是价格。只有“用来计算经济利益转移”，并以“单位”表现出来的货币额才是价格。“在买卖和服务活动中”，意在界定“用来计算经济利益转移的单位货币额”存在的范围，即价格的外延，它包括商品价格和服务收费。
“用来计算经济利益转移”，即为价格的内涵。它表明价格产生的前提条件和作用的对象是“经济利益转移”，价格是适应公民和法人“经济利益转移”而产生的，没有公民和法人“经济利益转移”这个前提条件，价格也就没有存在的必要。“经济利益转移”是人类分配社会财富、处理经济利益、组织社会生产和生活的主要形式，是人类生存和发展的必要条件。价格是分配社会财富的主要工具，是计算“经济利益转移”的主要尺度，是“经济利益转移”的“通道口”，它直接控制着“经济利益转移”的额量和速度，这是价格的本质。
分析价格的内涵可以看出，价格主要体现人的意志，而非单纯为客观物质的价值的表现形式。价格实质上体现人与人之间的经济利益关系。价格的产生和价格作用的实现，是人的意愿和行为的结果。要发挥价格对公民和法人经济利益转移和对社会财富分配的积极作用，不仅要有国家必要的、科学的价格行政管理，而且要有经济利益转移当事人符合国家科学管理的含意。这是价格的社会属性，也是价格最主要的属性。
在我国的某些领域，诚实劳动因为得不到应得的经济利益而处境艰难，虚张劳动因能轻而易举地获取较多的经济利益而日益膨胀，劳动力资源浪费有蔓延的趋势，资源配置仍很不合理，社会劳动高投入、低产出，高消耗、低效益的状况较为普遍，科技进步缺少促进力（如不少企业不练“内功”，靠银行贷款和高成本、高价格、高利润得以生存和发展），这都与用来计算经济利益转移的某些价格长期不合理有直接的关系。我国社会生产力不发达，劳动创造的财富和自然资源有限，人口又众多，用来计算经济利益转移的价格继续不合理，将对我国的经济和社会的发展以及人民生活，带来严重的恶果。用来计算经济利益转移的价格不合理，是导致我国有限的社会财富不公平分配和某些地区社会安定不尽人意的一个深层次原因。零售价格指数只是经济利益转移额量和速度的最终反映，但不是经济利益转移合理与否的绝对反映。在经济利益过快、过量不合理转移的情况下，限制某些零售价格的上涨，对零售价格指数过快上涨和经济利益过快、过量转移，固然能起到抑制作用，但对经济利益实现合理转移和社会财富实现公平分配并无根本性意义。
超量发行货币使货币贬值，是国家采取的社会经济利益再转移和社会财富再分配的一种手段。虽然任何国家不可能使经济利益的转移和社会财富的分配绝对公平合理，在某种情况下，适度的通货膨胀，对经济利益转移和社会财富的分配，可以起到某种调节作用。但是，超量发行货币，不可能使经济利益实现合理转移。例如，在我国大部地区，1984年公民和法人节省下来的2000元人民币（指合法所得），当时大约可以购得1000公斤鲜猪肉。而这代表1000公斤鲜猪肉价值的2000元人民币，到了十年后的今天，即使在银行存十年，连本带息大约只能购到500公斤鲜猪肉。也就是说，十年前公民和法人节省下来存入银行的人民币（尚未包括存于自己手中或无息或低息借给他人的人民币），不但没有增值，相反，有50%（如果综合分析，将1994年的人民币币值与1984年的人民币币值相比，这可能还是一个保守的比例）被国家用一只无形的手，拿去进行重新分配，他们非自愿地为国家和为他人不明不白地“献”出了自己过去合法获得的经济利益。可见，超量发行货币，是政府强制社会经济利益再转移和社会财富再分配的一种超级手段。货币过度贬值，是社会经济利益转移秩序紊乱的标志，是促使公民和法人短期高消费和多进行基本建设，刺激需求过旺的“药剂”。
要实现经济利益合理转移和社会财富公平分配，促进国民经济健康发展和社会全面进步，国家必须在稳定人民币币值，改善税收和劳动工资关系的同时，切实改善对价格的管理。要想改善价格管理，国家必须科学制定价格法律、法规，充分运用法律手段，合理调整价格关系。笔者认为，在对价格实施行政管理和使用价格来计算经济利益转移的过程中，当事人相互之间形成的经济利益关系就是价格关系，他应该是价格法调整的对象。
我国价格关系的特点
研究分析我国的价格管理实践可以看出，我国价格关系的参加者，即价格关系主体有：价格行政人、要价人和应价人及价格中介入。价格行政人包括政府及其所属的价格行政机关和经依法授权行使部门价格行政管理权的政府部门行政机关，以及依法接受委托，行使一定价格行政管理权的其他组织。要价人包括产品收购者、生产销售者、商业经销者以及收费者。应价人包括产品交售者、商品购买者以及交费者，其中商品购买者和接受服务的交费者俗称“消费者”。价格中介人包括资产估价、价格鉴证、价格公证、价格信息服务等价格服务组织。要价人和应价人以及价格中介人可统称为价格民事主体。
现行《价格管理条例》主要确认了价格行政机关、政府业务主管机关和企业三个价格关系主体。其实，在使用价格来计算经济利益转移中，企业并不是一个具有固定地位的主体。当他作为产品收购者或商品销售者或收费者时，他是要价人；而当他作为产品交售者或商品购买者或交费者时，他又是应价人。
在买卖和服务活动中，我国的价格关系有两个十分重要的特点：一是价格行政人与价格民事主体（即要价人和应价人及价格中介人）之间的关系是管理与被管理的价格行政关系，价格行政人内部之间，即价格行政人上下级之间，以及价格行政机关与政府业务主管机关全局与局部之间，是指导与服从指导、监督与接受监督的价格行政关系；二是要价人与应价人之间的关系，以及要价人和应价人与价格中介人之间的关系，是平等主体之间的价格民事关系。价格行政人与价格民事主体之间的价格行政关系，以及价格行政人内部的价格行政关系，应当根据行政法原理，制定价格行政法律规范进行调整；要价人与应价人以及要价人和应价人与价格中介人之间的价格民事关系，应当根据民法原理，制定价格民事法律规范进行调整。
另外，在行政管理收交费实践中，我国的收交费价格关系有其复杂的特点：一是价格行政人和收费要价人都是行政人，他们或是政府，或是政府所属的行政机关，或是经依法授权行使一定行政管理权的其他组织。因此，价格行政人对行政收费要价人的管理，比对买卖和服务收交费活动中的要价人的管理，其难度要大得多。二是收费要价人同时又是本部门业务行政管理人，他们都享有一定的行政权力。三是交费应价人既是价格行政人实施收交费价格行政管理的相对人，又是收费要价人部门业务行政管理的相对人，他们处于被双重行政管理的地位，其合法权益容易受到收费要价人的侵犯。
价格法调整的范围
一、价格法不仅应当调整商品生产和交换活动及经营服务活动中的价格关系，而且应当调整行政管理和事业服务活动中的价格关系。长期以来，人们对价格管理内容的认识，一直局限在物资商品价格的管理之内。因此，人们较容易认识商品生产和交换过程中所产生的价格关系，却往往忽视在行政管理收费、事业服务收费和其它服务收费活动中所产生的价格关系。《价格条例》第五条所列的价格，就没有将行政管理收费标准和事业服务收费标准规定在“价格”包括的外延之列。
本来，国家行政管理经费，如果由国家通过税收统一征收后，在财政预算内予以全部解决，行政管理人就不应该再收取带有税收性质的行政管理费。但是，由于我国历史遗留下来的税收、财政、行政管理体制等多方面的原因，国家机关管理改革不可能在短期内一步到位，行政管理经费难以由国家财政全部承担，因此，行政管理收费不可能在短期内取消，同样，行政事业性收费也将在较长时期继续存在。近几年来，行政管理收费活动和事业服务收费活动发展很快，影响越来越大，乱收费问题也日渐突出。因此，规范行政管理收交费活动和事业服务收交费活动，就显得特别重要。价格法不仅应当将买卖和经营服务收交费活动中的价格关系纳入自已的主要调整范围，而且应当将行政管理收交费和事业服务收交费活动中的价格关系，也纳入自己的主要调整范围。
二、价格法应当调整要价人与应价人之间的价格民事关系。《价格条例》大部分是价格行政规范，偏重价格行政权力，没有确认在买卖和服务收交费活动中，要价人和应价人之间的价格民事关系和他们的价格民事主体地位，欠缺保护要价人和应价人合理的“契约自由”权利，使要价人和应价人处于被绝对支配的被动地位。
十一届三中全会以来，我国不断“放开物价”，给了要价人较多的要价自由，却一度忽视了要价人同时应承担的义务，客观上偏袒了要价人的利益，忽视了应价人应有的权利。要价须遵循什么样的价格准则和价格规则，价格法规和规章尚缺少科学具体的规定。这就使要价人随意要价，欺诈应价人，任意“宰客”牟取不当得利受不到有力的制约和制裁。
为了纠正上述价格关系中的不合理现象，我国开展了反价格欺诈和反牟取“暴利”，这无疑顺乎民心，合乎民意。但有的地方又过多地限制了要价人的要价权利，有的限制措施，客观上又偏袒了应价人的利益。笔者认为，我国在反价格欺诈、反牟取“暴利”的同时，应当注意尊重要价人和应价人合理的“契约自由”权利，防止价格行政权力过度膨胀。否则，价格行政关系和价格民事关系将有可能由一种不合理变为另一种不合理。
人权理论和法学理论认为，权利是相对义务而言的，权利的行使是有条件的。民事主体不能不受法律约束，任意行使权利。我们应该根据我国宪法第33条第3款和第51条的规定和民事主体“有限意思自治论”，重构我国价格行政管理的指导思想和基本原则。既不应该包办要价人和应价人的“契约自由”权利，过多地、不适当地干预他们使用价格来计算经济利益转移，也不应该错误地认为：建设市场经济，就可以不要价格行政管理，就可以无限地“放开物价”，让价格民事主体滥用价格，来随意计算经济利益转移。
三、价格法不仅应当调整综合价格行政关系，而且应当调整部门价格行政关系和价格行政人之间的价格行政关系。政府及其价格行政机关与要价人和应价人及价格中介人之间的价格行政关系，以及价格行政人上下级之间的价格行政关系，应该由价格法进行调整，这不会有大的争议，本文不予赘述。但还有几种价格行政关系，也应当由价格法进行调整。
我国现行的价格行政管理权，主要由政府及其所属的价格行政机关和部门业务主管机关行使。政府业务主管机关同政府价格行政机关一样，都是政府所属的行政机关。其对本部门的价格管理，既是本部门行政管理的内容，也是国家价格行政管理的重要组成部分。国家的价格行政管理，很大一部分要由他们去具体实施。他们也是价格行政人，其与被管理的要价人和应价人的关系，也是价格行政关系。因此，应该纳入价格法调整的范围。
价格行政人之间，即政府价格行政机关与政府部门业务主管机关之间的价格行政关系，同样应当纳入价格法调整的范围。实践中，有的政府业务主管机关，往往从本部门或本地区的局部利益出发，去实施部门价格管理。甚至有的业务主管机关，不顾国家和社会的整体利益，千方百计避开或摆脱价格行政机关的监督，制定有利于本部门或本地区局部利益的价格政策，而价格行政机关对此却显得软弱无力。出现这种现象的主要原因，在于我国现行价格法规主要调整价格行政机关与企业（实际上是要价方）的价格行政关系，对政府业务主管机关价格管理的性质、原则、程序，以及其与政府综合价格行政机关的关系，缺少科学、具体的规定，这需要在价格法中加以完善。
我国的某些社团和居民、职工群众组织，依照价格法规和规章的规定，受当地价格行政机关的委托，代表价格行政机关，可以行使一定的价格监督检查权。虽然其代理监督行为是价格行政行为的延伸，其代表价格行政机关与被监督对象的关系也是价格行政关系，也属价格法调整的范围。但由于这种关系不是主要的价格行政关系，因此，价格法可以肯定群众组织对价格行政管理的积极作用，至于其监督价格的具体办法、监督行为责任的承担等，可授权国务院及其所属价格行政机关，另行制定法规和规章予以规范，以利于《行政诉讼法》和《国家赔偿法》的实施。
四、价格法应当调整中介活动中的价格关系。价格中介服务对使用价格来计算经济利益转移起着重要的作用。随着市场机制的建立和健全，价格中介服务必将更快发展。
目前，有些政府业务行政机关不适当地将价格中介服务作为自己的行政管理职能。在房地产和国有资产估价及公物处理活动中，有的政府业务行政机关和公物处理人，凭借职权随意估价或不合理作价，造成公有资产流失。在以物抵债活动中，有的审判机关凭借审判权力，“劝说”一方当事人违心地接受抵债财产不合理价格。显然，这不利于政府行政机关的廉政建设和审判机关公平、公正执法，不利于保护公有资产，价格法应当予以规范、纠正。
另一方面，现有的价格中介组织，缺少估价和作价行为规范。有的资产估价组织不合理估价，偏袒一方当事人的利益，损害另一方当事人的利益。有的典当行或明里或暗里在价格上钻空子，甚至乘人之危，压低典当物的价格牟取暴利。有的拍卖行欺诈出卖人，不合理地估定拍卖标的的底价，甚至暗中串通竞买人，损害出卖人的利益。对此，价格法也应当予以规范、纠正，应当对价格中介组织的审批设立、服务宗旨、估价和作价原则及违法责任的承担作出明确规定，并授权价格行政机关予以监督。
立法建议
为科学调整我国的价格关系，笔者对价格法的起草着重提以下建议：
一、科学规范我国价格行为（含价格行政行为和价格民事行为，下同）的基本准则。价格行为必须遵守法律、法规。法律、法规没有规定的，应当遵守国家政策。价格行为必须有利于经济利益合理转移和社会财富的公平分配，有利于资源（特别是人力资源）的优化配置和社会劳动效益（效益不是单指利润，而是指产出占投入或得益占耗力或享受占贡献的比例）的提高。价格行政行为应当保护和鼓励诚实劳动，节制虚张劳动，促进经济利益合理转移和社会财富公平分配，促进社会进步，这是价格行政管理的根本目的。要价人和应价人以及价格中介人，在价格民事关系中的地位平等。价格民事行为应当遵循自愿、公平、诚实信用、明码标价、货真价实的原则。价格民事行为应当尊重社会公德，不得损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益。
二、合理规定价格行政人（含政府及其所属的价格行政机关和政府部门业务主管机关）的权利与义务，使政府及其价格行政机关对自己价格决策失误承担相应的经济或行政责任。要严格规范价格行政决策的程序，以保障价格行政决策实现民主化、科学化。
由于价格管理具有较强的专业性，为改善部门价格行政管理，价格法应当授权政府各部门业务主管机关，在本部门行使一定的价格行政管理权。但就价格管理而言，业务主管机关对本部门的价格行政管理，与价格行政机关对各部门的价格行政管理，是部门（局部）与全局的关系。因此，价格法应该规定，政府部门业务主管机关，未经本级政府或价格行政机关同意（批准或明确授权），无权自行制定本部门的价格政策。政府部门业务主管机关有权向本级政府或价格行政机关，提出关于本部门价格政策的方案、建议，政府或其价格行政机关负有在法定期限内给予答复的义务，超过法定期限未作答复的，视为默认。政府及其价格行政机关制定部门价格政策，事先应当征求该部门业务主管机关的意见，或由该部门业务主管机关提出价格政策方案，事先未征求意见的，其制定的部门价格政策应属无效。以上规定，对充分发挥部门业务主管机关的积极性，增强政府及其价格行政机关的调控能力，保障部门价格政策制定的民主化、科学化，是十分必要的。
三、确认要价人和应价人的价格民事关系以及他们的价格民事主体地位，尊重他们使用价格计算经济利益转移的合理的契约自由权利。规定少数供不应求或对人民生活关系重大或资源稀缺或有垄断要价可能的重要商品和收费的价格，由政府或其价格行政机关直接制定或调整；其它商品和收费的价格，要价人和应价人在不违反前述价格行为基本准则的前提下，可以遵循一定的价格规则（这些规则可以授权价格行政人，大体根据按劳取酬或成本利润率或资金利润率或社会平均利润率等原理，按价格的不同类别分别制定），自愿协商议定，非依法律、法规规定的特定需要，不受行政干涉。因受行政干预（正常干预或错误干预）得不到应得的经济利益或损失经济利益，要价人或应价人享有获得行政干预人给予经济补偿或经济赔偿的权利。
合理规范要价人和应价人的权利与义务。既要使要价人在不违反价格行为准则、规则的前提下，享有充分的要价自由，又不能使其滥用要价自由，牟取不当得利。对使用价格来计算、转移经济利益中的不当得利（包括无效价格民事欺诈行为的所得和违反价格规则，如超过规定利率或差率的所得），价格法应规定明确的禁止界限。要赋予利益受损的应价人，享有请求价格行政人或诉请人民法院，责令不当得利人返还不当得利和赔偿经济损失的权利。
四、规范行政事业收费行为。1、分离行政收费人自身利益同其收费行为的联系。规定行政收费收入和支出实行收支两条线：即收费收入全额上缴财政，纳入财政预算，行政经费统一由财政另行拨付，禁止收费人自收自支。2、肯定现行价格管理的成功经验，完善行政事业收费许可制度。收费人必须取得价格行政机关审查颁发的收费许可证，公开收费标准，亮证收费，并接受价格行政机关的监督检查和年度审验。3、明确规定行政收费项目和收费标准由国家或省级价格行政机关制定和调整，并报国务院或省级人民政府备案。在全国或全省有重大影响的行政收费项目和收费标准的审定，须报经国务院或省级人民政府批准。
有人主张行政收费项目和收费标准，由价格机关会同财政机关“共同制定”。笔者不赞成“共同制定”的主张，其理由：
一是“共同制定”不符合国家机关改革的“三定”方案。1988年，国家行政机关进行了一次较大规模的机构改革，国家机构编制委员会分别审议、批准了国务院各部委和直属机关重新拟定的“三定”方案（定职责范围、定机构设置、定人员编制）。经批准的国家财政机关的“三定”方案表明，财政机关既无管理行政事业收费的职责，也无管理行政事业收费的专门机构和人员编制。而经批准的国家价格机关的“三定”方案载明：国家价格机关设有收费管理司，其职责是“负责研究拟定国家有关经营性收费（包括交通运输价格、邮电资费、房地产价格）和行政事业性收费的方针、政策、原则；审查和调整国务院各部门申报的重要收费管理办法、收费项目和收费标准；制订或审查全国性各种收费管理办法及作价、计价原则，协调和处理部门和地区之间的各种收费方面的争议。”
二是“共同制定”不利于提高行政机关的工作效率。收费请求人每请求确定一个收费项目和标准，都要向价格和财政两个行政机关报告，要等两个行政机关取得一致意见后才能得到答复，有时意见不一致就久拖无果。这给收费请求人和收费管理增添了不必要的麻烦，容易助长官僚主义和衙门作风，降低行政机关的工作效率。
三是“共同制定”不利于行政复议和行政诉讼。如果同一行政权力由多个行政机关共同行使，一旦发生行政复议，就会出现多个上一级行政机关同时对多个下一级行政机关的行政行为进行复议；倘若发生行政诉讼，就会出现多个行政机关同时充当同一行政诉讼的共同被告的复杂局面，增加当事人和人民法院的讼累。随着我国《行政复议条例》、《行政拆讼法》和《国家赔偿法》的全国、深入贯彻实施，国家行政管理必将日益专门化，这是一个必然趋势。在这样的趋势下，主张“共同制定”显然是不妥当的。
四是“共同制定”不符合国家管理社会的基本原则。诚然，行政收费项目和收费标准的审定，与财政机关管理行政经费有一定联系。但是，这不能成为“共同制定”的理由。如果此种理由能够成立，那么，推而广之，价格机关调整商品价格，直接影响企业利税的完成、市场秩序的波动和企业资金占压的增减，税务和工商行政机关及银行也可以主张享有同价格机关共同调整商品价格的权力；反过来，由于财政、税务、工商行政机关和银行的许多工作与价格行政管理有密切联系，价格机关同样可以主张享有与财政机关共同管理行政经费、与税务机关共同管理税收、与工商机关共同管理市场的权力。显然，这种主张是荒谬的。如果这种主张得到推行，无疑会造成社会管理的混乱。
笔者认为，国家机关管理社会，应该坚持两条基本原则：就某一方面的管理而言，各有关机关在履行各自职责的基础上，可以联合制定管理办法，进行协助配合，这就是分工和协作原则；就某一具体管理工作而言，应该按照专门化分工，由分管这一工作的机关主管，其他有关机关在自己的职责范围内予以协助，这就是主管和协管原则。例如整治社会治安，公、检、法、司等有关机关和群众团体，应该齐抓共管。但齐抓共管决不是不要专门化分工，决不是各有关机关和群众团体都配发枪支弹药，大家共同行使侦查、检察、审判、劳改管理等职能。而是按照专门化分工，各自履行自己的职能，在各自的职责范围内，共同对社会治安进行整治。所以，行政收费项目和收费标准的审定权，应该由价格机关行使，财政机关和收费人的业务主管机关予以配合；行政经费和收费收入的管理权，应该由财政机关行使，审计机关、价格机关和收费人的业务主管机关予以协助。国家机构编制委员会批准的价格机关和财政机关的“三定”方案是正确的，价格法应该予以肯定。
五、确定建立价格中介机构和价格专业职务资格认证制度。鉴于价格对经济利益合理转移和社会财富的公平分配，对国民经济和社会的发展以及人民生活，具有十分重要的作用，为了提高价格中介人和价格管理服务人员的价格法律、法规和价格政策的观念，增强价格法制意识，促进价格法律、法规和价格政策的执行，价格法应该规定，所有资产估价、价格鉴证、价格公证、价格信息服务等价格中介组织的设立，必须经其业务主管机关同意，并报价格行政机关批准，接受价格行政机关的监督和年度审验；国家机关、企事业单位从事价格管理服务的人员，应当取得人事机关和价格机关确认的价格专业职务的任职资格。具体认证办法，由人事机关会同价格机关制定。
六、设立制裁扰乱价格罪的刑事条款。扰乱价格罪是违反国家价格法律、法规，破坏国家价格管理秩序，损害国家或他人（公民、法人）合法利益，情节严重的行为。我国现行刑法典和其它法律，均无制裁扰乱价格罪的刑事条款。近几年来，我国零售物价指数多次不正常大幅度上升，全国局部地区抢购风潮也多次发生。除了政府价格决策方面的原因外，一些想走捷径轻而易举地获取较多经济利益的人，违反价格法规和价格政策，是其中一个十分重要的原因。人民群众对此深恶痛绝，迫切要求政府采取有效措施予以制止。各级政府及其所属的价格行政机关，尽管作出了很大努力，使用了行政的、经济的制裁手段，可收效仍不尽民意。可见，采取更加严厉的制裁措施，坚决打击和制裁扰乱价格、扰乱经济利益转移秩序的违法犯罪行为，是人民群众的强烈愿望，也是维护社会主义市场经济秩序的迫切需要。价格法应该设立制裁扰乱价格罪的刑事条款，以弥补现行刑事法律的不足。
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