建立健全监督制衡机制是推进反腐败的关键——--香港廉政公署访谈启示录，本文主要内容关键词为：公署论文,香港论文,启示录论文,建立健全论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
香港回归祖国前夕，笔者有幸对香港进行了为期八天的考察。其间对香港廉政公署的访问感受颇深，受益匪浅。现将在廉署访谈情况及笔者切身感受辑录成章。
廉政公署概况
廉政公署于1974年2月15日成立。 全称为总督特派廉政专员公署，是担负肃贪倡廉职责的独立机构。其最高行政长官是廉政专员。廉署不隶属于政府公务员架构，不受任何政府部门的管辖。其使命是“致力维护本港（香港）公平、正义、安定、繁荣，务必与全体市民齐心协心，坚定不移，以执法、教育、预防工作肃贪倡廉”。
廉政公署是四级编制。专员以下设三个处级业务部门和一个行政部门。处以下设科，由助理处长级官员主管、科以下设组。总编制为1202人，1995年底在职总人数为1175人。
廉署各级人员大部分以合约形式受聘。合约期为两年半，合约届满时，可在双方同意下续约。现时，半数以上的职员已在廉署服务超过10年，他们经验丰富，已成为廉署推行各项反贪污工作的中坚力量。廉署“长俸制”职员只有87人，占职员总数的百分之七。
廉署内的行政工作诸如政策制定、财务、人事管理、职员关系、训练及发展、新闻工作及物料采购等事宜均由行政总部负责。
香港政府在研究成立廉署时认为，单凭惩治贪污分子，反贪污工作难以奏效。因此，必须改变政府的官僚作风和市民对贪污的基本态度。基于这种考虑，政府在为廉署所拟定的法例中，特别规定廉署要以调查、预防及教育的方式三管齐下，打击贪污。三项任务分别由廉署的三个专责部门负责推行。
1、执行处
执行处是廉署的调查部门，负责接受审阅和调查涉嫌触犯《防止贿赂条例》、《总督特派廉政专员公署条例》以及《舞弊及非法行为条例》等罪行的指控。为强化执行处的工作效力，执行处处长职位由廉署副专员兼任。执行处接获市民举报后进行调查，对触犯上述三个条例的事件向总督作出报告，然后由律政司根据调查证据作出检控决定。
2、防止贪污处
防止贪污处负责研究政府部门、公共机构和私营机构的工作方式和程序，找出容易产生贪污的漏洞，就防贪问题作出建议，找出最佳的处理方法，加强相互协调，然后加以改善以有效地推行日后的防贪工作。
3、社区关系处
社区关系处负责教导市民，宣扬“肃贪倡廉”风气，认识贪污的危害，争取市民积极支持反贪工作，并深入社区推动各界人士采取积极预防的措施和各种活动，提倡社会道德教育和正义观念的树立。
据廉署社区关系处官员介绍，廉署三个业务部门的策略及所执行的工作是相辅相成的，24年的经验证明，“三管齐下”的反贪方式能使肃贪倡廉工作达致最高效能。
廉政公署的监察与制衡机制
被喻为社会监察机构的廉署，其本身的工作由谁来监管？如何监管？在此方面，香港政府设立了下述监察与制衡机制：
1、港督及行政局
港督委任和廉政专员是直接对港督负责的，因此，廉政专员亦要直接对行政局负责。（基本法第57条列明：“廉署将会维持独立运作，对行政长官负责。”）
2、检控权力在于律政司
廉署的职责是调查和搜集证据，但无权指控与《防止贿赂条例》有关的罪行。一切所调查的材料均交由律政司研究决定是否检控有关人士，这种程序保障廉署不会滥用权力。
3、司法独立
在香港，司法审判是独立的，只有法庭才能对案件作出判决。廉署在行使某种权力前，须先获法庭许可，在作出审判前，廉署会听取法官因顾及调查所用的方法而提出的意见和批评，从而谨慎地研究并对执行程序予以检查，以确保权力不会被滥用。
4、立法局
港府规定：凡廉署专员及处长级人员须出席立法局会议，就廉署的政策大纲等事宜回答议员的质询。同时，他们亦要参与立法局保安事务小组定期举行的会议，就议员关注的问题作出解释。此外，根据廉署条例的有关规定，廉署须向立法局呈交年报，交待署方过去一年的工作。立法局有权以立法的方式赋予或撤销廉署的权力。这一权力的赋予，充分表明立法局在监察廉署的工作中扮演着关键性的角色。
5、咨询委员会
由各界贤达组成四个独立的委员会，专责审查廉署各方面的工作：①负责审议廉署整体政策的《贪污问题咨询委员会》。②负责监察执行处工作的《贪污举报咨询委员会》。③负责各项防贪研究并向廉署建议处理程序的《防止贪污咨询委员会》。④负责对市民传播反贪信息，提供意见，争取公众支持，打击贪污的《社区关系市民咨询委员会》。
上述四个咨询委员会，每年均提交工作报告，有关报告亦须向市民公开，便于市民监督各委员会的运作。为确保运作独立和公正，各咨询委员会主席职位均由非官方人士出任。
6、廉政公署事宜投诉委员会
除四个咨询委员会外，还另设一个独立的廉政公署事宜投诉委员会，专门监察及检查任何对廉署的工作程序或廉署人员所作的投诉。该委员会由非官方人士担任主席。
7、内部调查及监察组
廉署自1974年成立以来，就设立了一个内部调查及监督单位。名为“L”组，直接由执行处处长客辖。“L”组的主要任务是调查分析、研究廉署内部人员的涉及贪污及相关的刑事罪行。
8、传媒监察
香港享有高度的新闻自由，各个报刊在报道各政府部门的工作时既不偏袒，也不惧怕。这使广大市民通过新闻媒介更加明了廉署的工作，以增加廉署工作的透明度，便于市民监督。
廉政公署的工作成效
廉政公署成立24年来的资料表明：
1、由于独立执法，严明公正，绝对保密， 富透明度及健全的监察与制衡机制而获取了广大市民的支持。市民对廉署的支持除反映在每年进行的独立民意调查外，廉署接获的贪污举报数字亦可佐证。仅1993-1995的三年内，向廉署举报贪污的达9000人，而其中有70%因信任廉署而愿意透露姓名，无所顾忌。这可见香港市民愿为保持廉洁公平的社会环境而尽力。
2、有效地瓦解了“有组织”的贪污集团，惩治了贪污犯罪人员。
3、政府部门的贪污受到控制。
4、香港成为亚洲最廉洁的城市之一。
廉署的工作成效从该署1995年年报资料中也可略见一斑。1995年，犯贪污及相关罪行被警戒530人，被检控443人（其中政府部门及官方雇员79人），依各类罪行性质被定罪逮捕者674人。 其中违犯《防止贿赂条例》305人；违犯《舞弊及非法行为条例》28人； 违犯《总督特派廉政专员公署条例》8人；串谋罪15人；违犯《特派专员条例》166人；犯多过一类罪行152人。
访谈启示
（一）廉署卓有成效的工作促进了香港的繁荣
昔日一个默默无闻的渔岛，而今一跃跻身于全球最富有的国际经济大都会行列中而雄踞亚洲“四小龙”之首。是什么原因使这个一百多年前“除了人之外，只有石头和海水”的无名小岛，经过40年的经济腾飞而蓬勃崛起，使香港这仅有1092平方公里面积，630 万人口的“弹丸之地”成为世界经济舞台赫赫有名的重要角色？经过考察学习，我们感到：除了香港得天独厚的地理位置，高度开放的自由港政策，当代资本主义体系发展的新变化带来的机遇，有效的内部管理制度和市场机制，与内地生死攸关和紧密经济联系所形成的“中国因素”，一整套内协调、外适应的自发机制等，廉政公署二十多年来，为稳定香港局势，创造公平竞争的法制环境，促进香港的经济繁荣所做的卓有成效的努力是功不可没的。
它使香港赢得了国际上的声誉。下列数字可为佐证。
1.国际声誉：
全球最具竞争力的经济体系（即在国际市场上创造财富的能力）排名第二（1997，仅次于新加坡）；
全球最自由的经济体系；
亚洲地区最廉洁城市排名：“国际透明”--第三（1996），“政治风险顾问公司”--第二（1997）；
世界上最勤奋的城市人。
2.经济：
全球最繁忙的货柜港，全球第四大银行中心，全球第五大外汇交易市场，全球第八（亚洲第二）股票市场、全球第四大黄金市场、全球第八大贸易经济实体，国际贸易、金融、空运、制造业、旅游中心，人均生产总值24500美元（1996）。
3.成功四大支柱：
法治制度、自由企业、资讯自由、廉洁政府。
鉴于廉政公署的声誉，近年来，海内外不少反贪机构及政府，纷纷派委员赴港，考察廉署的机制与成效。仅1993年，海内外就有115 个官方和半官方团体，通过香港不同的政界媒体及驻港机构到廉署造访。在我们访问之时，适逢廉署官员同时接待着外省的考察团体，大有应接不暇之势。
（二）健全的监督制衡机制，保障了廉署高效、有序的工作
香港健全的法治制度使港人养成了较强的法制观念。作为资本主义的社会制度，其管理手段同我们有别。置法律于不顾而铤而走险者有之，但绝大部分市民都有较强的遵法、守法意识，这给廉署的工作创造了极为有利的外部环境。在廉署内部，鉴于法例为确保廉署能履行其职责而赋予它广泛的调查权力，如查阅银行账目、扣留及审查商务和私人文件， 无需手令可以拘捕任何涉嫌犯贪污罪者， 把受嫌疑者扣留不超过48小时作进一步调查以及批准被捕人士保释等。为确保权力不被滥用，廉署除了建立起健全的监督、制衡机制外，还建立了一系列条例和负责制度：如《人权法案条例》、“廉政公署权责检讨（查）委员会”等。该委员会有权建议修订法例，对于获取资料、搜查和检取证物、扣留旅行证件以及限制变卖财产等各方面权力都有更严格的标准和更大程度的司法监察，所有这些都为促进廉署公平依法行事，工作高效、有序，提供了保障。
（三）严格、规范的管理制度和服务承诺使廉署享有良好的声誉
在香港，廉署享有良好的声誉，这得益于廉署依法行事以及靠管理制度，而不靠人的感情因素，使政府公务员、公职人员、雇员能主动承担言行及指示责任的管理体制和取信于民的规范服务。这一点从廉署专业守则和服务承诺中可以得到体现：
专业守则规定：
·坚定诚信和公平的原则
·尊重任何人的合法权利
·不惧不偏，大公无私执行职务
·绝对依法行事
·不以权位谋私
·根据实际需要严守保密原则
·为自己的行为及所作的指示承担责任
·言行抑制而有礼
·在个人及专业修养上力求至善
服务承诺对服务范围、服务标准及投诉廉政公署的途径都作了具体说明。
访谈中，我们还不揣冒昧地就高薪养廉问题，廉署职员的薪俸待遇问题及政府对廉署的财务投入问题进行了交流。他们坦率地告诉我们，廉署的职员虽然工作卓有成效，但他们的薪俸和待遇都不似内地所想象的那样。除在第一线担负执法警戒人员、消防人员等具有一定人身危险的工作人员，其薪俸稍高一些外，其余各级职员的薪俸均同政府公务员相差无几。他表示不太同意高薪养廉这个说法，事实上高薪是不可能达到养廉之目的的。同时，对内地人士以为廉署受到政府额外巨资装备也执否认态度。强调廉署的职员完全靠有效的严格制度管理、个人及专业素质修养以及致力维护香港公平正义、安定繁荣的责任感，恪职尽守，而不单纯依赖现代化的科技装备。
（四）深入开展反腐败斗争关键在于加强监督
香港廉政公署的很多做法给我们以启迪，值得我们借鉴。如何借他山之石，攻己之玉，解决好我们自己的问题，从而推进党风廉政建设，把反腐败斗争进一步引向深入，当务之急强化党内监督尤为重要。
党内监督是个老问题，但多年来一直没有真正解决好，特别是陈希同、王宝森事件发生后，解决这个问题的重要性和紧迫性就更为突出地显现出来，目前党内监督不利的问题主要表现在：
1.强调了自我约束、自我完善，而忽视了强制性的权力监督制约机制，缺乏自律与他律的有机结合。
2.监督制约性不强。缺乏约束力，致使少数领导者权力过大，过于集中。有些单位的“班子”名为集体领导，实为“一把手拍板定夺”，集体领导流于形式。像北京市五年查处大要案综述材料中所披露的原首纲总公司总经理助理周北方，原延庆县县委书记刘金生，原751 厂经理兼党委书记陈铭等都是骄奢淫逸，独断专行，不学无术，挥霍无度的“蛀虫”，监督机构对他们形同虚设。
3.监督的相对独立性不强。目前除纪检机关专职的监督机构能正常行使监督的职能外，一般单位的监督机构难以充分有效地发挥作用，对同级党委实施有效的监督，既无权威性也无独立性。
4.对腐败分子惩罚力度不够，缺乏震慑力。除大案要案的当事人触及刑律能被绳之以法外，一般情节较轻者没有课以重罚，有些只是党内处理一下，又易地或易部门任职，给其东山再起留下可乘之机。
5.对权力的运作缺乏公开性与透明度。如何把握，缺乏制度上的保证，因而也不便于广大群众实施监督。
6.权力过于集中而又缺乏横向的制衡机制，一旦纵向监督不力或流于形式则出现漏洞，给党和国家的经济造成重大损失。
凡此种种，都在加强、改进之列。我国的监督体系内容诸多，但面对反腐败斗争的严峻形势，进一步健全有效的权力监督制约机制，解决好党内监督问题，将会推进党风廉政建设，使反腐败斗争取得更大的进展。