◆实践探索◆
政府购买公共服务机制创新
——以保障性住房供给为例
赵振宇 陈红霞
【摘 要】 公共服务的理论和实践证明，由政府购买保障性住房，其质量和效率远高于政府直接供给。如何从理论上科学评价这种社会管理创新，这方面国内外的研究比较匮乏。文章首先阐释政府购买保障性住房的理论基础，然后分析保障性住房供给创新面临的压力，建构政府购买保障性住房的运行机理，最后提出推动政府购买保障性住房的政策建议。
【关 键 词】 政府购买；保障性住房；内在逻辑；制度安排
一、研究背景
随着新型城镇化进程的推进，包括农业转移人口在内的新增城市人口规模庞大，对住房的可支付能力更低，保障性住房的需求将不断提高，由此将给政府承担住房保障责任带来巨大压力。传统的保障性住房基本由政府直接供给，政府财政负担加重，债务风险加剧，而且直接影响保障性住房供给的质量和效率。国内外公共服务创新实践证明，由政府购买公共服务，其质量和效率远高于政府直接供给。然而，将其作为保障性住房供给创新，这一领域国内外的理论研究比较滞后，在理论体系构建与政策体系设计方面还有很大的研究空间。
国外早期保障性住房主要由政府直接供给，特别是在二战后对住房需求极度膨胀时期。到上个世纪90年代，政府探索与社会组织合作提供保障性住房，比如，英国与社会组织合作成立住房协会，其作为民间住房互助组织，管理和建造保障性住房用于出租。政府购买保障性住房的实践从上世纪末开始，且理论研究远落后于实践探索。大多数学者将其作为政府购买公共服务的个案展开研究，缺乏系统的理论思辨和深度思考。学者认为政府购买保障性住房是公共服务合同外包的一种，即政府通过与营利或非营利组织签订承包合同的形式来提供住房保障。比较有代表性的当属托马斯·瑞恩、Mark和Briggs的研究，他们对政府购买保障性住房的分类和阐述在今天看来仍然有着重要的指导意义[1][2][3]。近年来，北京崇文区、辽宁抚顺市等少数地区开始尝试政府购买中小户型商品房、二手房、小产权房等作为保障性住房出售，同时政府购买非政府、非营利组织或者企业提供的保障性住房租赁服务两种形式。至此，国内学者开始关注政府购买保障性住房这一保障性住房供给创新。与国外一样，政府购买保障性住房的研究发端于政府购买公共服务的研究。而这一领域的研究在国内发展较快，这得益于陈振明、王浦劬、周志忍等学者对国外政府购买公共服务理论批判性地引入和再造过程[4][5][6]。理论研究方面，国内学者侧重从新公共服务理论论述政府购买保障性住房的必然性，主要代表学者有张汝立等[7]。程大涛、邓宏乾、高培勇等对保障性住房并轨问题的论述也为政府购买保障性住房提供了理论基础[8][9][10]。国内学者对政府购买保障性住房的选择机理、绩效评价及保障机制等方面缺乏深入探讨，对政府购买保障性住房的研究比较侧重于理论化与一般化的评论与总结，缺乏比较系统的研究和科学性的深度思考。
二、理论概述
（一）保障性住房的政策体系
保障性住房是与商品房的概念相对应的，由政府为家庭经济困难、住房困难群体提供的具有一定标准和适用对象的社保性质住房。我国的保障性住房政策大体分为两个方面：消费补贴政策与住房配置政策。
消费补贴政策是居民通过审核具备申请资格，自行去市场购买保障性住房后，由相应机关依市场价给予一定货币补贴的一种补助性政策，包括住房公积金和租房补贴政策。住房公积金是机关企事业单位在职职工缴存的具有互助性质的长期住房储金，可在购房时一次性提取和还房贷过程中多次提取，考虑到大城市职工购房困难，部分城市允许住房公积金用于租房时提取。租金补贴是专门针对城镇低收入群体租住廉租房或者公共租赁房时申请的一种租金补贴，各地依据地方财政收入、土地出让价格、商品房市场租金、家庭可支配收入等确立补贴标准。
住房配置政策是政府根据不同收入群体住房支付能力提供的住房实物保障政策，主要由为中等收入或中高收入群体提供限价商品房，为中低收入群体提供经济适用房，以及针对低收入群体，主要由政府直接提供的以租住为主的廉租房、公共租赁房这三部分构成。为了房地产业的可持续发展，限价商品房逐步退出城镇住房保障体系。经济适用房、廉租房和公共租赁房仍然在保障性住房配置体系中发挥重要的作用。毋庸置疑，在住房分配制度取消之后，经济适用房作为出售型保障性住房，很大程度上满足了城镇中低收入群体急剧释放的住房需求，但是经济适用房依托的土地属政府无偿划拨，严格意义上讲，经济适用房权属关系属个人和国家共有财产。产权属性的复杂性，使得经济适用房在流通和管理中存在许多的弊端，许多城市已退出或即将退出经济适用房的建设。廉租房是政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇“双困户”（住房困难、收入困难）居民提供社会保障性质的住房。从2014年起，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，廉租房正式并入公共租赁房并改变其产权归属，保障性住房的建设重点已从出售型住房转换到出租型住房上①。
（二）保障性住房的公共物品属性
进入21世纪，特别是中共十八大以来，党中央、国务院提出当前我国经济发展过程中必须处理好政府和市场的关系，处理好政府和社会的关系，处理好政府和企业的关系[11]。城镇住房保障体系参与主体包括中央政府、地方政府、雇主企业、社会组织和保障对象。保障对象特别是外来流动人口支付能力有限，如果没有政府扶持和社会组织参与，安家落户的困难由此可见。雇主企业如果没有政府配套的税费减免等激励政策，往往缺乏住房保障参与的积极性。中央与地方政府作为住房保障的主体，亦存在责任边界模糊等问题。社会组织参与保障性住房供给作为保障性住房供给创新，主要通过房屋租赁平台或者出租公寓等形式，为外来流动人口及低收入群体提供住房。由于其融资渠道比较狭窄，风险诊断能力有限，参与住房保障意识不足；因此，提升保障主体参与意识、明确参与主体责任关系的关键是要厘清保障性住房的产权属性，即核心问题是要厘清保障性住房的公共物品属性。萨缪尔森（2007）认为公共物品是将利益不可分割的产品扩散给社会全体成员，无论个人是否想要购买这种产品[12]。这就是说，公共物品是指产品和劳动的利益由社会成员共同享有。正因为公共物品的这种利益不可分割性以及社会全体成员的利益共享性，决定了公共物品同时具有非排他性和非竞争性两个基本特征[13]。其实绝对非排他的和非竞争性的纯公共物品范围是比较狭小的，大多数公共产品属于具有非竞争性特征，但非排他性并不充分的准公共产品。显然，保障性住房作为社会保障体系的一部分，具有公共产品属性。
《滇南山遥》是以云南彝族的民间音乐为基础而创作的，具有浓郁的中国音乐特色，运用了彝族特有的调式调性与现代钢琴创作技法相结合，手法朴实，精炼。曲式结构体现了宏观到微观的变化，调式调性由简单逐渐复杂，三首小曲描绘人-景-情，搭配曲式结构浑然天成为一体，形成了这首具有独特魅力的钢琴组曲。
三、从直接供给到政府购买公共服务
（一）传统保障性住房供给模式分析
公房分配政策取消之后，商品房价格偏高，保障性住房需求瞬间激发出来。政府改“货币安置”为“实物安置”，通过多种手段提供现房，最大程度满足“双困户”的住房需求。
3.搭配建设。政府在土地招标过程中，通过出让一部分的土地，使这一部分的土地用来由开发商建设保障性住房，其余土地归开发商自行建设商品房。这种模式适用于经济适用房、限价房、廉租房和公租房。
2.委托代建。政府委托有实力的开发商进行建设，土地由政府划拨，资金由政府筹措，建设完成后支付开发商相应的委托费，政府项目完成后的租金收入来回笼资金。这种模式一般适用于廉租房和公租房。
利用组织培养过程产生无性系变异选育新品种是花卉育种的重要方法，利用该方法能培育出大量花卉新品种[14]。该研究采用的亲本“鸿运金钻蔓绿绒”是利用突变体筛选从“红金钻蔓绿绒”(Philodendron Red Congo)组培后代中选育的，这一结果表明利用组织培养过程产生的无性系变异可以连续快速进行观叶植物新品种的选育。
1.回购。政府通过在全社会公开招标，将这部分土地交给开发商建设房屋，初期资金由开发商垫付，后期全部建设完成后，政府将其全部购买并负责销售，并付给开发商相应的代建费和利润。这种模式一般适用于经济适用房和安置房的建设。
实验中，由于直接测量主轴热变形不太方便，所以用一根铁棒来代替主轴，把铁棒用磁性表座固定在主轴上，间接获得主轴径向与轴向变形。然后通过电涡流位移传感器测得这两个方向上的热误差数据。
上述三种保障性住房供给模式由政府直接供给，从建设到分配，其产权性质不变。在一段时期内，很大程度地解决了保障性住房供给不足的矛盾。但是由于监督不力，房屋质量得不到充分保障；委托发包过程中的寻租行为造成公共资源大量浪费；低收入群体或外来流动人口成片居住，人为造成了社会割裂的状态。因此，在当前房地产结构性过剩的前提下，传统大包大揽、大拆大建的保障性住房供给模式已经不再适应当前经济形势。
（二）传统保障性住房供给面临的压力
1.保障性住房保障范围进一步扩大。党的十八大提出，“有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”目标，即首先解决1亿多农民工常住人口城镇化问题。在“放宽农业转移人口落户条件”的同时，着力解决农民工住房保障是推进“人的城镇化”的关键。当前，农民工住房问题主要表现在：一是农民工买不起、租不起城市商品房。据建设部调查，目前74.1%的农民工能承受的购房单价在3000元∕平方米以下，76.2%的农民工能承受的月租金在100-300元之间。二是现有城镇住房保障体系保障对象未包括农民工，农民工不能享受经济适用房、廉租房等保障性住房。三是现行用地政策制约了针对农民工的保障性住房供给[14]。
2.保障性住房供给缺乏社会组织参与。我国从2011年到2015年已开工建设保障性住房3970万套，加上棚户区改造，累计资金投入超过5万亿元，大部分资金主要来源于政府财政支出。根据国务院发展研究中心的推算，经济增长速度在今后比较长的时间内将维持在6%-7%，部分城市甚至会更低。GDP增速放缓直接影响政府财政收入的增加，单靠政府建设保障性住房，不仅力不能及，更不利于刺激社会财富的提高。比较世界各国的保障性住房政策，大多都有社会组织的参与，或是参与供给，或是负责运行、管理与监督。比如，1985年英国《住房协会法》建立了完整的住房协会制度，住房协会成为英国民间住房互助组织，其管理和建造的住房用于出租且只收取成本租金；1988年和1989年的《住房法》规定，允许住房协会引入私人资金来修建住房；1988年的《住房法》还引入了住房信托制度。在这种政策背景下，大量地方政府管理的社会住房逐步转到住房协会，住房协会成为新的社会租赁住房的供给者[15]。德国、瑞士等很多欧洲国家都有类似的住房协会，很多住房协会还承担着维护弱势群体住房权利的职能。相比之下，我国保障性住房供给缺乏社会组织参与，几乎完全依赖于政府。
（三） 保障性住房供给机制创新
1.政府购买保障性住房。政府购买保障性住房主要包括政府直接购买小户型商品房、二手房、小产权房等作为保障性住房出售。例如，北京市崇文区为了安置崇文区搬迁危改户，采取与社会资本联手的方式，收购了千余套商品房作为保障性住房，涉及搬迁的危改户可以提出购房申请。辽宁省抚顺市政府通过具备相应资质的招标代理机构，按照政府采购办法，采取向社会公开招标、公平竞价、公示程序的方式回购商品房，解决保障性住房，并对房源、房价和运营模式进行了详细的规定。
首先，政府购买保障性住房房源主要是闲置商品房，在建设过程中由市场监管，房屋质量监管和维修成本明显降低，另外除去土地和部分交易成本，总供给成本也会大幅下降。政府还可以选择在商品房市场低迷的时候买进，分配不出去的部分房源也可以在必要时逢高卖出，实现政府购买保障性住房体系的良性运行。其次，政府购买保障性住房可以使保障群体特别是外来流动人口有效实现社会融入。
2.建立完善的监督体系。完善的监督体系是从社会组织提供保障性住房服务之初到绩效评价结果完成之后的全程的、动态的监督。首先，在提供保障性住房服务过程中应该建立实时反馈机制，掌握保障性住房服务提供情况，对过程中任何一个环节的监督缺失，都有可能导致最终绩效评价的失败。其次，在完善监督机制中，监督对象不仅仅是提供保障性住房服务的社会组织，还应包括对政府相关部门的监督。不但要成立专门的绩效评估小组，还要引进第三方评价机制，引入会计事务所、审计事务所、社会调查公司以及相关专家等组成独立的第三方评价机构。第三方机构独立于政府与提供保障性住房服务的社会组织之外，能够更客观，公正的起到监督作用。此外，在制度层面，要建立一套相应的验收制度，与资金相挂钩，从而起到监督的作用。
中共十八大以来，经济、社会、政治体制的转型压力越来越大，政府必须界定好管理边界，引导和鼓励社会组织参与公共服务供给。因此，作为制度创新，政府购买非政府、非营利组织或者企业等第三方提供的保障性住房服务更符合未来保障性住房发展趋势。
住房本身是一种特殊的商品，是具有排他性和竞争性的私人消费物品和私人财产。但从社会层面分析，住房是人类赖以生存的基本条件，居住功能是住房的根本属性。《住宅人权宣言》（伦敦，1981）就提出：“有良好环境适宜人的住处，是所有居民的基本人权②。”在此背景下产生的保障性住房与完全由市场形成价格的商品房有着本质区别，较之商品房等私人产品，保障性住房具有以下特性：第一，保障性住房具有国家政策性。加强保障性住房建设是在国家政策推动下进行的，行政干预性十分明显，这也是保障性住房与商品房最大的区别。第二，保障性住房具有社会公共性。保障性住房是全部或部分利用了政府财政提供的社会产品，权属上具有一定“公有”属性，其所要保障和解决的也只是居民“住”的问题而不是要保障居民“有”的问题。第三，保障性住房消费的有偿性。保障性住房依附的土地是无偿划拨的，土地征收、整理与开发以及保障性住房建设与维护过程中，政府投入了大量的经费保障，在运行过程中需要消费者承担部分使用成本，有偿消费。第四，保障性住房的外部性。政府财政收入和配置资源的有限性以及企业的营利性都决定了无论是单纯依赖政府还是单纯依赖企业都会导致“失灵”，最优的解决方案就是由政府保障与市场配置相结合，最大限度发挥社会组织参与保障性住房供给。
四、政策建议
（一）厘清保障性住房供给主体的分担责任
截至2017年年底，我国民营企业超2700万家，民营经济占GDP比重超过了60%。具有一定资金、技术和管理优势的民营企业已经具备参与保障性住房供给的物质基础，但是缺乏强有力的政策支撑。2010国务院提出，“鼓励民间资本参与政策性住房建设。支持和引导民间资本投资建设经济适用住房、公共租赁住房等政策性住房，参与棚户区改造，享受相应的政策性住房建设政策”④。政策在引导社会组织参与保障性住房供给方面迈出了坚实一步，但是整体来讲，社会组织提供保障性住房或者保障性住房服务还处在探索阶段。因为投资回报率低，提供保障性住房或者保障性住房服务的社会组织总量不足。此外，社会组织规模化、专业化、规范化水平不高，风险识别、诊断等危机管理能力较低。因此，引导社会组织参与保障性住房供给，必须在税收以及土地方面予以社会组织一定的政策扶持；必须制定合理的风险防范和危机管理机制；进一步构建政府与社会组织间相互信任的合作伙伴关系；合理界定购买范围，明确政府职责；建立健全相关法律制度，引入外部竞争和第三方评价机制；建立有效的监督体系，营造良好的政策环境；并且加深公众对于政府购买保障性住房的理解。
（二）引导社会组织参与保障性住房供给
过去很长一段时间内我国城镇住房保障体系是封闭的运行体系，全部房源都依靠政府投资建设，市场和社会参与意识不强。未来的城镇住房保障体系和房地产市场应该是开放和联动的关系。政府不应过多干预和妨碍房地产市场，特别是商品房市场的发展，但是对于常年积压的存量商品房完全可以通过政府采购平台加以引导，将其改造成经济适用房或者是廉租房和公共租赁住房，这就需要对政府和开发商之间的利益分配关系进行调整。单让房地产开发商让步，不仅不利于房地产业健康发展，甚至会影响经济社会的全局发展；当然单让政府救市，不仅公共财政支出大幅增加，也会造成资源的极大浪费。所以，一方面需要在政府购买保障性住房过程中厘清中央政府和地方政府之间的分担责任，中央政府对地方政府转移支付应该向政府购买保障性住房绩效评价好的、安置规模大的予以倾斜。另一方面，需要厘清政府和市场、社会之间的分担责任。政府要逐步退出保障性住房市场，引导社会组织成为保障性住房供给主体即“包租婆”。政府要做的就是委托第三方对“包租婆”进行等级评价，择优购买服务；为其营造良好的发展环境，包括立法保障、基础设施的改造和税费上的优惠政策。
（三）加强政府购买保障性住房的监督管理
1.加强立法保障。首先，应制定政府购买保障性住房管理条例，明确政府向社会组织购买保障性住房的购买范围、服务标准、购买方式及服务提供机构的准入资质、规范合同内容和购买流程、完善监督制度、健全纠纷解决机制等。地方政府也可以根据具体条件制定地方性法规，弥补立法的不足。其次，政府购买社会组织保障性住房的资金来源主要是预算外资金，往往受政府主管部门负责人的意志影响，不确定性比较大。因此，建议起草政府购买保障性住房资金使用专门规章，规范购买服务资金的使用。
2.政府购买保障性住房租赁服务。政府购买非政府、非营利组织或者企业等社会组织提供的保障性住房租赁服务。该模式可以分为两种形式：一是“包租婆”模式。即政府购买社会组织改造存量商品房为公共租赁住房并提供保障性住房租赁服务，形式不同于政府直接购买保障性住房。例如，宁波市奉化区力邦投资公司改造存量商品房为外来农民工打造集中居住区，政府不仅在税收上扶持，而且投入10%股份入股。二是“管家婆”模式。即政府购买社会组织为现有公共租赁住房提供的保障性住房服务。例如，2014年湖南省开始探索政府购买保障性住房租赁服务③，明确了政府购买保障性住房后续管理服务的购买主体、基本原则、基本流程，重点体现市场竞争、服务内容、履行监管、绩效评价，湘潭市和衡南市随后依据文件出台了具体操作办法。
注释
①参见住房和城乡建设部、财政部、国家发展和改革委员会联合印发的《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》（建保〔2013〕178号）。
②1981年4月在伦敦召开的国际住宅和城市问题研讨会上，通过《住宅人权宣言》，而后逐步得到国家社会认可。
本文从功能关系和参考系转换两个角度，通过讨论对同一模型的几种不同的维度的思考，从而分析安培力与洛伦兹力的关系，先从数量上进行推导，说明两种力之间存在的某种联系，进而通过分析受力对象等因素，从而得到安培力与洛伦兹力不完全等效的结论。
第一，企业应强化相关管理意识，承担共享单车回收管理的主要责任。第二，企业应加强与政府之间的合作，合理有效利用政府的资金、技术、人员等支持，同时发挥企业与政府双重作用，更好地建立健全共享单车回收维修管理制度，实现资源更优配置。第三，企业可与相关同行企业合作，降低人力成本，更好的回收损坏报废共享单车，减轻城市交通压力以便方便政府对于城市慢行交通系统管理。第四，企业应建立健全单车回收维修管理体制，为相关维修人员提供学习培训的机会。
③参见《湖南省人民政府关于推进政府购买服务工作的实施意见》（湘政发〔2014〕20号）；《湖南省人民政府办公厅关于印发〈2014-2015年政府购买服务试点方案〉的通知》（湘政办发〔2014〕48号）。
草原的山坡上，立着好多帐篷。苏婷婷、苏越和苏穆武在帐篷间寻找着。苏越看见一个外国人，去扳他的肩膀，不是杰克。苏穆武追上一个外国人，是个女的。苏婷婷挨个帐篷询问，出来的人都摇摇头。正当她失望之时，突然，她看到了一顶帐篷上的绢花！苏婷婷几乎喊出声来：杰克？她喊着朝那顶帐篷跑去：杰克！杰克！帐篷的门掀开了，络腮胡子的杰克走出来！苏婷婷上前抱住了杰克，杰克也抱住了她！
④参见《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）。
1.5 出血度评分 Ⅰ°出血:主要表现为便后手纸带血或粪便表面少量染血。Ⅱ°出血:排便时滴血或排出较多血液和血块。Ⅲ°出血:除有明显的大量出血外，而且出现休克需特殊处理者。
参考文献
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Mechanism Innovation of Government Purchase of Public Services:Taking the Supply of Affordable Housing As an Example
ZHAO Zhen-yu CHEN Hong-xia
Abstract: It has proved by public service theory and practice that the quality and efficiency of government purchase of affordable housing is much higher than the government directly supply.But the theoretical research on how to evaluate this social management innovation scientifically is scanty at home and abroad.The study explains the theoretical basis of government purchase of affordable housing,analyzes the pressure of supply innovation of affordable housing,then constructs the operating mechanism of government purchase of affordable housing,and finally proposes the supporting policy for government purchase of affordable housing.
Key words： : Government purchase;Affordable housing;Internal logic;Institutional arrangement
【基金项目】 国家社会科学基金项目“人的城镇化背景下农民工住房保障成本分担机制研究”（16BSH042）；宁波市社会科学研究基地课题（JD19XC-1）。
【作者简介】 赵振宇，宁波大学城乡治理现代化研究中心主任，教授，硕士生导师，博士，研究方向：城乡治理、住房保障；陈红霞，宁波大学法学院副教授，硕士生导师，博士，研究方向：土地政策与区域发展。
（责任编辑：耿惠斌）
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