自然垄断行业不对称规制研究，本文主要内容关键词为：不对称论文,规制论文,垄断行业论文,自然论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF414; F069.9 文献标识码：A 文章编号：1008-2506(2010)03-0072-08
一、自然垄断行业不对称规制的实践
随着现代科学技术以及现代规制理论、有效竞争理论和自然垄断理论的发展，从20世纪70年代开始，英美等发达国家的铁路、电信、电力等自然垄断行业经历了一场以放松规制、引入竞争为特点的市场化取向的改革。在自然垄断行业由垄断向竞争转型的初期，不对称规制备受各国规制机构推崇。不对称规制(asymmetric regulation)最早是由美国反托拉斯专家Richard Schmalensee于1984年向美国联邦通讯委员会(FCC)提出，该政策要求对美国电话电报公司(AT&T)实施比电信市场的其他竞争对手更为严格的规制措施[1]。在此政策的影响下，美国政府强行将AT&T原下属的22个贝尔业务运营公司(BOC)分割为7个地区贝尔运营公司(RBOC)，各自经营本地业务和LATA间的长途业务。随后，FCC在市场准入、资费、网络互连等方面采取了鼓励竞争的不对称规制措施，经过十余年的不对称规制，AT&T的优势不再存在，以MCI、Sprint和WorldCom为代表的新兴电信运营商逐步提高了市场占有率，长途电信市场逐步从垄断性市场发展成为竞争性市场。英国电信署(OFTEL)对传统运营商英国电信(BT)实施不对称规制，从最初取消BT的垄断权、引入并保护双寡头竞争的模式到实施SMP（Significant Market Power，即重大的市场支配力）规制，英国的不对称规制政策取得了巨大成功，培育出了全球最大的移动通信运营商英国沃达丰公司(Vodafone)。在电信等自然垄断领域实施不对称规制措施的国家和地区还包括法国、挪威、澳大利亚、日本、韩国和中国台湾等。
中国大陆的不对称规制政策始于1994年中国联通的成立。由于中国联通与中国电信实力相差悬殊，电信市场竞争出现了不对称，电信主管机构开始采取扶持联通的不对称规制政策，该政策分为两大块：结构性不对称规制和行为性不对称规制。结构性不对称规制体现在中国电信业的三次重组，最终形成中国移动、中国联通、中国电信三家全业务竞争的电信运营商。行为性不对称规制体现在电信主管机构为了扶持中国联通的发展壮大，针对中国移动在市场准入、资费、互联互通、号码携带、漫游、普遍服务等力面实施更为严格的不对称规制措施。这使电信业从完全垄断到引入竞争，从政企合一到政企分开，电信资费急剧下降，电信业的国际竞争力明显增强。在中国目前的情况下，仍有必要在电信业继续实施不对称规制。工信部、发改委和财政部2008年5月24日联合发布的《关于深化电信体制改革的通告》中也指出，针对重组后新的市场架构，将在一定时期内采取必要的非对称管制措施，促使行业格局向均衡发展，建立和完善与之相适应的监管体制。
从不对称规制的实践来看，不对称规制的精髓是“政府规制机构针对市场上不同竞争力的经营者予以不对等规制，藉由限制市场主导者的市场行为，以使新经营者得以在市场中生存”[2]。目前各国大多只是在电信业有不对称规制的实践，但应当说所有的自然垄断行业从垄断向竞争转型的初期，都需要对主导经营者施加更为严格的规制来扶持新的经营者。据此，本文认为，不对称规制是指在自然垄断行业由垄断向竞争转型初期，政府规制机构为了应对不对称竞争，对处于不同市场条件下的经营者予以区别对待，制定有利于非主导经营者的倾斜政策和法规，从而在一定时期内人为地制约主导经营者对市场的控制力，放宽对非主导经营者的规制，以达到所有经营者公平竞争的目的。与作为中性规制的对称规制相比，“抑强扶弱”的不对称规制能够有效地缩小非主导经营者与主导经营者之间的差距，形成均衡的竞争格局。然而，“不对称规制需要定期检讨，当市场环境变化，如新公司进入市场、新竞争性服务出现、市场力量受到削弱时，规制机构就需要重新考虑不对称规制的正当性。如果市场力量不再成为关注的问题，就应当移除不对称规制”[3]。因此，在非主导经营者能够与主导经营者进行有效竞争之后，不对称规制应当让位于反垄断规制，它只是一项过渡性的规制手段。
二、不对称规制的理论依据
不对称规制因规制的“非对称性”，自产生以来就成为一项极具争议的制度。反对者认为，不对称规制的提供正是适应了非主导经营者对规制的需求，即立法者和规制机构逐渐被非主导经营者所俘虏。不对称规制可能导致非主导经营者收费更高，可能诱导分配和生产的低效率，扭曲市场竞争，影响投资和创新的积极性，对社会福利而言是一种损失[4]。支持不对称规制的观点也比比皆是。Martin Peitz认为，不对称规制通过允诺更高的进入后利润鼓励经营者进入市场，这会导致更为激烈的产品市场竞争，从而使消费者得益于这项政策[5]。关于不对称规制是否影响创新，Thomas P.Lyon和黄海洲认为，虽然不对称规制可能会放慢全行业技术创新的步伐，但事实并不总是如此。通过强化新经营者的的创新激励，可能会使其创新有利可图，从而加速创新。相反，给予主导经营者更有力的激励可能会导致创新过度或不足，这些负面结果可能会在更大程度上降低企业通过创新降低成本的努力[6]。本文认为，反对者确实看到了不对称规制所带来的一些弊端，但正如市场失灵和政府失灵并不能否认市场机制和政府干预机制的积极作用一样，不对称规制未发挥出规制机构所希望的效应并不能说明不对称规制已经过时或无存在的必要，只是说明不对称规制制度的设计有欠科学。从理论上看，不对称规制制度存在深厚的经济学和法理依据。
（一）不对称规制的经济学依据：有效竞争理论
有效竞争(workable competition)又称为可行竞争或不完全竞争，是由J.M.Clark针对完全竞争的非现实性而提出来的。克拉克认为，虽然完全竞争被经济学家进行了准确定义和精心阐述，但它在现实世界中不可能且从来没有存在过，其应用的最大意义在于可以作为人们分析问题的出发点或判别是非的行为标准。克拉克认为，所谓有效竞争是一种将规模经济和市场竞争活力有效地协调，从而形成一种有利于长期均衡的竞争格局[7]。1957年，E.S.Mason提出了衡量有效竞争两大标准：一是寻求维护有效竞争的市场结构及其形成条件的“市场结构基准”；二是从竞争效果出发，寻求竞争有效性的“市场绩效基准”。1958年，Stephen Sosnick依据产业组织标准的结构—行为—绩效(SCP)范式将有效竞争的标准确定为市场结构标准、市场行为标准和市场绩效标准。我国学者王俊豪教授总结出有效竞争的三个标准：一是有效竞争的竞争收益大于竞争成本，这是有效竞争最基本的要求；二是有效竞争是一种适度竞争，既不能竞争过度也不能竞争不足；三是有效竞争应符合规模经济要求。有效竞争是与完全竞争相对应的切实可行的竞争模式，它是一种竞争与垄断相结合、以竞争为主导的市场模式，既鼓励有序竞争，又利用规模经济。因此，有效竞争兼顾了规模经济和市场竞争活力，是适度规模和适度竞争的有机结合，为解决“马歇尔冲突”提供了一条可行的途径①。
在自然垄断行业由垄断向竞争转型的初期，一方面需要扶持新的经营者，给完全垄断的行业注入竞争活力；另一方面，自然垄断行业又属于规模经济要求较高的行业，在该领域尚未出现具有较强国际竞争力的经营者之前也要注重规模经济的要求。基于自然垄断行业的这些特性和要求，政府规制机构应以有效竞争作为制定自然垄断行业竞争政策的目标导向。不对称规制一方面通过扶持和保护非主导经营者，促进非主导经营者与主导经营者的有序竞争；另一方面对主导经营者并不是无限度地施加限制措施，当市场出现合理均衡的竞争格局，不对称规制就让位于反垄断规制。有效竞争成为规制机构为不对称规制设定“落日条款”的标准②。因此，不对称规制能够很好地兼顾适度规模和适度竞争，虽然在短期内有悖于公平竞争，但长期来看有利于实现有效竞争。
国家发改委在《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》中指出，要加快研究鼓励民间资本进入石油、铁路、电力、电信、市政公用设施等重要领域的相关政策，带动社会投资。要落实此项政策，不对称规制责无旁贷。因为民间资本若要进入电信、电力等自然垄断行业，政府必须破除各项进入壁垒，积极扶持民间资本的发展和壮大，同时对原有的自然垄断企业施加一定的限制，这样才能实现国家发改委提出的有效竞争的市场格局目标。
（二）不对称规制的法理依据：公共利益理论和实质公平理论
公共利益理论是规制的最初理由，该理论把规制看成政府对公共利益的反应，它包含这样一个理论假设，即市场是脆弱的，如果放任自流，就会导致不公正或低效率。即在存在公共物品、外部性、自然垄断、不完全竞争、不确定性、信息不对称等市场失灵的行业中，为了纠正市场失灵的缺陷，由政府对这些行业中的微观经济主体的行为进行直接干预，从而达到保护社会公共利益的目的。虽然公共利益理论遭到利益集团理论和规制俘虏理论持有者的批评，但它在规制理论依据中仍居正统地位。不对称规制作为政府规制的重要内容，同样以公共利益理论作为法理依据。规制机构实施不对称规制的目的并不是为了保护新经营者或非主导经营者的私人利益，而是为了促进自然垄断行业的市场竞争，保护消费者的合法权益和社会整体利益，规制机构作为公共利益的代表，对所属行业实施不对称规制，正是保护公共利益的需要。
实质公平和形式公平的分类是源自于实质正义与形式正义的分类。形式正义要求在执行法律和制度时应当平等适用于属于它们所规定的各种各样的人。由形式正义产生形式公平，形式公平意味着机会平等。实质正义是指追求一种结果公正的正义，由实质正义产生了实质公平，实质公平是在承认经济主体的资源和个人禀赋差异的前提下所追求的一种结果上的公平。“同样情况同样对待”表达的是形式公平的要求，“不同情况不同对待”表达的则是实质公平的要求。在公平价值的追求上，经济法与民法的区别在于民法追求的是形式公平，而经济法则追求实质公平。正如李昌麒先生所言：“民法是以平等而求得形式公平，经济法是以不平等而求得实质公平。”[8]86在民法眼中，经济巨人和经济侏儒都是平等的，而在经济法眼中，经济巨人和经济侏儒是不平等、不合理的，经济法总是以社会整体为参照系，采用政府力量来积极限制这种对比差异在经济生活中的影响。一方面，实质公平要求对具备特殊条件、地位和能力的市场主体的某些行为进行一定的限制，如对排除、限制竞争的垄断协议实施反垄断规制以限制经营者的契约自由；另一方面，实质公平还要求对遭受或易于遭受经济特权侵害的弱小主体进行特别保护，赋予其更多的权利，使其承受较少的义务。不对称规制对处于不同市场条件下的经营者予以区别对待，符合“不同情况不同对待”的要求，它扶持和保护非主导经营者并对主导经营者施加更为严格的限制，从形式上看似乎违背了形式公平的要求，但正是经济法实质公平理论的体现。
三、不对称规制的前提：不对称竞争
不对称竞争(asymmetric competition)是源于生物学的概念，指在两个物种之间竞争时，如果一方的繁衍速度和能力远远超过另一方，那么这一物种就会很快占领另一物种的生存空间，直至将其淘汰[9]31。20世纪90年代学者们将这一概念引入到经济竞争领域。Desarbo & Grewal认为，不对称竞争是指水平竞争方向的A品牌（公司）可以替代B品牌（公司），但B品牌（公司）却不能替代A品牌（公司）[10]。国内学者对不对称竞争理论进行初步、系统研究的是黄卫伟教授，他在《不对称竞争》这本专著中研究了在经济全球化和市场开放的背景下，以及众多行业市场走向自然寡头垄断的大趋势下，尚处于弱小和劣势的本土企业如何与跨国公司进行不对称竞争的问题。他提出了不对称竞争的十个基本命题，其核心观点是：在市场开放的初期，为缩小本土劣势企业与跨国优势企业在实力上的严重不对称，应实行限制跨国公司的进入规模和不限制本土企业进入的不对称进入规制[11]107-136。综合国内外学者的理解，本文将不对称竞争定义为：因初始条件的不对称导致实力相差悬殊的经营者在特定市场上提供相同或类似的产品或服务，为争夺市场地位或顾客而展开的竞争。不对称竞争的核心是不对称初始条件的存在，它不仅存在于跨国优势企业与本土劣势企业之间，还存在于所有实力相差悬殊且存在竞争关系的经营者之间。
在自然垄断行业由垄断向竞争转型的初期，主导经营者（通常是在位厂商）与非主导经营者（通常是新进入厂商）具有不对称的初始条件。这主要包括：(1)生产成本的不对称。对处于同一行业的经营者来说，因规模经济导致生产成本的不对称是形成不对称竞争最重要的因素。(2)技术水平的不对称。自然垄断行业大多由技术方面的原因形成，技术研发和产出的周期比较长，在位厂商经过长时间的经营，在技术研发上进行了大量的努力，与新进入厂商相比具有较强的技术优势。(3)业务品牌的不对称。经验表明，企业的核心竞争力往往要通过品牌优势来形成，经营者之间品牌优势的不对称也是不对称竞争的初始条件之一。以中国移动通信市场为例，中国移动的三大业务品牌全球通、动感地带、神州行远比中国联通的三大业务品牌世界风、新势力、如意通更有价值，品牌优势也是中国移动吸引大量客户的主要原因。(4)资源占有的不对称。自然垄断主要指依赖独特的资源优势，造成规模经济和范围经济显著，使得市场中由一家或少数几家企业经营要比多家企业经营效率更高的现象。在自然垄断行业中，在位厂商由于先占优势比新进入厂商占据更多的资源，因而更具竞争上的优势。(5)客户数量及忠诚度的不对称。客户忠诚度是指由于质量、价格、服务等诸多因素的影响，使客户对某一企业的产品或服务产生感情，形成偏爱并长期重复购买该企业产品或服务的程度。在新进入厂商进入市场之前，在位厂商通过多年的经营获得的客户数量和忠诚度是新进入厂商难以展开有效竞争的巨大障碍，而且客户往往具有很强的消费惰性，新进入厂商要改变客户的消费惰性需要付出巨大成本。台湾大学的王文字教授以电信市场为例对这一不对称的初始条件进行研究后指出，“事实上，既有电信业者倾向利用其庞大有形及无形资产与客户群的优势，快速攻占各项相关业务市场，并利用客户的惰性，亦即客户基于方便起见，不会轻易更换电信服务公司的习性，间接排除新进业者成长茁壮的机会，使得新进业者无法与之竞争”[12]141。
不对称规制是以扶持和保护处于弱势地位的新进入厂商或非主导经营者、并对处于市场支配地位的在位厂商或主导经营者实施限制为基本特征的，因此必然以主导经营者与非主导经营者之间存在不对称竞争为前提，即不对称规制的前提条件是自然垄断行业存有不对称竞争。如果规制机构仍然实施对称规制，仅凭非主导经营者自身的实力是很难与主导经营者展开有效竞争的。而且规制机构在引入不对称规制时，必须找出导致主导经营者与非主导经营者不对称竞争的主要初始条件，然后有针对性地制定具体的不对称规制规则，这样才能保证不对称规制的有效性。
四、不对称规制的主要对象——主导经营者的认定标准
不对称规制促进市场竞争普遍采取的做法是限制主导经营者，扶持非主导经营者；限制在位厂商，扶持新进入厂商。这就意味着规制机构的首要工作是判定市场上的主导经营者和非主导经营者。如果在某一自然垄断行业确实存在主导经营者，则应当采取不对称规制措施。经过一段时间的不对称规制之后，此行业若呈现竞争均衡状态，不再存在主导经营者，则不对称规制就应当让位给反垄断规制。
目前各国关于主导经营者的认定都有自己的标准或方法。比较成熟的做法是欧盟的SMP方法。SMP最早出现在欧盟1997年的《确保电信普遍服务和应用开放式网络互联的第97/33/EC号指令》中，2002年《电子通信网络和服务的公共监管框架的第2002/21/EC号指令》把SMP定义为：倘若企业单独或与其他企业联合具有相当于占主导的地位，也就是说其经济实力所赋予的在相当大程度上独立于竞争对手、客户和最终消费者而采取行动的能力，这个企业应该被认为具有SMP。欧盟认为SMP经营者（即主导经营者）只存在于特定的细分市场中，不同的细分市场有不同的主导经营者，因此，细分市场十分关键。欧盟对细分市场的认定主要通过产品市场和地理范围来确定，产品市场的认定主要通过需求替代和供给替代来进行，而地理范围的认定相对比较简单，一般可以通过经营者的网络覆盖范围来判定。在细分市场之后，需要对具体市场的竞争状况和经营者的竞争行为进行评估。欧盟给出的评估标准有很多，主要包括三大标准：第一是市场份额标准。这是欧盟判定SMP经营者的一个主要标准。实践中，单一的主导经营者一般要求具有40%以上的市场份额，2002年之前则为25%[13]。第二个标准是市场壁垒。如果新的竞争者能够很快进入市场并且提供产品，那么SMP经营者很难滥用市场权力。第三个标准是利润水平。如果一个经营者持续具有高于社会平均水平的利润率，不仅表明该市场缺乏竞争，而且表明其存在严重的进入壁垒。那么该经营者很可能被认定为SMP经营者。
虽然欧盟各个成员国都采用SMP方法，但各个国家在具体的认定标准上存在差别。比如英国电信署在认定主导经营者时通常考虑以下因素：市场进入壁垒、垂直集成、竞争者的数量、市场份额及其发展趋势、购买者的对抗能力、价格水平与利润水平、对相同或类似市场经营的其他成员的影响力[14]72-74。此外，美国、澳大利亚、日本、韩国以及中国台湾等国家和地区都有主导经营者的认定标准。比如美国关于主导经营者的认定标准是：市场现有竞争者数目与规模大小、现行市场进入障碍、替代性服务之可得性高低、瓶颈设施之掌控情形，全部符合上述条件者才是所谓的主导经营者。台湾关于主导经营者的认定标准是：控制关键设施者、对市场价格有主导力量者、其所经营业务项目之用户数或营业额达各项业务市场25%以上者，只要符合任一项就可被公告为市场主导者[15]52。由此可见，台湾的认定标准比欧盟及美国要严格很多，这主要是台湾与欧盟、美国实施不对称规制的环境差异有关。进入21世纪以来，欧盟和美国的不对称规制实践已经开展了近20年，主导经营者与非主导经营者之间竞争失衡程度已大有好转，因而需要采取较为宽松的标准。欧盟实践中关于市场份额的标准从1997年的25%上升到2002年的40%就是认定标准逐渐放宽的体现。
我国关于主导经营者的认定标准主要体现在《电信条例》等规范性法律文件的规定中。根据《电信条例》第17条的规定，主导经营者的认定标准有三个：控制必要的基本设施、占有较大的市场份额、对其他竞争者的进入有实质性影响。《公用电信网间互连管理规定》第5条对市场份额标准进行了修改，即所经营的固定本地电话业务占本地网范围内同类业务市场50%以上的市场份额。此外，我国入世时“电信开放承诺文件”中规定的主导经营者的认定标准有两个：一是控制基础电信设施，二是对相关市场参与竞争的条件（价格与供应）施加实质性影响，两个标准具备其中之一即可。然而这个标准比《电信条例》所规定的标准更为宽泛，不符合我国发展规模经济的要求。而且，作为部门规章的《公用电信网间互连管理规定》修改了作为行政法规的《电信条例》的内容，即将主导经营者限定为固话本地业务经营者，排除了移动业务经营者的主导地位，这不符合国际发展趋势，并且两者对同一事项的规定不一致，依照《立法法》的规定，应当由国务院提出意见。基于上述原因，我国现有的关于主导经营者的认定标准需要进行修改。本文认为，在确定自然垄断行业主导经营者的认定标准时，应遵循以下原则：第一，应借鉴欧美关于主导经营者的认定标准，但应考虑到欧美与中国在实施不对称规制时的环境差异；第二，认定标准不能过于宽松或过于严格，应以市场的有效竞争为最高目标，兼顾适度规模与适度竞争；第三，我国现有的规定在相关市场的认定上存在分歧，因此，应当以细分市场为基础；第四，虽然主导经营者与市场支配地位在概念内涵、适用范围、认定目的、认定主体、救济手段上存在诸多不同[16]，但在确定主导经营者的认定标准时也需要参考《反垄断法》在认定经营者的市场支配地位时所依据的因素；第五，主导经营者的认定标准是动态的，应随着规制环境的变化适时调整。
因此，判断一个企业是否为主导经营者，一般需要综合考虑以下因素：(1)市场份额及竞争者数量。市场份额是主要标准，市场份额标准应与竞争者数量和市场有效竞争的程度结合起来进行判断，并且市场份额标准需要适时调整，以适应市场的有效竞争。在不对称规制的初期，可以将市场份额标准定为25%，在不对称规制的后期，可以提高到40%。(2)控制关键的网络系统资源。主导经营者与非主导经营者不对称竞争的初始条件之一就是资源的不对称，非主导企业在向消费者提供产品和服务时，必须通过主导企业经营的网络系统，这些网络系统就成为关键的网络系统或瓶颈系统。比如电信行业的网络瓶颈资源是本地市话网，电力行业的网络瓶颈资源是供电网和配电网，铁路运输行业则为铁轨网络和车站网络[17]36。(3)市场进入壁垒。市场进入壁垒有经济性进入壁垒和非经济性进入壁垒，后者主要是行政性进入壁垒，前者考虑的因素主要有绝对成本优势、规模经济、产品差异化和对特定经济资源的占有等。(4)利润水平。在我国现有的认定标准中，并没有利润水平这一项，但欧美普遍将利润水平列入主导经营者的认定标准之中。因为企业的利润水平通常能够反映出企业的技术水平、市场份额、规模经济等多项不对称性优势。(5)对竞争者的影响力。主要表现为主导经营者的行为能够影响竞争对手的价格和供给。
五、自然垄断行业不对称规制与反垄断规制的协调
不对称规制与反垄断规制都是政府运用权力对市场失灵的纠正行为，其目的都是为了维护市场的有效竞争。两者在具体的规制措施上也有相同之处，比如拆分行为既是不对称规制的规制手段，也是反垄断规制的规制手段，但不对称规制与反垄断规制毕竟是两种不同的规制方式。它们的区别主要有：第一，受规制的行为不同。不对称规制主要是针对自然垄断行业中的不对称竞争行为。反垄断规制的行为有四类，即经营者达成垄断协议，经营者滥用市场支配地位，具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中，滥用行政权力排除、限制竞争的行为。第二，规制时间不同。不对称规制属于事前和事中规制，主要是事中规制，事前规制主要体现在市场准入规制上。而反垄断规制有事前规制和事后规制，但绝大部分属于事后规制，事前规制主要体现在反垄断执法机构对经营者集中的审查上。第三，规制机构不同。不对称规制的规制机构是各个行业的主管部门；反垄断规制机构包括反垄断委员会和反垄断执法机构，反垄断委员会负责组织、协调、指导反垄断工作，反垄断执法机构由国家发改委、商务部和国家工商总局组成，负责承担具体的反垄断执法职责。第四，规制的法律依据不同。不对称规制的法律依据是各个行业的行业管理法，而反垄断规制的法律依据是《反垄断法》。第五，救济的手段不同。不对称规制手段的核心是限制主导经营者，扶持非主导经营者；限制在位厂商，扶持新进入厂商。对主导经营者施加的额外义务主要有市场份额限制、资费规制、互联互通、普遍服务等，主要是一种行政救济和公力救济。反垄断规制主要是行政救济和司法救济，既有公力救济也有私力救济。第六，适用的行业不同。不对称规制主要适用于自然垄断行业。传统的反垄断法理论认为，自然垄断行业适用于反垄断适用除外制度。但是，“科技进步的冲击导致传统垄断行业的系列变迁与新发展，传统的规制方法难以应对和解决新问题，自然垄断行业在市场中的弊病昭示其不能完全豁免适用反垄断法”[18]。因而，现代反垄断法理论认为，自然垄断行业的业务有竞争性业务与非竞争性业务之分，非竞争性业务适用除外制度，竞争性业务应当引入竞争机制并应受到反垄断法的规制。
由于自然垄断行业既存在不对称规制也有反垄断规制，并由不同的规制机构实施，两者在实施过程中有可能出现冲突，因而，协调这两种性质不同的规制手段成为一个不可回避的问题。笔者认为，协调自然垄断行业不对称规制和反垄断规制需要遵循以下思路：一是理顺两者之间的关系。如前所述，不对称规制和反垄断规制在规制行为对象、规制时间、规制机构等方面存在不同，但两者之间也存在内在的紧密联系。反垄断规制是不对称规制的基础，不对称规制是反垄断规制的辅助和补充；不对称规制是过渡性的规制手段，反垄断规制是政府规制的常态。二是合理划分两者的边界。在自然垄断行业从垄断向竞争转型的初期，主要采用不对称规制手段，对滥用市场支配地位的自然垄断企业也可以采取反垄断规制；在市场形成有效竞争格局之后，主要采取反垄断规制手段，如有必要可采取比较柔和的不对称规制手段。三是规制权力的合理划分，即合理划分行业主管部门的不对称规制权力和反垄断主管机关的反垄断规制权力，并防止权力的滥用和越权。四是规制目标的协调。不对称规制和反垄断规制都以市场的有效竞争为规制目标，目标的协调能够减少这两类不同规制手段的冲突。五是应在不对称规制机构和反垄断规制机构之间建立一种协调机制，以使两者在规制决策的制定和实施、具体案件的处理上能够协调，防止出现冲突。
不对称规制是政府规制的重要内容。我国目前仅仅在电信业有不对称规制的实践，不对称规制的理论也极其缺乏。不对称规制有利于促进我国自然垄断行业的有效竞争，也关系到我国经济体制改革工作的成败。由此，现阶段我国不对称规制理论研究和法律实践的方向是：丰富并深化不对称规制的理论，细化原有领域的不对称规制，扩张新领域（即将不对称规制扩张到所有的自然垄断行业）的不对称规制，并建立起比较完善的不对称规制制度。
收稿日期：2010-03-05
注释：
①马歇尔认为，自由竞争会导致生产规模扩大，形成规模经济，提高产品的市场占有率，又不可避免地造成市场垄断，而垄断发展到一定程度又必然阻碍竞争，造成资源的不合理配置。因此面临一种难题，即如何求得市场竞争和规模经济之间的有效、合理的均衡，获得最大的生产效率。“马歇尔冲突”存在于收益递增（成本递减）的自然垄断行业，如电信、电力、民航、铁路运输、有线电视、邮政服务、天然气等。
②“落日条款”(sunset clause)有广义和狭义之分，广义的“落日条款”包括各种法律中以及合同中关于有效实施期限的规定；狭义的“落日条款”仅指规定各种规范性法律文件的有效实施期限的条款。自美国前总统杰弗逊提出“落日条款”以来，这一条款的适用范围越来越广泛。欧盟及台湾等均为不对称规制设定了“落日条款”，即不对称规制的实施必须有明确的时间表或评估步骤，不能无限期的实施。
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