财政制度演变、政府策略行为与中国城市产业过快空心化——基于制度变迁理论视角的解释，本文主要内容关键词为：制度论文,过快论文,中国论文,视角论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着经济发展和技术进步，第三产业增加值和就业比重逐渐超过第一、第二产业，最终形成以第三产业为主导的产业结构，这是产业结构演进的一般趋势。2013年，中国产业结构出现了历史性变化，第三产业增加值占GDP的比重达到46.1%，首次超过第二产业，且比第二产业比重高出2.2个百分点。不少学者对中国第三产业占比逐年提高的现象给予了积极和肯定的评价，认为这是中国由工业化中期向工业化后期过渡的一个表征，也是经济加速转型尤其是制造业生产组织方式和参与国际分工方式变革的重要标志。诚然，在近年来中国第三产业比重逐年提升的背后，我们确实可以看到生产性服务业和制造业的互动融合在不断加深，长期受城镇化相对滞后和二元经济结构影响的服务消费需求得到了反弹性的释放，第三产业比重提高显示的产业结构软化现象代表的是一种“正能量”。但与此同时，我们也不应忽视产业结构软化现象附着的那些值得警惕的问题，诸如本文将要重点分析的产业资本“离本土化”和“离制造业化”问题。 事实上，近年来中国经济发展出现了比较明显的制造业资本“离本土化”和“离制造业化”这两种并行不悖的倾向，并被冠以“产业空心化”概念而成为一个日益受到关注的学术议题：一方面，受土地、原材料、劳动力成本上涨的影响，大批制造业产能从沿海发达地区向内陆迁移，发达地区制造业空间分布格局变化带有鲜明的“离本土化”特征；另一方面，部分地区资本逃离制造业和实体经济的现象较为普遍，产业发展过快虚拟化的特征也十分突出。 随着2008年世界金融危机后遗症的凸显，人们对“制造业资本代表着一个国家的核心竞争力”这一论断的体会和认识似乎比以前更清醒了。很多发达经济体针对过度“去工业化”导致的实体经济与虚拟经济脱节弊端，纷纷推出“再工业化”战略。与发达国家相比，中国仍处于工业化后期阶段(陈佳贵、黄群慧2006)，在此阶段若发生产业空心化现象，所产生的负面效应或许比发达国家更严重。因此，深入研究产业空心化的形成机理，探讨产业转移、经济虚拟化与产业空心化之间的关系，具有现实意义。 对于产业空心化(hollowing out)的界定，学界并无定论。产业空心化一词最早见于B.布鲁斯和B.哈里逊(1982)合著的《美国的脱工业化》中，意指“在一国的基础生产能力方面出现了广泛的资本撤退”。一般而言，产业空心化有广义和狭义之分。狭义的产业空心化是指，随着对外直接投资的发展，生产基地向国外转移，国内制造业不断萎缩、弱化，而新兴产业的发展不能及时弥补衰退产业移出造成的空白(杨秀云、袁小燕2012)。广义的产业空心化则指，产业部门中缺乏具有结构升级带动力和产业控制力的主导产业，产业发展缺乏高技术、高加工成分，标志着技术进步和结构变化的生产迂回化过程游离于工业增长之外，服务业比重过快上升的非工业化现象(胡春力2011)。综合上述对产业空心化的界定，我们认为，其泛指由于外部产业环境变化导致的大量实体资本“离本土化”和“过度虚拟化”的产业结构演进非合理化现象。就本文而言，我们更加关注民营制造业企业的“产业转移”和“产业逃离”现象，对国企和外企的类似现象不予考虑。 学界从不同方面对产业空心化的成因进行了探讨，最初主要针对后工业化阶段的发达国家展开，近年来国内产业空心化的问题也受到越来越多的关注，其中较有代表性的观点包括：李东阳(2000)将导致产业空心化的原因归结为对外直接投资(overseas direct investment，ODI)所造成的投资国的国际收支逆差、国际竞争力下降和就业机会减少；石柳、张捷(2013)的观点与李东阳恰好相反，他们认为ODI并不是中国规模空心化和效率空心化的主要原因；谢富胜(2002)认为，由于各产业相对工资收入差别、制造业预期利润率偏低、教育市场化、地方政府无意识边缘化等因素，在工业结构的阶段性演进过程中，易出现产业空心化现象；刘威(2005)从地方政府行为角度解释产业空心化形成原因，他认为地方政府盲目追求政绩和过分强调发展速度的短视行为，迫使某些地区放弃比较优势，误导了劳动力和投资流向，进而带来地区性的产业空心化；吴海民(2012)认为资产波动尤其是房地产价格上涨、通货膨胀效应是引发制造业“规模空心化”和“效率空心化”的主要原因；在何小勤、谷人旭(2013)看来，缺乏技术、企业家精神以及完善的市场体制，再加上外部成本提高和融资难度增大，是导致产业空心化的主要因素。 从现有研究可以看出，目前对产业空心化的成因分析主要集中在对外直接投资、外部需求冲击、成本提升、资产泡沫化等方面，分别对应产业转移空白说、产业环境约束说、产业资产泡沫说等观点。但考虑到中国改革开放以来长期要素驱动型的经济发展方式(张军2002)，要素供给变化对于产业集聚和产业扩张有重要作用，研究土地要素的供给变化在产业空心化演进过程中的地位和作用，无疑也是一个新的合理的方向。因此，与以往文献研究视角略有不同，本文试图运用制度变迁和财政分权理论，深入探讨财政体制演变、政府土地出让策略性行为变化以及由此引发的产业空心化现象之间的互动关系，进而提出产业要素误置说。 制度变迁与主体行为 制度变迁理论认为，制度是社会的博弈规则，或更严格地说是人类设计的制约人们相互行为的约束条件。制度定义和限制了个人的决策集合(诺斯1994)。其中，国家和组织的互动构成了制度变迁的核心内容，既存在国家推动的“自上而下”的强制性制度变迁，又存在由组织推动的“自下而上”的诱致性制度变迁。杨瑞龙(1998)、黄少安(1999)等注意到地方政府在推动制度变迁中的重要作用，分别提出了制度变迁“中间扩散说”和“主体转换说”等理论假说。我们认为，中国产业空心化现象同样根植于中国各级地方政府的策略性行为，而地方政府的行为又受到不断变化的制度环境的影响。因此，研究产业空心化现象，宜将其置于制度变迁的框架中考虑。本文试图证明，产业空心化现象是国家(中央权威)、地方政府(第一行动集团)和企业组织主体之间策略性行为互动所形成的一种均衡结果。 财政体制变迁与府际关系调整 中央政府和地方政府的关系(府际关系)主要包括权力关系、财政关系和公共行政关系，而一般认为财政关系是府际关系的核心(谢庆奎2000)。事实上，由于中国的财税制度安排权主要掌握在国家手中，处处体现国家“规则构建”的意图，因此属于典型的自上而下的强制性制度供给。财政分权理论认为，财政激励对政府行为会产生显著影响(Weingast 2009)。作为府际关系的核心，中央与地方政府间财政关系的调整，必然影响地方政府的行为，进而对地区间的经济增长方式以及不同产业的发展环境产生影响，最终改变整体经济效率。 根据严冀等人(2005)的研究，中国财政体制改革一个非常重要的总体趋势是，地方政府在改革以来获得了更多的财政自主权，财政体制的改革具有较明显的分权倾向。根据财政分权维度和深度，学界一般将改革开放以来的财政体制变迁划分为三个阶段。 第一阶段：财政包干制(1980-1993)。改革开放以后，为了最大限度地激发地方政府发展经济的热情，中央进行了以“划分税种、核定收支、分级包干”为核心的财政体制改革，基本思路是中央对各省级财政单位的财政收入和支出进行包干，地方增收的部分可以按一定比例留下自用，对收入下降导致收不抵支则减少或不予补助。具体又分为总额分成、固定比例分成、比例上解或补助、定额上解或补助等四种形式(周飞舟2011)。这种“一揽子”包干，实际上赋予了地方政府相对稳定的配置物资、管理企业的权限，地方政府首次成为有明确利益目标的单位，“分灶吃饭”的格局基本确立。这种财政制度在促进经济增长方面取得了显著的效果(林毅夫、刘志强2000)，有些学者称之为“保护市场的财政联邦主义”。但其负面效果也随之显现，主要包括过度投资、产业同构、地方保护主义、公共物品供给不足、中央财政收入迅速下降等问题，其中又以国家财政收入困难问题最为严重，直接影响了中央政府的再分配能力，也为中央推行分税制改革埋下了伏笔。 第二阶段：分税制改革(1994-2002)。为了解决“分权让利”财政体制的弊端，1994年中央开始实施分税制改革，最显著的特征就是财政收入集权。核心内容包括在“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”的原则下，划分中央税、地方税和共享税(增值税中央和地方按3∶1分配)，设立国税、地税两大征收机构，确定中央和地方的事权和支出范围，并通过税收返还和转移支付实现财政制度均等化的目标。另外，为了保持地方政府发展经济的热情，地方政府在此轮改革中获得了所得税、土地增值税以及国有土地有偿使用费等收入来源。分税制改革解决了中央财政弱化的问题，实现了中央财政的集权；税务机构的垂直隶属关系又提高了税收征管的能力，在很大程度上减少了地方政府“把肉烂在肚子里”的行为，从而保证了财政收入在GDP中的比重随着地方经济的发展而不断提高(高培勇2006)。但分税制改革对转移支付的制度设计，多以专项拨款和地方配套的形式存在，这在很大程度上限制了地方的财政自主权，加重了地方政府的财政扭曲。 第三阶段：所得税收入分享改革(2002年至今)。具体内容就是将地方财政收入的重要来源企业所得税和个人所得税变为共享税种，至2003年中央分成比例达到了60%。这项改革使得地方政府能够从发展工业企业中获得的税收收入(增值税和所得税)进一步减少，同时使得地方政府对营业税的倚重进一步增强。源自税收的财政收入减少，迫使地方政府积极寻求预算外财政收入和非预算收入来源。前者主要是指行政事业性收费，后者包括原先农业税“三提五统”的提留部分和土地出让金。随着预算制度的改革，预算外资金逐渐形成了“收支两条线”的管理办法，加上2006年相关农业税费的取消，地方政府财政重心逐步转移到营业税和土地出让金上来，“土地财政”逐步成为地方政府倚重的财政收入来源。 财政制度演变过程中的地方政府行为变化 分析地方政府行为变化，明确行为动机是关键。学界一般认为，中国式分权的典型特点是在政治集权的制度背景下实施财政分权，围绕GDP为绩效考核标准建立起来的“政治锦标赛”体制，使各地方政府有充分的激励机制去发展地方经济。由于中国长久以来“要素投入型”的经济增长方式，地区间GDP增长竞争俨然转变为“资本争夺战”(赵志耘、吕冰洋2005)，主要手段包括：提供税收优惠和各种形式的财政补贴、廉价供地、增强生产性基础设施建设投资，等等。 财政包干制实质上形成了一种自负盈亏的财政体制，为地方政府创造了一个强有力的逐利动机，追求企业规模成为地方政府的一种理性选择。“乡镇企业热”是20世纪80年代末到90年代初最重要的经济现象之一，其兴起离不开地方政府通过税收优惠政策、各种形式的财政补贴及廉价供地等方式的积极推动。作为一个“地域性”概念，乡镇企业泛指位于乡镇及以下的工业企业，由于其工业用地并不属于城市管理体系，多是农村集体经营性建设用地，为支持本地企业发展，地方政府往往采取无偿划拨的形式，据温铁军等人(1998)估算，这部分土地资本转移收益占到乡镇企业总收益的30%—40%之多。 分税制改革对地方政府行为的影响主要体现在两个方面：一是地方政府的主体税源由增值税调整为所得税，使地方政府的关注点由企业规模向企业效益转变，一大批盈利能力不强甚至靠亏损补贴生存的地方企业纷纷被转制、重组甚至是破产清算；二是随着税收征管体系的逐步完善，地方政府税收自主权逐步上收，以前通过税收优惠和各种财政补贴“招商引资”的方式逐渐丧失空间。 当然，地方政府将土地供应作为因应财政制度演变、追求地方财政收入增长的工具和手段，离不开土地制度变革为其提供的土地供应垄断权。实际上，中国现行法律赋予了地方政府对土地资源较大的自主权，如先后经历两次修订的《土地管理法》(1998年和2004年)，将政府垄断土地市场出让使用权的行为合法化，土地出让行为也逐渐成为地方政府发展经济最为倚重的工具，它们积极在现有政策框架下推动制度创新，土地储备制度遂成为这一时段的创新产物。中国土地储备制度最早是1996年在上海市土地发展中心开始试行的，起初储备土地的类型主要集中在旧区改造、国有企业“退二进三”、政府收回土地等存量土地，2000年以后，逐步扩大至全部市区存量土地及新增建设用地。2001年国务院发布《关于加强国有土地资产管理的通知》，第一次在正式文件中提出“有条件的地方政府要对建设用地实行收购储备制度”，土地储备制度在各地逐步建立起来。 地方政府垄断土地供给权，意味着控制巨大的土地增值收益，通过低价收储土地并招标、拍卖、挂牌等方式高价出让土地，可以获取庞大的预算外收入。但值得注意的是，在发展工业的过程中，地方政府并没有表现出对土地出让收入一味得追求，反而在实务操作中尽量压低工业用地出让价格，工业土地出让面积和土地出让收入不但没有出现相应的正相关，反而呈现出阶段性波动特征(白彦峰2013)。国土资源部相关资料显示，2002年以前，工业用地出让方式多以协议出让为主，招拍挂出让的土地面积甚至从未超过5%。在协议出让方式下，部分工业土地被低价或零地价出让，正是特殊的土地补贴推动了低成本工业化。此时段，地方政府热衷于低价出让大规模的工业用地带动开发区建设，同时以高于成本价出让商业、旅游、娱乐等用地来补贴工业用地“负收益”，“开发区热”成为这一时期的典型现象。21世纪初，全国各类开发区数量达到6866个，规划面积达到3.86万平方公里，超过了当时全国城镇建设用地面积(郑国2011)。这表明，和通过招商引资、做大GDP和获取工业上缴地方财政收入来显示政绩的激励相比，此时段地方政府的土地财政动机并没有占据主导地位，它们努力在低价工业化和高价城市化之间寻求平衡点，政府所营造的政策环境有利于制造业发展和民营企业扩张，尽管这种选择性的产业政策也产生了多方面的负面效应。 土地财政与新城扩张 如前所述，所得税分享制度改革进一步降低了地方政府从发展当地工业企业中获得的收益，这不但加剧了地方政府的财政压力，也在一定程度上挫伤了地方政府发展工业项目的热情。随着本世纪初房地产市场的兴起，商品住宅和商业、旅游、娱乐经营性建设用地出让收益飙升，提高了工业用地低价出让的“机会成本”，地方政府在低价工业化和高价城市化之间的原有平衡被打破，制造业发展和扩张受到土地供给方面的掣肘越来越多。 与此同时，为减少地方政府在土地出让中随意定价的现象，提高土地集约化利用程度，国家也在逐渐强化对地方政府土地出让行为的规范，土地“招拍挂制度”逐渐成为土地出让的主要制度安排。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(国土资发[2002]011号)的规定，该制度在初期主要是针对商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地开展的，之后管制范围进一步扩大到工业用地出让。如《全国工业用地出让最低价标准》(国土资发[2006]307号)要求各地区按照新增建设用地有偿使用费标准的6倍制定工业用地出让底价，这大大高于此前各地实际执行的标准，从而挤压了地方政府利用协议出让工业用地提供“负地价”补贴的空间。国土资源部数据显示，随着2007年工业用地普遍采用招拍挂出让方式，工业用地价格迅速上涨，2007年土地价格接近每亩35万元，2008年和2009年更是上升到每亩40万元和50万元，2006-2009年间单位地价年均增长32%(中国经济增长前沿课题组2011)。 在上述背景下，此前通过“以地招商”发展工业谋求预算内收入增长，逐渐让位于通过“土地资本化”谋求预算外收入增长，成为很多地方政府尤其是沿海地区大中城市地方政府最为倚重的发展路径。为了解决新城开发的资金问题，地方政府一般先设立城投公司，然后以储备的土地取得银行土地抵押贷款，进而借助银行信用杠杆，获得“级数倍”的可利用资金用于新城建设。于是，对很多地方政府而言，“经营城市”逐渐成为优于“经营工业”的策略性选择。它们不断修编城建规划来扩大建设用地范围，驾轻就熟地按照“征地→卖地→收税收费→抵押→再征地”的模式推动城市扩张和发展房地产业，土地一级市场日益活跃，各种所谓的新城如雨后春笋般涌现。根据历年“中国城市统计年鉴”有关数据计算，1998-2011年间，中国城市建成区面积由14658平方公里增长到37162平方公里，年均增长7.42%，差不多是这一时期城镇人口增速(3.98%)的2倍。2011年，中国城市居民(市辖区)人均建设用地面积为95.87平方米，这一水平高于国家标准，也高于资源短缺甚至资源丰富的国家。 土地要素扭曲与产业空心化 就转型国家而言，由于财政体制可以通过府际关系、政府行为、企业行为等中介环节，最终作用于各类资源和要素配置，从而能在产业结构演变过程中扮演异常重要的角色(郭志勇、顾乃华2013)。在产业空心化现象的背后，我们同样可以看到上述作用机理在发挥功能。财政体制变迁调整了中央与地方之间的财政关系，在追求地方财政收入增长的动机刺激下，地方政府的土地出让行为和方式也会发生阶段性的结构性变化，进而扭曲了土地要素的资源配置，诱发了产业空心化的问题。衡量产业的空心化程度指标有很多，考虑到产业空心化的核心特征是制造业生产能力在一个地区的萎缩，我们将制造业“规模空心化”和“效率空心化”作为衡量产业空心化程度两个最重要的维度，前者衡量的是制造业的空间转移和绝对数量的减少，后者则是指制造业效率的下降和相对数量的减少。 借鉴新经济地理学对产业集聚的分析，可将土地要素扭曲与产业空心化的作用机理概括为拥挤效应、虹吸效应和循环因果效应等三个方面。 拥挤效应：诱发产业空心化的直接原因 新经济地理学将企业因为成本上升导致的对产业集聚的离散称之为“拥挤效应”。国家出于粮食安全的考虑，长期实行严格的耕地保护，建设用地供应采用控制指标制度。在严格的建设用地指标约束下，工业用地和商住用地的出让之间存在着天然的竞争关系。在经营城市理念指导下，商住用土地作为地方政府推动新城建设的空间载体，自然在用地指标分配中占有更大比重。随着房地产市场的兴起，土地要素价格被重估，工业用地的“机会成本”也相应地“水涨船高”。高房价和高地价不仅直接增加企业的土地和房屋租金，还通过增加工人的生活成本间接增加企业的经营成本。再考虑到中央政府对地方政府土地出让行为的管控力度一直在加强，在财政约束和政绩考核双重压力下，地方政府低价出让工业用地的行为明显减少。尤其是2008年金融危机以后，众多外向型制造业企业遭遇寒冬，而此时的土地出让价格却出现了“不合时宜”逆周期的上扬。 另外，地方政府在有限的工业用地指标分配中，对民企、国企、外企以及存量企业、增量企业之间的偏好也不尽相同。国企、外企的规模和创新能力通常大于民企，加之它们与地方政府往往更容易构建良好的政商关系，以及拥有更强的谈判话语权，在拿地方面较民企占有更多的优势。另外，在“外来和尚好念经”思维作用下，增量企业往往更容易得到用地指标，存量企业因增资、扩产产生的新增土地需求一般更难得到满足。 总之，随着“经营城市”战略取代“经营工业”战略，制造业在城市的扩张受到了土地方面日益趋紧的约束。尤其在沿海地区，制造业转移在加速，“规模空心化”现象凸显。但正如蔡昉(2009)、陆铭(2011)所观察到的，在生产要素流动能力和流动政策存在差异的情况下，迄今制造业发展或者说有竞争力的资源配置仍主要发生在东部沿海地区，在此阶段制造业资本被迫向内陆地区转移，意味着本地市场效应和产业集聚动能的减弱，将降低企业的生产效率，并加深“效率空心化”的程度。 虹吸效应：产业空心化的重要特征 随着房地产市场的兴起，资产价格不断攀升，为金融和房地产等部门提供了巨大的套利收益空间。在此背景下，在实体经济领域获利举步维艰的制造业企业，纷纷将资本转投进房地产或资本市场博取高收益。一些企业甚至把制造业作为融资平台，套取用于在资本市场逐利的资金，产生所谓的“漂移现象”。与大量资本逃离实体经济相伴而生的现象是，银行等金融机构在不同产业、不同所有制和规模之间不均衡分布信贷，“麦克米伦缺口”式的金融约束成为制造业企业尤其是民营企业生存发展环境紧张和经营困难的重要原因。另外，土地价格上涨又增加了制造企业本地升级和异地转移的重置成本，挫伤了投资者规模扩张和技术创新的积极性。 另一方面，受国际发展环境变化的影响，制造企业的盈利能力也不容乐观。近年来，伴随着人民币汇率升值和国际大宗商品价格高涨，传统外贸导向型制造业受到了直接的冲击。金融危机造成的外部市场需求冲击，致外向型制造企业雪上加霜。就国内发展环境而言，正如高波等人(2012)指出的那样，区域房价等资产价格的不断上涨，从侧面推动了通货膨胀的加剧，抬高了劳动力生产成本，使劳动力要素价格的上涨远远快于产业资本劳动生产率的增长，进一步挤压了利润率。总之，资产市场膨胀在资本和劳动力等方面的虹吸效用不断增强，对众多制造业行业形成了“阴影”。 循环因果效应：产业空心化深层制约 制造业和生产性服务业的协同与互动，历来是学术界关注的焦点问题。生产性服务业是一种中间需求性服务业，是产业关联波及效应显著的“过程产业”，对于工业发展具有显著的增值效应(Coffer 2000)。高端制造业和生产性服务业之间存在互相促进的关系。一方面，物流、金融、研发等专业化的服务不仅能够提高制造业本身的效率，也可以大大提升一个地区制造业在全球价值链中的治理能力和获利水平。另一方面，生产性服务业的发展又有赖于制造业的扩张和产业升级诉求，两者的融合趋势逐渐明显。但土地要素的扭曲易使产业发展陷入“循环因果效应”中难以自拔，对传统制造业和生产性服务业均产生负面影响。土地要素扭曲，致使制造业资本“离本土化”和“离制造业化”，削弱了对本地生产性服务业的中间需求，制约了生产性服务业的规模化和专业化发展，反过来又阻碍了制造业的转型升级，加重制造业“效率空心化”现象。 简短结论和政策建议 一般认为，日本制造业的“离本土化”和美国制造业的“离制造业”是后工业化时代产业空心化最具代表性的两种倾向。前者可归因于国内产业环境的约束，后者则更多地与本国经济“过度虚拟化”有关。剖析中国近年来出现的产业空心化现象成因，既有产业环境约束的成分，也伴随着资产的泡沫化过程。但与后工业化发达国家产业空心化明显不同的是，中国制造业发展环境的变化既有原材料、劳动力成本上升等国际共性因素，也与中国特殊的财政体制演变、府际关系调整过程中地方政府的行为有关。土地作为地方政府实施策略性行为的载体和抓手，同时也作为制造企业发展重要的投入要素，其价格变动在制造业发展环境的变化中扮演着重要的角色。另一方面，资产泡沫化带来的消费性服务业的快速发展，与生产性服务业的滞后发展形成鲜明对比。东部沿海地区制造业的过快“离本土化”，不仅破坏了本地历经数十年才逐步完善起来的产业链生态，也妨碍生产性服务业的壮大和二、三产业之间的互动融合，影响了制造业的动态效率。同时，转移出去的制造业也可能因在承接地“水土不服”，在短期内难以恢复元气。通常和转移地相比，承接地的产业链配套水平和政务效率要低很多，由此对转移企业产生的成本负担可能高于低要素价格产生的成本节约。 产业环境约束是产业空心化出现的诱因，资产泡沫化是产业空心化加剧的催化剂，而产业结构失衡是产业空心化的本质特征。在产业空心化背后，应引起重视并可以调整的因素是财政体制变迁引发的地方政府策略性行为，它是土地要素供给扭曲的幕后操控之手，也是产业空心化现象的直接原因之一。因此，治理产业空心化问题，也应从调整府际关系入手，健全地方政府激励约束机制，减少土地要素的供给误置。具体包括：第一，加快财政体制改革的步伐，尤其是调整转移支付体系制度。推进财政体制扁平化改革，缩减政府层级，推广“乡财县管”和“省直管县”财政模式，从而避免“财权层层上收，支出责任层层下放”的问题，切实减轻地方政府的财政压力。第二，建立健全土地流转市场，特别是完善农村集体土地入市的渠道和配套制度，做好农村经营性建设用地的“存量盘活”工作。第三，引导生产性服务业和制造业融合互动发展。一方面，东部地区要有序推进制造业转移，鼓励本地制造企业在就地升级基础上，进行增资扩厂型转移和部分搬迁型转移，为壮大本地生产性服务业提供持续的市场需求。另一方面，中西部制造业承接地要致力于吸引长产业链式的产业转移，在短期内就能够形成上下游相互配套、专业化分工合作的产业集群，使制造业和生产性服务业同步发展。标签：产业空心化论文; 产业转移论文; 工业用地论文; 财政制度论文; 土地财政论文; 国内宏观论文; 城市经济论文; 环境经济论文; 企业经济论文; 中国制造业论文; 制度理论论文; 宏观经济论文; 经济学论文;