政策过程的研究途径与当代中国政策过程研究——从政治科学本体论、认识论、方法论出发，本文主要内容关键词为：方法论论文,过程论文,政策论文,本体论论文,认识论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕D089；D601 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2007)06-0048-10
西方社会科学对社会科学哲学本体论、认识论、方法论问题有持久关注并产生诸多理论成果。①上个世纪90年代以来，尽管有些姗姗来迟，西方政治学界开始关注结构与行动者之间的关系或结构-能动(structure-agency)、观念与制度等政治学的本体论问题。②而英国社会学家米切尔·黑尧把社会科学哲学本体论、认识论与政策过程的经验研究结合起来，区分了国家与政策过程的三种理论模式，即“多元主义；各种环境理论和发展理论……；强调国家的权力，寻求分析政府机构内政治主体的角色的理论”，相应地，将政策过程研究归结为三种途径：行动者(或行动)③、结构主义、自主性国家。④这一区分超越了结构-行动“二元论”，代表了西方政策过程理论乃至政治科学理论研究的新成果，为政策过程的理论研究提供了一份较为清晰的“路线图”。
据笔者的有限观察，虽然国内外近年来关于中国政策过程的研究取得一些进展，但仍滞后于政治科学的理论进步。一则，国外对中国政策过程的研究在本体论、认识论、方法论上陷入一定误区；二则国内的相关研究，还缺少本体论的自觉。本文尝试从政治科学本体论、认识论出发，沿着“黑尧路线”刻画政策过程的三个途径——行动者、结构主义、自主性国家，然后对既有关于中国政策过程的研究成果予以审视，最后进行总结——说明本文的目的或意义。
一、政治科学的本体论：超越“结构一能动”“二元论”
20世纪中期以来的西方社会科学哲学中，在实证主义、诠释学(Hermeneutics)日渐式微之际，各种新思潮纷纷涌现、甚嚣尘上，主要理论流派包括：新马克思主义(如法兰克福学派)、解构主义、后现代主义、女权主义、批判实在论(Critical Realism)、批评诠释学(Critical Hermeneutics)、自在建构论(Autopoiesis theory，又译“自创生理论”⑤)，等等。这些理论的核心是社会科学的本体论、认识论问题。例如，按照德兰逖的说法，当代社会科学在作为认知体系和社会制度体系两种观点之间……核心的理论争辩是本体论意义上的建构论—实在论争辩。⑥那么，什么是本体论，社会科学本体论有哪些议题，政治科学的本体论有何特殊性？
以政治科学为例，大卫·马什、保罗·弗朗指出：当人们说他们在“研究政治”，其实就是在做出一个本体论的陈述，因为在这一陈述中隐含着对这样一些问题的理解，即政体(polity)是由什么组成的，其一般性质是什么。因此，本体论关注的问题是关于这个世界我们能够知道些什么，而认识论关注的是我们如何知道它。本体论通常被区分为实在论、建构论，实在论者(或基础主义者、本质主义者)强调现实的外在性和科学作为一种知识存在的客观性，建构论者(反基础主义者、阐释主义者)认为科学并不独立于其研究的对象，而是建构了其研究对象。本体论与认识论、方法论有一定的相关性，一定的本体论往往意味着一定的认识论、方法论。如实在论的认识论——实证主义，通常采用定量研究方法，而阐释学则采用定性研究方法。⑦
受社会学理论的影响，社会科学本体论、认识论的主要议题被定位于“结构—能动(行动)”或“结构与人”、“社会与个人”。由此，社会科学被认为主要有结构主义、行动者途径以及融合二者的辩证方法等几种研究途径。在结构一能动议题中，斯图尔特·麦卡纳拉认为：能动指个人或团体影响其环境的能力(意图的或相反)。结构即背景，一般指界定行为者可能采取的行动范围的物质条件。⑧如果一种观点认为，是经济水平、阶级地位、父权主义等结构性因素决定了人们的行动，我们的生活被一种无法控制的方式所结构着，我们的命运被外部力量所决定着，那么这是典型的结构主义立场；而如果认为，作为行为者的我们具有塑造我们自己命运的能力，多元利益集团之间的相互竞争决定了公共政策，结构是行动的结果，那么这是一种典型的行动者途径立场。20世纪后期，典型的结构主义或行动者途径已经失去了影响力。一方面，融合结构主义、行动者途径的“辩证方法”兴起，产生了诸如吉登斯的结构化理论(structuration theory)、阿切尔的形态发生学(the morphogenetic approach)等；另一方面遭遇了后现代主义的激烈抨击，“结构-能动”议题被视为传统西方哲学典型的“二元论”，后现代主义主张：我们对这一问题所具有的任何理解均被看作是在我们所使用的语言和话语中建构的东西。结构和能动这类现象的唯一属性是话语中表达的东西。并不存在“外在于”话语的“结构”或“能动”；它们只是话语中的概念，经由它们理解并建构我们周围的世界。⑨
作为社会科学中的一个领域，政治科学理所当然地视结构一能动为其本体论议题之一。这在最新的政治学理论教科书中得到了反映，如大卫·马什、格里·斯托克主编的《政治科学的理论与方法》第一版(1995)、第二版(2002)都专设一章讨论结构-能动问题，并先后由著名政治学家库林·哈伊、斯图尔特·麦卡纳拉撰写。遗憾的是，他们虽然关注了政治科学中的“结构-能动”议题，分析了结构主义、行动者途径，但忽视了自主性国家途径。政治科学不同于社会学，社会学的本体论议题可以仅定位于结构-能动，但政治科学不能无视国家。因为“国家”不能简单地视为结构性因素，国家也有能动性，国家经常扮演能动、积极的角色；而且，国家(政治领袖、官僚或政治代理人)具有的自主性、能动性，既不仅仅是结构的产物，也不仅仅是社会行动的结果，甚至部分地成为结构、行动改变的原因，它可能影响结构因素、个人或团体的行动(目标、策略、方式等)。因此，国家、结构、行动应该同时成为政治科学的本体论议题。相应地，政治科学理论的研究途径还有自主性国家。
一个好消息是，英国社会学家黑尧在阐述政策过程理论模式时，明确提出三种途径，除结构主义、行动者途径之外，还有自主性国家途径。在他看来，行动阵营中的理论(如多元主义、公共选择政治市场理论、工具主义的马克思主义)与结构主义途径的理论(结构功能主义、经济决定论的马克思主义、女权主义等)，“将国家看成被动的、中立的实体，对要求或结构的压力消极地作出反应”，而一些精英理论、工团主义、官僚组织理论等，“将国家的作用方式看成是积极的”。⑩因此，他明确提出政策制定的三种研究途径，并依次用三章篇幅予以阐述。另外，国内学者何俊志在阐述当代西方政治科学的视角转换时，认为转换趋势是由社会中心论、国家中心论到制度中心论。从他的分析中可以发现，他所谓的社会中心论，实际上涵盖了结构主义、行动者两种途径，而国家中心论——如“回归国家学派”将国家视为具有相对自主性的行动者——与自主性国家途径暗合。(11)
沿着“黑尧路线”，我们下面将细致地刻画政策过程的三种研究途径，并对一些典型理论模式进行评析，试图整理出一份政策过程研究的“路线图”。
二、政策过程的三种研究途径：结构主义、行动者、自主性国家
米切尔·黑尧在《现代国家的政策过程》中非常细致地分析了政策过程的三种理论模式，即行动者途径、结构主义、自主性国家。他将许多政治学者们耳熟能详的一些理论流派“分门别类”地归入上述三种途径，为我们研究政策过程初步描绘了一份路线图。不过，这份路线图还不够精确、完整。比如，各个途径的核心立场与其研究方法、目的之间的内在联系，各个途径的内部分歧，等等，尚未得到充分说明。本体论、认识论、方法论之间有一定的内在联系，关于政策过程的研究途径的理论研究应该明确这种内在联系。并且，应澄清各个途径的内部分歧，从而为整合研究途径创造条件。
另外，政策过程理论中还存在一些融合了几种研究途径的“宏大理论”，如黑尧已作出区分的马克思主义。不过，黑尧尚未对“政府过程”理论模式、新制度主义等一些宏大理论作出分析。本节将予以回应。
表1从观点或立场、理论流派、研究方法、研究目标、内部分歧等方面对三种途径进行了刻画。(12)其中，第1、2行的基本内容来自黑尧。(13)而第3、4、5行的内容，是笔者在明确本体论、认识论、方法论的内在关联的基础上，沿着黑尧路线作出的补充。
(一)结构主义途径
众所周知，结构主义起源于索绪尔的语言哲学，经由社会学家帕森斯的努力而成为20世纪中期以后占据主导地位的社会科学哲学立场。如同前文指出的，结构主义的核心立场是结构性或背景性因素决定了政治行动。政治发展、政治文化等理论等可视为政治科学中的结构主义理论。比如政治发展理论的倡导者利普塞特、多伊奇在其著作《民主制的一些社会前提》、《社会动员》中声称，在一个社会实现发展与民主制之前，必须具备某些社会条件，如高识字率、经济发展、农民和工人的动员、现代通讯、教育、对游戏规则的共识等等。(14)利普塞特等列举的社会条件，基本属于物质性的结构因素。他们声称，一旦结构因素具备，民主化进程将会启动并顺利取得进展。
政策过程理论中的结构主义与政治科学中的结构主义一脉相承。正如黑尧所指出的，“结构主义理论认为，政治行动是由不以人意志为转移的强大的外在力量所决定的”。结构主义立场的政策过程理论包括结构功能主义、结构主义的马克思主义(主张经济决定论)、全球化理论、女权主义理论等。政策过程理论的结构功能主义主张，“经济发展可以看作为各领域的社会变迁的发动机”，“比较研究把公共政策尤其是社会政策的影响，与经济增长、工业化、都市化和人口问题的变化等一系列影响‘现代化’的因素关联起来，希望以此来解释公共政策的产生”。(15)
极端的结构主义者通常是实在论意义上的决定论者。实在论以近代以来的自然科学哲学为基石，这决定了结构主义者秉持实证主义认识论，一般采用定量研究，研究方法往往关注关于社会现象、变量的“客观”测量方法，并将其研究目标定位于发现“科学”理论或规律——理论性强的因果关系。例如，使用统计资料、进行大规模的社会调查等，然后在各种结构性因素的指标与政治行动之间建立解释模型，展开对政治行动、政治发展等的解释、预测。
结构主义的核心立场看似简单，不过很难说结构主义有公认的理论模式版图。现在，结构主义版图还是四分五裂的。究其原因，主要是对“结构”的不同理解。政治发展理论的许多倡导者、以及马什等通常将结构限于“物质条件”，这是一种狭隘理解；黑尧所谓“结构”，不仅指经济增长、工业化等物质性因素，也指阶级结构、父权主义等非物质性因素。事实上，在结构主义阵营中，“结构”除了物质性/非物质性因素二分法外，还有诸如可验证的/深层结构、经验的/形式的等多种区分。结构化理论的倡导者吉登斯对结构的区分是“规则/资源”。从这个视角出发观察，我们发现政治科学中的一些争论，如政治发展理论、政治文化理论之间的争论，可视为“结构”争辩——前者通常主张是物质性结构因素推动了政治发展、政治变迁，而政治文化理论对同一问题的答案是：作为变迁的推动力量，以及用来解释国家之间差异的原因的正是观念、价值与文化，而不是什么经济的或制度的原因，至少后者不是最初的原因。“结构”争辩，几乎成了结构主义阵营的核心争辩，不同的结构主义理论之间的相互攻击有时甚于结构主义与行动者途径等之间的辩论。
即使从经验认知出发进行判断，我们也不能无视人均GDP、教育程度、城市化水平或制度、阶级、父权主义以及观念、价值、文化等结构性因素对我们自身行为的影响。但是，如果再往前走一步，成了某种决定论——正如一些结构主义已经主张的那样，那么我们永远要做一个怀疑论者，如此我们才能保持在结构一行动关系上的清醒。结构主义面临的另一个挑战是对结构作出清晰解释，并恰如其分地甄别各种结构要素的影响程度。尽管这一目标不可能最终实现，但结构主义者必须勇于接受挑战。
(二)行动者途径
行政者途径可能“启蒙”于一个简单的经验事实，个人通过努力可以对自己的命运产生影响。作为一种研究途径，较为极端的立场认为，结构只不过是行动的结果。由此，行动者途径主要关注个人或团体的行动及其影响。正如麦卡纳拉指出的：在意图主义(即行动者途径)中，“个人或团体被假定为解释的适当焦点。事件主要是通过个人的意图和行动来解释的。故解释的焦点在于能动，而结构在此被赋予次要的位置。结构……被作为个人行动的一个效果或结果而存在。”(16)行动者途径与意志论、意图主义等有密切的亲缘关系，因此，它在本体论上倾向于建构论或反基础主义。
政策过程理论中行动者途径的典范是多元主义，此外还有工具主义(或行动者途径)的马克思主义、公共选择政治市场理论等。行动者途径的政策过程理论的一般观点是，权力在社会中是分散的，任何利益集团、压力团体都有影响公共政策的权力，任何团体充分确定的政治偏好和愿望都能保证得到实现，没有一个团体居于支配地位。比如，多元主义者理查德森·乔丹指出：英国是一个“后议会民主”国家——公共政策是通过政府机构和组织成政策共同体的压力团体谈判形成的，从公共问题提出，列入政策议程，直到政策执行的整个政策过程，压力集团都对公共政策施加着影响。(17)
行动者途径的本体论立场导致了相应的认识论，如意图主义，因此这一阵营的拥护者主要采取定性研究方法，如访谈、焦点团体、素描等。受到科学主义影响的行动者途径通常也追求解释，不过彻底的行动者途径更加青睐“解读”——不在于寻找事物内在的逻辑关系，而在于理解和厘清特定人类活动在特定文化条件下的内在含义或意义。(18)
与结构主义的主要分歧在于“结构”相似，行动者途径的分歧在于对“行动”的理解——什么是人、什么是能动(或行动)。斯图尔特·麦卡纳拉对能动的解释是，“指个人或团体影响其环境的能力(意图的或相反)”。(19)这一解释言简意赅，但没有反映出关于“行动”理解的分歧。吉登斯认为，行动或能动作用不是指“一系列分散的行为”，而是指“肉体的存在者现实地或思量着有理由干预在世事件持续的过程流的能力”，……这种定义使能动作用与意向性脱钩：“能动作用不是指人们行事时所具有的意图，而是指他们原先就有的做这些事情的能力。”这就得出，行动应当被看作是“有目的”——而不是“故意的”。(20)吉登斯对于行动的理解，回应了“意图/能力”的分歧，其“权力是能动作用固有的”的观点使得社会科学更深地卷入了关于“权力”的争辩。此外，这一阵营的理论在假定或理解人、行动时，还存在着经验的/形式的、完全理性/有限理性、理性/非理性因素(动机引发)、方法论个人主义/方法论集体主义等诸多争辩。比如，在奥尔森的集体行动理论中，“人”被假定为经济人——自利动机、完全理性，因此他对行动的理解是形式的而不是经验的。而在马克斯·韦伯的著作中，他有时候讲理性化，有时候也讲权威特别是卡里斯玛权威的重要性。显然，这里的人或行动，既是理性的，又受到感情支配，是经验意义上的真实的人。(21)
(三)自主性国家理论
作为一个整体或一群行动主体的国家，在政策过程中扮演了怎样的角色？自主性国家理论的出发点是承认国家的积极作用。这一立场在一些典型的结构主义以及行动阵营的理论中缺席。从政治学理论发展史看，在1950年代至1970年代美国和英国政治学迅速发展时期，存在着一种忽视国家组织研究的趋势。(22)当时政治科学的视角，无论是集团理论、多元主义还是结构功能主义，都趋向社会中心论。在社会中心论看来，国家或政府并没有独立的自主性，而只是提供了一个社会各集团竞争的场所……。不过，自70年代以来，“回归国家学派”兴起，开始重新评估国家在政治生活中的作用，并最终将国家视为具有相对自主性的行动者。(23)自主性国家途径在本体论上意味着，国家既不能仅仅被视为一种中立组织、公民个体或团体如多元利益集团的行动的消极反应物，也不能仅仅被视为资本主义的附属物或阶级统治的工具。能动的国家在一定程度上也可能影响并部分地决定了社会结构或行动。
自主性国家途径的政策过程理论包括工团主义、政策网络与政策共同体、官僚组织理论、强调国家能动性的马克思主义等。这一政策研究途径“强调国家的权力，寻求分析政府机构内政治主体的角色的理论”，(24)其对政策过程研究的侧重点是自主性国家。例如，威亚尔达评论到，工团主义或合作主义包括一种特殊的关系模式，这种关系可以是国家或政府与其他社会或政治机构、协会之间的关系，国家在其中扮演的角色是建筑师或政治秩序的立法者。……国家定义、建构、界定阶级、利益集团；国家不仅是裁判，也是一种积极力量。(25)而官僚组织理论强调国家内部的利益集团对政策过程的影响。
国家兼具结构或行动的某些特征，因此结构主义、行动者途径相应的认识论、研究方法都在国家研究中得到应用。相应地，理论追求既包括解释，也包括解读。
自主性国家理论途径的内部分歧主要来自于对国家的理解。国家的本质到底是什么？国家能否被视为一个行动集体？国家在多大程度上可视为组织或制度？即使视国家为一个行动集体而不是多个行动集体的理论，也要面临诸如公共利益/私利(偏好)、完全理性/有限理性(理性程度)等类似的争辩。这一争辩最终指向了政治哲学。
(四)“宏大理论”问题
政治学理论中有一些“宏大理论”，往往汇集了多种理论流派，新旧杂陈。由此，不同研究途径融合于其中，也不足为奇。这意味着，具备多种研究途径的宏大理论往往具有更接近现实的优势。
这一类型的理论包括西方马克思主义、国家与社会关系理论、政府过程理论模式、新制度主义。比如，作为庞大理论体系的西方马克思主义，当强调生产力决定生产关系、生产关系决定了阶级结构等观点时，是结构主义的马克思主义；强调阶级斗争或革命是历史的火车头时，这是行动者途径的马克思主义；强调国家或政治对社会的反作用(尤其是决定性作用)时，变成了自主性国家的马克思主义。很多人注意到，即使马克思本人，早期、晚年的侧重或陈述有所不同。因此，黑尧在讨论政策过程理论模式时，根据本体论立场的差异，把马克思主义区分为如表1所列举的结构主义的马克思主义政策过程理论、工具主义的马克思主义政策过程理论、强调国家自主性的马克思主义政策过程理论。相似的，政府过程理论模式、新制度主义等，一般都融合了至少两种研究途径。
政府过程理论模式，实质上是一种宏大的政策过程理论。所谓政府过程即公共政策过程，这一理论的始作俑者本特利把政府和政策过程解释为“利益集团在政府内外相互作用的结构”(26)。政府过程理论的基础是戴维·伊斯顿的政治系统理论。所谓政治系统是由政治行动者的规律性互动构成的，这些行动者的任务是为社会进行“价值的权威性分配”。政治系统所处的环境对政治系统不断提出需求和给予不同的支持，政治系统根据其运行规则把这些需求和支持转换为公共政策形式，然后政策实施产生的结果反馈给环境，并影响今后对政治系统的投入。(27)由此可见，政府过程理论分析框架既强调了利益集团的行动，也强调环境因素，融合了行动者、结构主义两种途径。不过，政治系统理论缺少自主性国家立场，因为这一理论一般视国家为需求或支持的反应物，政府决策过程则被视为“黑箱”。
新制度主义涉及经济学、社会学、政治学等领域，可以区分为理性选择制度主义、社会学制度主义、历史制度主义。有许多证据表明，其中任一流派都至少融合了三种研究途径中的两种。经济学家樊纲在讨论制度变迁理论时指出，制度变迁理论研究在长期的历史发展进程中经济体制如何因各种内在因素和外在条件的变化而逐步地发展演变。其分析结构是：将国家、企业或家庭等等当作一个个具有理性的经济整体，分析变化了的自然环境、技术水平、人口结构、道德文化等等如何向人们提供了新的获利机会，从而提供了改变旧体制、创造新体制(或模仿新体制)的动机……。(28)——可以看出，结构主义、行动者、自主性国家途径渗入新制度经济学当中。在政治科学界，许多学者都明确肯定新制度主义融合了结构主义、行动者途径，平息了二者的本体论、方法论分歧。在马什、哈伊、古丁、威亚尔达等人的著作中，我们可以很容易地找到证据。如马什、哈伊等认为，新制度主义者对制度与个体间的相互作用的关注，已证明了建立一种新的、特别的社会本体论的重要性，而这种特别的社会本体论，要克服自20世纪60年代以来在政治科学中泛滥成灾的二者择其一的思维方式……。这样，新制度主义也许能够解决结构/能动性的难题。(29)在1996年出版的《政治科学新手册》中，罗伯特·古丁、汉斯-迪特尔·克林格曼为了高度评价新制度主义在平息结构主义、行动者途径分歧从而实现方法论融合的“贡献”，连续用六个“政治科学家不再”予以陈述，如：政治科学家不再用两分法的眼光把组织或结构、利益或制度的其中之一看成是政治发展的驱动力；政治科学家也不再把行为倾向和组织架构决然对立起来。(30)新制度主义者埃里诺·奥斯特罗姆在萨巴蒂尔主编的《政策过程理论》中阐明了政策过程中的制度分析理论，她清晰刻画的“制度分析框架”图，是新制度主义试图融合结构主义、行动者途径的最好证据。(31)
三、中国政策过程研究：视角及其缺失
纯粹的研究途径的理论研究，可视为方法研究中的“规范”理论。本节将以上述刻画为标准来评析国内外学者对于当代中国政策过程的主要研究成果。我们发现：国外对当代中国政策过程的研究陷入一定程度的本体论、认识论、方法论误区，而国内研究缺少本体论、认识论、方法论自觉。
(一)西方学者的关注
如果同意哈里·哈丁(Harry Harding)、裴宜理(Elizabeth J·Perry)等人的说法，那么西方(主要指美国)中国政治研究到今天已发展到第四或五代。其中，运用流行研究方法对政治权力分配、政策制定过程等加以分析，是历代学者共有的特征。关于中国政策过程的理论视角及其变迁，薛澜等人曾经作出概括，认为50多年的研究贯穿着一条主线，即从精英研究到派系研究，再到官僚组织决策研究。(32)由于西方学者研究中国政策过程尤其是政策制定过程，通常致力于回答以下几个问题：谁参与了政策过程？参与者的偏好如何？政策形成的规则是什么？(33)由此，我们以表2加以概括、总结。
尽管受制于资料、经验观察等方面的限制，西方学者关于中国政策过程的研究仍然富有洞察力。在不同时期，作为对中国政治变迁的回应，他们的研究视角及其结论相应也发生了变化。表2第四行——三种视角的核心立场，即对中国政策过程的描述，其描述本身以及时间上的转移——尤其表明了各个视角的洞察力以及变迁。从政策过程理论的三种研究途径角度判断，几种视角的共同之处在于他们从自主性国家出发——这表明西方学者从未放弃对中国高层领导人、政治精英、官僚等的关注，不同之处则是，晚近的视角越来越多地掺入行动者途径、结构主义途径的立场。到了上个世纪90年代，如米歇尔·奥克森伯格(Michel Oksenberg)发展了的“分散权威主义”(fragmented authoritarianism)理论，就体现了三种途径融合的特点。在他看来，近年来中国决策体制已出现十余种变化，而导致决策体制变迁的四个主要因素是：应对社会结构变化的调整；开放政策；市场经济的发展；通讯技术和交通的发展。如今中国决策体制的重要特点“三种机构的随意组合”——这三种机构是：第一，核心要件是遍布于国家、省、市、县及乡镇各个层次的党、政、军机构；第二，在过去20年所创立的控制外部世界的联结机构或中介机构；第三，由市场力量推动形成并活跃于社会经济领域的合法、半合法及非法组织。(34)在奥克森伯格的分析框架中，既有结构主义立场，如对社会结构、市场经济、通讯交通等这些导致决策体制变迁的因素的分析，也有自主性国家途径、行动者途径立场，如他所谓的三种机构(国家、社会力量)之间的互动。正如我们前文指出的那样，宏大理论因为多种途径的运用往往具有更接近现实的优势，奥克森伯格再次为我们确立了典范。
不过，以我们上文刻画的政策过程研究途径路线图为参照，西方学者对于中国政策过程主要以自主性国家为视角的研究，显露出一定程度的本体论、认识论、方法论的误区。首先，自主性国家途径对其关注的焦点——高层领导人、官僚等的认知，在本体论、认识论、方法论上一定程度地陷入困境。这一途径早期通常假定高层领导人为“完美的理性人”——其偏好是国家利益、其目标致力于实现利益最大化、其决策方案谋求最优——这在本体论、认识论上是对“人”或行动的一种高度形式化、理想化的假定，在方法论上缺少检验；这一途径后来又假定高层领导人受权力、派系利益所左右——在本体论上回归到“经验”认识，但与事实可能冲突，而且仍面临方法检验等问题。我们进一步的疑问是，当代中国政治“历代”高层领导人的偏好、理性以及受到权力、派系影响的程度等各种状况究竟如何？这些状况怎样产生，个人自觉的、意识形态、文化、制度等因素发挥了哪些作用？(35)这一途径通常还假定官僚是追求部门或团体、个人私利的理性人，从而同样面临本体论、认识论、方法论的问题。
其次，缺少从结构主义、行动者途径出发的经验研究。西方学者研究中国政治侧重于自主性国家途径的特征，暗含一个前提假设——领导人或领袖集团在政策过程中具有决定性影响。这当然与中国政治与政策过程的事实相吻合。不过，既便如此，社会行动者在政策过程中也不是完全消极无为的，特别在物质或非物质结构性因素发生变迁的时候。中国政策过程因此也需要结构主义、行动者途径的视角。不过，这方面的文献相较自主性国家途径而言还不多见。
第三，西方政策过程研究的提问方式(谁？偏好？规则？)及其研究路径仍然是一种对政策过程的“静态”研究。“从精英研究到派系研究，再到官僚组织决策研究”既不能为我们提供一份有关中国政策过程变迁的描述——中国政策过程显然不符合由理性框架到权力框架再到官僚政治框架的演变模式，也不能提供一份认识当代中国各个时代政策过程的分析框架——即使在50年代，中国政策过程也是许多模式的总和，理性框架、权力框架、官僚政治框架、多元主义、政治文化(非正式政治视角)、政治发展理论等，但该研究领域显然缺少融合了多种研究途径的文献。
(二)国内学者的努力
国内上个世纪90年代以来出现的政策过程研究文献，可以区分为三类：一是在“政府过程”分析框架影响下，胡伟、朱光磊等人的研究；二是竺乾威、白纲、王绍光等人的经验研究；三是分散在不同领域的案例研究。总的来看，虽取得一些积极成果，但与西方中国政策过程研究还有一定差距，主要问题在于缺少本体论、认识论、方法论的自觉。
前文曾指出，西方政府过程理论模式，由于与政治系统论、多元主义利益集团理论有亲缘关系，因此同时具有结构主义、行动者视角，但缺少自主性国家立场。而国内运用政府过程范式研究中国政治的典范，如胡伟、朱光磊等人的著作(36)，研究途径则与西方有所不同，其主要研究途径为自主性国家。当然，朱光磊有预见的关注了“社会利益群体”等，这意味着行动者途径。不过，问题在于结构主义途径缺席，他们没有如汤森(37)等做到的那样，对中国政策过程的结构性因素诸如中国政治传统、革命的背景、苏联模式、中共历史等给予充分关注。
竺乾威、白纲等经验地描述了中国的决策体制与过程。(38)从研究路径看，竺乾威等声称是结构和过程分析——结构分析即对党、政府、人大的分析，过程即决策程序分析，中国政策决策过程的模式被概括为“党、政、人大三位一体以党为主”。可以看出，这实际上也是自主性国家途径。不过，与西方自主性国家途径的差异在于，中国学者侧重于国家性质的组织、机构而不是高层领导人或官僚。
可喜的是，国内政策过程研究领域近两年来出现了研究途径扩展的迹象，一些文献表明了融合不同研究途径的努力，一些文献则显示出研究途径由自主性国家途径向结构主义或行动者途径的转移，并具备了方法论的自觉意识。比如林小英通过对改革开放以来民办高等教育政策演变的研究，认为中国教育政策变迁具有“上下回应”特征，存在政策系统对政策对象的制约及政策对象进行反制约的模式，由此提出“教育政策过程中的策略空间”解释框架——所谓策略空间，即政策部门的显性制约、政策环境的隐性制约、政策文本的程序制约和政策资源的实质制约的不完全性；所谓政策对象反制约，即政策对象可以发现策略空间并采取策略行动；由此，政策对象由被动的政策目标团体变成了主动的行动者。(39)她的解释框架确认了政策对象的能动性，在刻画政策部门与政策对象互动过程中，实际上融合了自主性国家(政策部门)、行动者途径。不过，她似乎缺少结构主义立场，所以对中国民办高等教育政策变迁植根于其中的社会变迁，以及对其演变轨迹产生重要影响的公立高等教育机构的策略行为等问题，没有予以太多关注。特别值得关注的是王绍光的研究。他归纳了今日中国公共政策议程设置的六种模式，指出：随着专家、传媒、利益相关群体和人民大众发挥的影响力越来越大，“关门模式”和“动员模式”逐渐式微，“内参模式”成为常态，“上书模式”和“借力模式”时有所闻，“外压模式”频繁出现。(40)我们认为，他所关注的政策议程设置模式的转换，其实隐藏了研究视角的转换，对“外压模式”等的观察与分析，表明了行动者途径的立场。另外，他明确提出的观点“观察议程设置模式的转换有助于我们领会中国政治制度的深刻变迁”，虽然尚未进行深入阐述，但表明了确立中国政治研究新研究途径的自觉意识，值得期许。
针对政策过程研究中的难题——研究对象的特殊性；理想的方法是定性与定量结合，定量一般不能用于考察政策过程；黑箱问题；资料问题；价值中立问题——黑尧曾经指出最佳的研究方法：公开承认从各种来源获得相互矛盾的资料的有效性，然后以每一种资料作为一种可供选择的透镜；……同时运用多种不同的模型来进行分析。(41)本文从本体论、认识论、方法论出发刻画结构主义、行政者、自主性国家三种途径的基本目的就是提供一份政策过程经验研究的路线图，帮助研究者更好地理解并运用不同理论模型。关注本体论的目的不是纯粹的社会科学哲学辩论，重要的是与认识论、方法论联系起来。
首先，我们希望可以帮助那些从事经验政治研究的学者明确自己的本体论、认识论、方法论。大卫·马什、保罗·弗朗明确指出：每一个社会科学家对研究课题的定向都受到其本体论和认识论立场的制约。不管是否承认，它们确实形塑着社会科学家所使用的理论与方法。(42)对于从事中国政治与政策过程的经验研究来说，希望本文有助于研究者形成这种自觉——你采用的是结构主义、行动者或自主性国家途径？或者，你可以或怎样将三种途径融合起来？又或，你不同意本文的区分，你的本体论、认识论、方法论立场是什么？再或，你不承认本体论、认识论、方法论的上述争辩，你的理由是什么？
其次，系统而深入的研究当然需要综合运用结构主义、行动者、自主性国家三个途径，本文的刻画希望有助于发展出研究政策过程的最佳理论框架。这需要许多学者共同努力。
最后，“路线图”也许可以充当某种判断标准，提供一些指引。比如，对初学者来说，最初的研究可以选择从一个途径出发并将其逻辑贯彻到底。当前对中国政策过程的研究，我们建议：在描述层面，分析结构因素的变化，阐明社会行动者、国家分别发生了怎样的改变，以及进行了怎样的互动；在规范层面，预测国家与社会行动者之间权力格局的调整，为行动者、国家的行动提出建议，并分析行动及互动将怎样重构社会结构以及政治制度。
注释：
①参阅〔英〕吉尔德·德兰逖：《社会科学——超越建构论和实在论》，张茂元译，吉林人民出版社，2005年。
②参阅〔英〕大卫·马什、格里·斯托克：《政治科学的理论与方法》(第二版)，景跃进、张小劲、欧阳景根译，中国人民大学出版社，2006年，第7页，第13、14章。
③本文对“行动者途径”与“行动途径”未作区分，并交替使用。罗伯特·古丁、汉斯-迪特尔·克林格曼等使用“行动者途径”，参阅《政治科学新手册》(下册)，生活·读书·新知三联书店，2006年，第745-748页；米切尔·黑尧则使用“行动阵营”(即行动途径)，参阅《现代国家的政策过程》，赵成根译，中国青年出版社，2004年，第45页。
④参阅〔英〕米切尔·黑尧：《现代国家的政策过程》，赵成根译，中国青年出版社，2004，第25-26页、第二、三、四章。
⑤〔美〕罗伯特·古丁、汉斯-迪特尔·克林格曼主编：《政治科学新手册》(下册)，生活·读书·新知三联书店，2006年，第744页。
⑥〔英〕吉尔德·德兰逖：《社会科学——超越建构论和实在论》，张茂元译，吉林人民出版社，2005年，第9页。
⑦⑧⑨〔英〕大卫·马什、格里·斯托克：《政治科学的理论与方法》(第二版)，景跃进、张小劲、欧阳景根译，中国人民大学出版社，2006年，第7、10、20-30,279-280、289-292页。
⑩〔英〕米切尔·黑尧：《现代国家的政策过程》，赵成根译，中国青年出版社，2004年，第26页。
(11)何俊志：《结构、历史与行为——历史制度主义对政治科学的重构》，复旦大学出版社，2004年，第129-141页。
(12)笔者另外一个重要立场是：结构主义、行动者、自主性国家也是经验性政治理论(即政治科学)建构的主要途径，而不仅仅是政策过程理论建构的途径。笔者将另文予以论证。
(13)关于表格第1、2行，读者可以通过阅读黑尧的著作《现代国家的政策过程》第2、3、4章寻求理解，本文不作更多阐述。
(14)参阅〔美〕霍华德·威亚尔达：《比较政治学导论：概念与过程》，娄亚译，北京大学出版社，2005年，第56页。
(15)〔英〕米切尔·黑尧：《现代国家的政策过程》，赵成根译，中国青年出版社，2004年，第46-47页。
(16)(19)〔英〕大卫·马什、格里·斯托克：《政治科学的理论与方法》(第二版)，景跃进、张小劲、欧阳景根译，中国人民大学出版社，2006年，第284-285、279-280页。
(17)(22)〔英〕米切尔·黑尧：《现代国家的政策过程》，赵成根译，中国青年出版社，2004年，第28、60页。
(18)社会学家赵鼎新对“解释”、“解读”作了通晓易懂的说明，参阅赵鼎新：《社会与政治运动讲义》，社会科学文献出版社，2006年，第7页。
(20)〔英〕帕特里克·贝尔特：《二十世纪的社会理论》，瞿铁鹏译，上海译文出版社，2005年，第108页。
(21)赵鼎新：《社会与政治运动讲义》，社会科学文献出版社，2006年，第14-17页。
(23)何俊志：《结构、历史与行为——历史制度主义对政治科学的重构》，复旦大学出版社，2004，第130、137页。
(24)〔英〕米切尔·黑尧：《现代国家的政策过程》，赵成根译，中国青年出版社，2004年，第25-26页。
(25)〔美〕霍华德·威亚尔达：《比较政治学导论：概念与过程》，娄亚译，北京大学出版社，2005年，第96-97页。
(26)胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社，1998年，第3页。
(27)参阅徐湘林：《从政治发展理论到政策过程理论——中国政治改革研究的中层理论建构探讨》，《中国社会科学》2004年第3期，第108-120页。
(28)樊纲：《渐进改革的政治经济学分析》，上海远东出版社，1996年，第125-130页。
(29)〔英〕大卫·马什、格里·斯托克：《政治科学的理论与方法》(第二版)，景跃进、张小劲、欧阳景根译，中国人民大学出版社，2006年，第100-105页。
(30)〔美〕罗伯特·古丁、汉斯一迪特尔·克林格曼主编：《政治科学新手册》，生活·读书·新知三联书店，2006年，第12-14页。
(31)参阅〔美〕保罗·萨巴蒂尔编：《政策过程理论》，生活·读书·新知三联书店，2004年，第45-91页。
(32)薛澜、陈玲：《中国公共政策过程的研究：西方学者的视角及其启示》，《中国行政管理》2005年第7期。
(33)参阅彭志国：《从理性、权力到官僚政治视角的转变——对西方学者关于中国政策制定过程研究的述评》，《理论探讨》2005年第2期。
(34)参阅严荣：《20世纪90年代以来我国决策体制研究的变迁——西方学者的几个视角》，《国外理论动态》2006年第8期。
(35)对这一追问的完美解答是不存在的，但这一提问对于思考中国政治有特殊意义。
(36)朱光磊：《当代中国政府过程》，天津人民出版社，1997年。胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社，1998年。
(37)〔美〕詹姆斯·汤森、布兰特利·沃马克：《中国政治》，顾速、董方译，江苏人民出版社，2004年。
(38)参阅竺乾威：《中国政府的决策过程》，载刘伯龙、竺乾威主编《当代中国公共政策》，复旦大学出版社，2000。白钢、王君：《简论中国公共政策的决策过程》，载《中国公共政策分析》(2003年卷)，中国社会科学出版社，2003年，第273-303页。
(39)林小英：《中国教育政策过程中的策略空间：一个对政策变迁的解释框架》，《北京大学教育评论》2006年第4期，第130-148页。
(40)王绍光：《中国公共政策议程设置的模式》，《中国社会科学》2006年第5期。
(41)〔英〕米切尔·黑尧：《现代国家的政策过程》，赵成根译，中国青年出版社，2004年，第21-24页。
(42)〔英〕大卫·马什、格里·斯托克：《政治科学的理论与方法》(第二版)，景跃进、张小劲、欧阳景根译，中国人民大学出版社，2006年，第15页。
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