虚拟社会中屏幕官僚的行为逻辑与控制，本文主要内容关键词为：官僚论文,逻辑论文,屏幕论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1008-1747(2016)06-0036-04 互联网信息技术正在影响和改变着人类的生存和发展方式，世界各国高度重视互联网信息技术的应用。习近平主席在第二届世界互联网大会开幕式上的讲话指出：“‘十三五’时期，中国将大力实施网络强国战略、国家大数据战略、‘互联网+’行动计划，发展积极向上的网络文化，拓展网络经济空间，促进互联网和经济社会融合发展。我们的目标，就是要让互联网发展成果惠及13亿多中国人民，更好造福各国人民。”①在国家政策的引领下，各领域进行“互联网+”设计、制度论证和模式研究。但是，不论政界还是学界，都忽视了虚拟社会中的决定性因素——屏幕官僚。 一、虚拟社会中的屏幕官僚 虚拟社会是互联网计算机技术更新、升级被运用的结果，它把科学技术和人类社会的发展联结起来。互联网信息技术的发展，给国家和社会的发展提供了资源和机遇，给人们生存生活带来了巨大的便利，给政府公共行政部门处理事务提供了手段。互联网信息技术功能的应用与实现取决于在屏幕前以此为工作的人员，他们以计算机和网络信息技术为平台，进行程序设计和程式操作以提供政府、社会和公众所需的服务，因而，称之为“屏幕官僚”。 “官僚”一词是在政府等公共部门对国家、社会和公共部门进行事务管理的人员。在本文中使用官僚而不是使用公务员一词，只是为了突出这些公务员的重要性和特殊性。屏幕官僚是一种执行官僚，但是与履行社会管理和市场监管职能部门的职责的官僚有所不同。他们是技术操作官僚，包括软件程序设计者和软件执行者，他们间接影响着公共资源的分配，因为通过程序设计者把国家和政府的政策转变为软件程序，经过软件执行者在网上的审批、提交后，用户才有机会获得公共资源。他们通常在宏观利益、部门制度和公共伦理的约束下完成公共政策的执行。由于部门之间的利益冲突，他们虽然是软件研发或者是程序执行者，但是也可能会因为部门利益的冲突、个人心理情绪等因素，做出违背公共性的程序研发或者是不当软件操作。由此而知，他们决定互联网技术在公共行政中的应用和实现。 二、屏幕官僚的行为性质与逻辑 从技术上讲，屏幕官僚一类是将国家和政府的政策转化为程序软件的程序设计者，一类是政策软件的执行者。程序设计者不属于公共行政过程中的决策层，仍然是执行者，因为他们是把现实中国家和政府的政策依据一定的计算机数据原理在互联网平台上得以展现，并通过互联网计算机转变为可实施的政策，以便能够满足国家、社会和公民生存与发展的需求。政策软件的执行者是运用不同软件在网上审批、转发、回复等操作者，是电子政务的实现者。他们的行为具有传统与现代的特征。 (一)屏幕官僚行为的执行性与公共性 屏幕官僚是在执行公共政策，实现管理和服务的职责，不论是程序设计者还是软件的执行者，他们都是在互联网计算机技术的不同过程对国家和政府政策的执行，他们依然是街头官僚，只不过工作地方不在街头，而是在计算机屏幕前实施“互联网+政务服务”。因而，他们和街上的官僚一样，其操作行为影响甚至决定着网络公共行政的合法性、有效性。街头官僚顾名思义就是公共部门中那些与其工作对象直接接触的公务员，他们由于工作的直接性和拥有一些公共资源，具有广泛的自由裁量权，他们的行为决定着许多用户的需求满足度，有时他们难以受到上级的监督，从而使政策的公共性不能很好地得到体现。 屏幕官僚虽然在计算机屏幕前不与公民面对面打交道，但在计算机上利用互联网进行技术操作，互网络信息技术也不再只是用来登记数据，而是直接管理和控制着公共行政的过程，在这个过程中很少有非技术人员参与，而此时的官僚成为执行系统的设计者、执行者，由于技术的要求，他们的行政自由裁量权受到了限制。但是，在设计过程中，如果没有公共性价值作为指导，他们的设计很可能是维护或者是实现少数人的利益，或者是对公共利益不利的程序系统。因为屏幕官僚(信息技术专家、系统设计员、编程人员等公务员)将法律框架转变成具体的算法规则、决策树和模块过程时，会像街头上的官僚一样进行程序设计，对怎样定义、如何设计程序以及如何连接与运行进行政策选择的调整，也就是他们会根据自己的利益需求或偏好，行使自由裁量权②。 公共行政人员的行为本质要体现公共性，这是永恒的属性。屏幕官僚是在公共行政部门做事，其行为必然与公共利益一致。政府机构成立的初始动因是社会公共需要，这种公共性决定了政府的基本职能是维护和实现公共利益，而不是关注某些集团或少数人的利益。政府不是天使也不应该是纯粹自利的官僚组织。“公共行政部门管理与私营部门管理的区别就在于、政府有义务增进社会的公共利益。”③“一切技术，一切规划以及一切实践和选择，都以某种善为目的。”④我国电子政务实施后，从中央到地方的一些职能部门在一定程度上可以满足公民、社会组织在网上的申请和服务等。这些表明，屏幕官僚作为公共行政人员的一部分已把公共利益作为根本价值。 (二)屏幕官僚的行为信任度 电子政务基本是按照政策和技术手段执行，与具体的个人特征或具体的人际关系无关，这一过程应该会有极大的公正性。屏幕官僚在完善的法律制度下会按照政策规定，运用技术手段去操作，或者是依靠屏幕官僚的伦理道德自律来实现执行的公平。屏幕官僚公平操作程序执行政策能够获取信任，而被信任则为运用电子政务的政府树立了良好的形象。 伯纳德·巴伯指出，信任作为—个社会结构和文化变化的现象，是一种技术能力，即一种机构设置的以某些方式保护少数人，同时又有履行了代表多数人职能的能力⑤。一般情况下，公民会对科学家和政治家的态度存在困惑。因为对科学家的信任是对专业技术能力的信任，而科学家不承担科学知识的社会后果的责任，他们对科学技术的探索与运用，是允许试错的，这是很多公民拒绝技术服务的原因；公民对政治家的信任，是基于对他们承担责任后果的期望，政府可能会对其承诺后果进行补偿，公民可能以此为保证接受技术服务。公民对屏幕官僚的信任是在政治保证下的一种抽象的对技术的信任。如果当一个特殊群体所具备的知识、自我控制和责任在一段时期增加或减少，那么，公众和政府会对他们的态度就会有所变化。对于承担着有关信用责任和直接为公共利益服务的特殊义务的那些专家或技术人员而言，他们时刻应该以公共利益为宗旨⑥。对于这方面的专家或者是技术人员——屏幕官僚而言，他们需要具有专业技术技能和公共品行双重素养，这样才能实现技术和公共性的联结，减少技术风险，公民才可能增加对他们的信任，使“互联网+政务服务”的“政通人和”不再只是书中描述的理想状态，屏幕官僚运用科技的力量使它走进了每个人的生活当中，成为一种真真切切的生活状态。 (三)屏幕官僚的行为非人格化 国务院总理李克强在第十二届全国人民代表大会第四次会议上所作的政府工作报告中指出，大力推行“互联网+政务服务”，实现部门间数据共享，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵。这意味着政府利用互联网技术和工具，整合线上线下，为群众提供“一站式、全天候、零距离”的政府网上服务。通过“互联网+政务服务”，民众足不出户便可轻松地完成在线审批、网上办证、业务查询等行政手续；企业登记时直接在数据库调取本人资料信息、运用政务网络实现申办事项并联审批、数据上报等，降低成本、缩短时间；工作人员通过政务平台进行网络办公，上传相关材料，坐等事项办结……可以说，“互联网+政务服务”使公共服务更接地气，真正实现政府向市场放权、为企业松绑、给群众方便⑦。 为此，“互联网+政务服务”中的官僚必须在严格的法律制度规定中运用技术手段执行政策，屏幕官僚不站在街头和用户打交道，他们没有选择和界定用户的权力，只是不偏不倚地依据政策进行技术操作。从理论上来说，他们对公众是客观和公平的。这些具有非人格的特点，仿佛又回到了官僚制组织中，实际上，官僚制组织层级制的形式在电子政务中已不存在，一些中间组织层次被削减。由于他们不直接与用户打交道，除了监管部门，其他人员很难看到他们的行为，从而会出现网络信息技术失灵甚至是违背公共政策初衷的现象。比如，一些未婚人士在户籍上“被结婚”、一些健康的人“被死亡”的信息等，屏幕官僚的不当执行影响了这些人的生活与发展。这些程序执行人员破坏了国家政府利用新技术发展社会提升民众生活的规划，也使人们对通过互联网技术对社会进行管理产生质疑。 由于专业技术的原因，执行的非人格化，工作位置相对固定，在系统程序的控制下执行政策，管理和服务以及处理的问题相对比较单一，使得屏幕官僚工作缺乏新鲜感、激情和挑战性，使其容易产生怠倦感。再者，由于屏幕官僚的技术工作在组织部门内，很少能得到外部的了解和认知，这些技术人员可能学历较高，自我期许较高，但他们的成绩可能不被认知，没有成就感⑧。为此，他们可能出现一种病态的举动来调节自己单调的工作方式，表现为恶搞或者是有意阻碍用户的申请等，以换取自己的心理平衡。这样，屏幕官僚就会出现执行信任问题。 三、屏幕官僚行为的引导和控制 虚拟社会中的“互联网+政务服务”是政府治理现代化的一种新路径，它开启了从“群众跑腿”“干部跑腿”到互联网“数据跑腿”的社会服务管理新模式。这种管理新模式的实现离不开屏幕官僚的积极主动，而相关的合理制度和责任伦理、文化理念、教育培训则是主动性的基本保证。 (一)法律制度的控制与激励 “互联网+政务服务”因其是新生事物而使很多人对此技术和规则的运用缺乏自觉性，势必出现事与愿违的现象。为此，需要有一定的法律或制度进行指导、约束以此为工作的屏幕官僚。 网络虚拟社会中的法律制度很少，而关于屏幕官僚的相关制度更是少见。因屏幕官僚的工作技术有其特点，再由非技术人员对其进行制定法律制度是有悖客观性的，因而应由屏幕官僚的主管机关进行管理，制定法规、行政规范并认真遵守。这样做不仅会增强其立法的公信力，也会促使屏幕官僚畏惧和遵守本机关的命令与要求，履行义务和职责。此外，与此相关部门的规范制度，也是约束屏幕官僚的条件和对其进行指导的源泉。由于每个人的自觉和自律都是有条件的，屏幕官僚和其他官僚一样有时会忽视、漠视规则制度，他们可能会根据自己的偏好或意愿去执行政策。因而，对于虚拟社会公共行政中制度的制定，应该考虑到屏幕官僚执行的动力、压力、责任，明确他们在屏幕前的公共行政责任、义务，以体现约束屏幕官僚的行政管理制度的有效性，防止或遏制有悖于公共行政责任的行为。 由于技术操作存在着一些风险，在做好责任规定时，亦应做一些激励规定，在一定程上满足屏幕官僚的精神或物质需求，反之，如果缺乏行之有效的责任控制，网络技术对政策的应用就会变形，进而偏离政府的初衷和公共利益。“如果人人都是纯洁的，那就不需要政府的干预了，如果人人都是自觉的，那么对政府内在和外在的强制与监督就没有意义了。”⑨相关管理部门进行制度设计时要注意突出对屏幕官僚的激励性，同时体现伦理的制度化和制度的伦理化，使屏幕官僚由被动遵守到主动执行。 (二)伦理责任的控制 对于公共行政领域的官僚们而言，从理论上讲是追求公共利益最大化，但实际上，他们依然同经济领域的“经济人”一样追求自身利益最大化，在不同的环境下寻求实现精神上或经济上的满足。因而，屏幕官僚作为大数据、互联网+政务服务中的执行者，必须唤醒他们的理性自觉，完善和提升他们的行政人格，把责任理念渗透到技术使用过程中。在屏幕官僚技术执行前、执行中不断进行责任培育与强化，同时聘请本领域外的同类专家来监督、评估，在一定程度上促使他们保持愿意负责，坚守行政伦理的底线。 屏幕官僚长期接触技术专业方面的知识，对于社会和公共价值接触的机会不多，本身就有机械性的特征，因而，对他们要进行公共利益、公共责任理念的培训，使上述理念植入心中。 (三)行政文化的引导 信息化大数据时代，公共部门的屏幕人员因环境空间的不同，会遇到与现实不同的困境。较为普遍的是，在公共传输系统或政府门户网站的建设中，都会有一个最高管理员负责对这个系统的维护与管理，同时赋予不同用户以不同的使用权限，此时这个管理员一般是纯粹的技术人员，不参与行政部门事务处理并接受行政领导的管理。但是在最高管理员所管理的技术网络世界里，他们却有着和行政部门最高领导一样的权力，可以利用手中的权限任意修改现有网络用户中的基本权限。从部门内部的管理需求而言，互联网基础上的电子政务系统的后台管理最高权限应该由该部门的领导承担，但在事实上，因为信息技能和实际工作的需要，行政领导无法承担这一责任，只能由技术人员承担，这就形成行政领导人员既依赖技术人员的技术管理，又要防止技术人员利用技术对行政系统进行恶意循环破坏的尴尬局面。⑩这种两难情境的调整在没有制度规则的条件下，更需依靠虚拟社会中行政文化和行政理念的激励和引导。 虚拟社会中的公共组织文化是适应变化的根基。我们知道，在同一组织中存在不同的职能领域或者是不同层级所包含的结构不一样，但是，这个组织中的基本信念、价值观以及行为准则却是相同的，这是因为一个组织文化的形成会受到社会中的普适的文化价值的影响。屏幕官僚依然是公共行政领域的执行主体，公共行政领域的服务、责任理念和公共性、责任性等价值观，依然是虚拟社会中行政文化的核心。屏幕官僚的领导运用行政理念、行政意识，对他们进行心理上的帮助和鼓励，使其具有公务员的归属感和实现公共利益的责任感。 (三)教育培训的固化 由于政府地位的特殊性，政府可以利用信息技术实现信息共享，也可以利用信息技术实现信息封锁。这表明，信息技术本身并没有主动提高行政效率的功能，信息技术的作用取决于使用者。(11)如克兰兹伯格所说，“技术既无好坏，亦非中立。”(12)互联网信息技术的使用有赖于公共行政人员的使用，离开了他们的使用，互联网虚拟社会的政务系统就只是网络计算机系统而已，由此亦可见互联网虚拟社会中屏幕官僚的重要性。 为了保证虚拟社会中公共行政人力资源的充足，政府在在公务员职业教育和大学教育中，应该有信息化技术技能的课程，文字处理软件的应用、电子文件的收发传递、GIS系统的使用、数据的搜集与整理课程等等。还应该有一些与公共部门职业规范的课程，以适应信息化大数据时代公共行政的发展。通过对屏幕官僚一系列经常化、制度化、系统化的培训，使其合理认知和使用政府网站。政府网站是典型的公共物品，政府网站上的任何信息资源可以被网民使用，且不能禁止任何人消费政府网站上的信息和服务。屏幕官僚应该知道他们不能只是机械地操作，还应该做到合理反馈政府网站的实际效果，能够提出政府网站应该优化的服务界面和技术功能、指出用户需求热点给相关部门，改进服务内容等，以实现“互联网+政务服务”。 培训屏幕官僚还应该包括公共行政的职业伦理教育，引导他们树立正确的个人价值和行政价值观念，进而对公共行政活动与过程进行合理的评价与判断。如果屏幕官僚具备了“服务公民”的正确理念和自觉性，就有可能避免外界的消极影响，即使在没有监督制约的情况下，也会自觉并认真地运用技术执行政府的公共政策。 注释： ①http://www.cac.gov.cn/2015-12/16/c_1117481112.htm. ②叶丽娟、马俊：《公共行政中的街头官僚理论》，《武汉大学学报》(社会科学版)2003年第5期。 ③[美]戴维·H.罗森布鲁姆：《公共行政学：管理、政治和法律途径》，张成福译，中国人民大学出版社2002年版，第365页。 ④《亚里士多德全集》(第8卷)，苗力田译，中国人民大学出版社1994年版，第3页。 ⑤[美]伯纳德·巴伯：《信任——信任的逻辑和局限》，牟斌译，福建人民出版社1989年版，第6页。 ⑥戴建华：《行政决策的价值理念——以正义为中心》，国家行政学院出版社2012年版，第108页。 ⑦http://www.cac.gov.cn/2016-03/16/c_1118353171.htm. ⑧王颖、倪超、刘秋燕：《中国公务员职业倦怠的产生过程：社会支持与应对方式的调解效应》，《中国行政管理》2015年第4期。 ⑨Donald C.Menzel,Ethics Management for Public Administratiors:Building Organization of Integrity,M.E.Sharpe,2007:31. ⑩(11)田进：《网络行政研究》，武汉大学出版社2012年版，第61页；第4页。 (12)[美]曼纽尔·卡斯特：《网络社会的崛起》，夏铸九译，社会科学文献出版社2003年版，第90页。标签：公共行政论文; 信息技术的发展论文; 互联网+论文; 政策执行论文; 社会网络论文; 屏幕技术论文; 工作管理论文; 行政部论文;