政府主导型城市化的绩效与成本，本文主要内容关键词为：绩效论文,主导论文,成本论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为一个经济社会发展和结构变迁的综合过程，中国的城市化发展始终受到两股力量的作用，一是市场力的作用，内在的机制是工业化和城市化客观规律，市场力始终是城市化发展的根本动力，其作用的方向是推动城市化发展。二是行政力的作用，政府的经济发展战略、社会资源（主要指机会和福利等资源）、分配制度、人口迁移政策和城市发展方针等方面形成的一系列制度、政策或战略导向，都可能构成影响城市化进程的行政力，行政力是城市化发展的调节力量，它可能有完全不同的作用方向：既可能是城市化发展的助力，也可能是城市化发展的阻力，这主要取决于相关的制度、政策和战略是否符合经济社会发展和城市化发展的基本规律。如果将没有直接行政干预或者行政干预较弱的城市化过程称为市场主导型城市化，那么，受到直接行政干预的城市化过程就可以称为政府主导型城市化。
一
政府之所以热衷于对社会经济发展给予行政干预，一般受两个基本目标的驱动：规避市场缺陷，追求社会公平。但政府的行政干预又往往与市场规律发生冲突，导致社会经济发展过程中的曲折。正如1997年《世界发展报告》所指出的那样，“市场失灵和对公平的关注提供了政府干预的经济学基础。但它并不能保证这种干预是有益于社会的。政府失灵也许和市场失灵一样普遍。”（注：《变革世界中的政府——1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社1997年版，第26页。）诺斯在研究国家对于经济增长的作用时，发现政府对经济过程的干预常常陷入“制度悖论”，即“国家的存在对于经济增长是必不可少的，但它又是人为导致衰落的根源。”（注：参见张孝德《中国城市化过程中的“政府悖论”与城市化泡沫》，载《博士论坛》2002年第1期。）在城市化领域，在完全的市场经济条件下，城市的发展将完全依靠市场自身的反馈和调节机制，当负面的外部效应明显大于正面的外部效应时，例如要素的高度集聚导致城市规模的过度膨胀，以至于出现明显的规模不经济，此时市场主体将通过要素的分散和新的产业布局模式来调整城市发展的模式，整个过程是缓慢的，而且也需要一定的社会成本。因此，城市发展也被认为是市场失灵最为常见的领域，自然就成为政府直接介入最深和行政干预最多的领域。
当代中国的城市化可以说是一个典型的政府主导型城市化，城市化历程从来不是一个完全由市场推动的过程，而是一个受到高度行政干预的过程，是在市场力和行政力的交织和制衡中逐步推进的。政府通过一系列制度安排和政策设计对城市化进程进行干预，对城市化进程产生影响的制度、政策或战略主要有所有制形式、经济体制、经济发展战略、社会资源分配制度、人口迁移政策和城市发展方针等，例如国家对各种所有制经济的政策、对计划经济和市场经济的选择、工业化战略、地区发展战略、就业制度、社会保障和福利分配制度、教育资源分配制度、城乡人口迁移制度、城市规模政策、城市设置标准的规定等，共同构成了城市化发展的制度环境。因此，政府主导型城市化的根本特征在于，政府对行政手段具有很强的依赖性，用行政手段调节城市化发展往往是政府的重要工作内容，计划经济时代实行的户籍制度、就业制度、福利分配制度都是政府主导型城市化的主要产物；改革开放以来，频繁的行政区划调整（例如县改市、市管县、撤县建区、撤乡并镇等）和各类特区、开发区的建设实质上是政府主导型城市化的另一种方式。在强有力的行政干预下，城市化发展的速度、水平、方向和模式都深深地打着制度变迁的印记；城市化发展历程中的种种曲折、波动、停顿、滞后、跃进和泡沫都与制度安排和政策导向密切相关；同时城市化历程也能够清楚地反映市场力和行政力的博弈过程。
几十年来，尽管政府对城市化过程进行行政干预的初衷和目标已经发生了根本的变化，尽管影响中国城市化的两股基本力量（市场力和行政力）的关系始终在不断调整之中，但中国城市化的基本属性依然是政府主导型城市化。改革开放以前，单一的公有制和计划经济一统天下长达20多年（20世纪50年代的情况有所不同），在相当长的时期内，行政力甚至是影响城市化进程的唯一力量；行政力的作用方向也一度严重背离工业化和城市化发展的规律，城市化进程因此而曲折、波动，甚至停顿。改革开放以来，市场经济从无到有，逐步发展，市场力对城市化的推动作用越来越显著；制度变迁的基本方向是顺应工业化和城市化规律，行政力对城市化的影响逐步从阻力向助力转化，两股力量作用方向的吻合度不断提高，城市化也经历了从长期停滞、缓慢启动到当前的快速推进的过程。尽管有这些明显的变化，但中国的城市化过程至今仍然没有脱离强有力的行政干预轨道。一个更为有趣的现象是，随着市场经济体制的逐步建立，对于发展效率的认同和需求程度不断提高，城市化的内在规律和正面作用逐步得到政府的认可和肯定，这本应是行政力对城市化过程的影响逐步弱化、市场力不断强化、市场主导型城市化逐步取代政府主导型城市化的契机。然而，也恰恰由于政府对城市化的意义和价值给予了前所未有的肯定，对城市化的行政干预不仅没有弱化，反而呈现不断加强的趋势，政府主导型城市化正在以新的方式得到强化。
二
在一定条件下，政府主导型城市化有时能够取得纯粹的市场主导型城市化所不能取得的绩效，可以达到在同等国力条件下难以达到的速度，实现超高速发展，这往往是政府在大力推进市场化进程的同时，又总是难以舍弃行政干预措施的重要原因。
回顾中国改革开放20多年来的城市化历程，中国的城市化发展确实取得了前所未有的成效，城市化发展的速度和水平、城市数量、城市经济在国家经济中的作用和地位都以惊人的速度在提升。改革开放之初的1978年，中国仅有城镇人口1.72亿，城市化水平仅为17.92%，全国仅有192个城市，到2001年，全国城镇人口总数达到4.81亿，城市化水平达到37.66%，23年中提高了近20个百分点。其中，1995年以后的城市化发展速度更为迅速，1995年的城市化水平为29.04%，比1978年增加了11.12个百分点，平均每年增加0.65个百分点；而2001年比1995年增加了8.62个百分点，平均每年增加1.44个百分点。尽管其中含有统计口径变化的因素，仍然可以认为自改革开放以来，中国城市化发展的速度是相当快的。（注：根据《中国统计年鉴》(2000)，1999年中国的城镇总人口为3.89亿，城市化水平为30.89%。2000年由于采用第五次人口普查的统计方法，城镇人口跳跃性地增加到4.58亿，城市化水平也猛增为36.22%。在《中国统计年鉴》(2002)中，将1996年至1999年的城镇人口数量调整为3.73、3.94、4.16和4.37亿，城市化水平也相应地调整为30.48%、31.91%、33.35%和34.78%。）这一时期基本上对应于美国从1860年到1900年的城市化发展阶段，但美国的城市化水平从19.8%提高到39.7%经历了40年的时间。1860年到1880年，美国的城市化水平从19.8%提高到28.2%，年均提高0.47个百分点；1880年到1890年，城市化水平从28.2%提高到35.1%，年均提高0.69个百分点；1900年，又提高到39.7%，年均提高0.46个百分点。（注：参见田明、何流《中国城市化的发展趋势及未来模式》，载《现代城市研究》2000年第6期。）由此可见，尽管与经济发展相比，中国的城市化水平仍然有一定的滞后量，但改革开放以来的这20多年，仍然可以视为一个城市化超高速发展的时期，是一个绩效最为显著的时期。
这一时期城市化发展的绩效还集中表现在各级城市功能的提升和规模的急剧扩张上。如果说改革开放之初，城市的改革和发展滞后于农村，今天城市已经成为各项改革的策源地，成为市场经济成长的中心。城市自身的功能更是发生了巨大的变化，改革开放以前，除了少数大中城市以外，大多数城市一般以行政功能和文化功能为主，经济功能十分薄弱。20多年的改革和发展，城市在国家经济和社会发展中的作用日益凸现；大、中、小各级各类城市的数量、规模和功能都迅速扩大和提高，城市的集聚和辐射能力不断增强，尽管规模的不同，集聚力和辐射力有很大差别，各级城市都无疑是一个区域范围内的增长极。这一时期城市发展的差异在很大程度上也反映了政策导向的不同。1990年以前，小城镇获得了较快的发展，因为当时国家政策充分肯定小城镇发展的合理性和合法性，但对各级城市的发展依然采取了严格的限制措施，这种限制是全方位的：从经济体制、人口流动和迁移、投资模式到城市规模等，只有几个特区城市的发展得到了国家的政策支持。在这种制度安排下，来自农村的推力以及由此形成的发展动力难以通过市场化渠道向城市集聚，只能向小城镇这个介于农村与城市之间的过渡地带集聚。1990年，国家决定对浦东实行开发开放，浦东新区规划的集中化城市化地区为200平方公里，人口为200万，这标志着中国政府关于城市化和城市发展思路发生了根本性转折。从此，国家对城市规模扩展的限制性政策和法规基本上不再发挥实质作用，特大城市的发展得到了强有力的政策支持。浦东的开发开放，不仅使上海的城市发展在空间上突破了原有的限制，更为关键的是，上海作为中国大陆最重要的经济中心城市的地位迅速恢复，集聚和辐射的范围和强度迅速扩大。除了上海、深圳等特大城市和特区城市以外，中国的绝大多数城市在这个时期内都获得了前所未有的发展。在过去的10多年中，中国许多城市的发展成就超过了此前几十年的总和。这种超常规的城市化推进和突出的发展绩效，在很大程度上得益于政府的行政推动，与中央政府给予的政策支持和地方政府的行政推动力度和市场开发强度有着密切的关系。
由于行政推动下的城市化发展确实取得了显著的绩效，这无形中又鼓励着各级政府更加依赖行政手段。当前，从中央政府到地方政府，都兴起了一股推进城市化发展的热潮，几乎每个省份都将城市化战略作为今后5年到19年期间的主要发展战略，将城市化视为21世纪促进中国经济增长、拉动国内需求、提高国家竞争力的关键性战略。湖南省1997年已经提出“聚集式发展”，培育大型中心城市和壮大县城。山东省在2000年提出“合理发展大城市，重点发展中小城市，积极发展小城镇”的思路。广西则提出“十五”期间城市化要“采取超常规速度向前发展”，城市化人口比重要从20%增至28%。河北省城市化发展的具体指标则是，城镇人口比重从29.5%提高到2005年的37%和2010年的43%，湖北省2005年的目标则是38%。（注：王远征：《中国城市化道路的选择和障碍》，载《战略与管理》2001年第1期。）江苏省则在2000年明确提出要构筑南京、徐州和苏锡常三大都市圈，以实现更高层次、更大范围以及更高效率的城市集聚。中国城市化的政府主导型特色不断得到强化，中国的城市化发展也因此进入了一个新的行政推动发展时期。
三
然而，我们在看到政府主导型城市化取得突出绩效的同时，不应忽视一些重要的基本规律，即政府主导型城市化同样是有成本的、也是有风险的；在市场经济条件下，这种成本可能会隐藏在显赫的发展绩效的背后，或者以一种新的方式表现出来。不仅如此，政府的行政推动战略是否都能够实现其预期目的，绩效是否必然明显大于成本和风险，具有很大的不确定性。政府主导型城市化如何发展，必然受到两个关键性因素的影响，一是行政干预的方向，限制性的导向和推动性的导向将导致城市化发展的路径和结果都有极大的差异；二是经济社会发展的制度环境，在行政干预导向、目标和方式相同的情况下，在不同的制度环境中，城市化发展的路径和结果也可能完全不同，在计划经济条件下，用极低的社会成本就能够实现的行政干预目标，而在市场经济条件下可能必须用非常高昂的社会成本才可能实现。过去，政府主导型城市化的基本方向为限制性的，中国曾经为此付出了城市化进程波动、倒退和停滞的高昂代价。当前，政府对中国城市化发展的导向已经从严格限制转为全力推动，但当这种推动成为一种急于求成的“跃进”时，同样会产生风险和成本，只是形式不同而已。当前，政府主导型城市化的主要风险是城市化的社会总成本过高和城市化泡沫的普遍出现。
政府的政治人角色决定了政府往往具有不计成本实现施政目标的特性。目前，中国各地纷纷将城市化列为重要的经济社会发展指标，换言之，城市化发展的速度及水平，和其他许多重要指标一样，也是构成政府政绩的重要元素。与其他指标不同的是，城市化是更为直观的经济社会现象之一，往往具有其他指标所不具备的鲜明的标志性，这是刺激政府不计成本地推动城市化发展的主要诱因之一。另一方面，由于经济发展领域的市场化程度不断提高，各个城市之间的竞争日趋激烈，处于转型时期的城市政府，职能也在急剧转化：既必须不断从直接的经济发展领域后撤，又必须全力以赴地为经济发展创造条件，具体地说就是大力改善投资环境。尽管投资环境由多种要素构成，不仅包括城市建设等硬件条件，还包括制度、人才、政府服务和社会信用等多方面内容，但在现阶段，城市建设水平和基础设施条件确实是构成投资环境的主要方面。这就促使城市政府不惜采取任何措施加大城市建设方面的投入。
在这些因素的刺激和作用下，中国的城市化发展已经显现出种种不计成本的迹象。中国有近百个城市曾宣称要建成“国际化大都市”，在此口号的驱动下，盲目扩大城市规划区范围的情况相当普遍。此外，随着国家对城市基础设施和公用事业领域的投资日益开放，“经营城市”已经成为城市政府为城市建设和发展筹集资金的主要途径和方式，现在很多城市的城建投资都呈逐年翻番的态势，远远超过财政收入和GDP的增长速度，东部地区很多城市每年的城建投资大大超过当年的财政总收入。这表明，政府一方面对城市化和城市发展的推动作用越来越大，但用于城市建设的直接投入却十分有限，财政已经不是城建资金的主要来源，是全社会的共同投入支撑着不断加速的城市建设。
正因为如此，在当前的政府主导型城市化中，存在着一个突出的认识误区，即普遍缺失“社会总成本”的观念和意识。社会总成本不仅指政府的财政投入，同样应包括政府财政以外的多方面的资金投入；社会总成本不仅包括直接的资金投入，而且包括诸多非资金形式的其他社会成本，例如城市化过程中社会成员福利的牺牲、社会不平等的增加以及政府信誉资源的滥用和透支等，都应该视为城市化的“社会总成本”。社会不平等的扩大在城市化过程中特定发展阶段带有一定的普遍性，行政干预应以减少社会不平等为目的。但在目前的政府主导型城市化中，由于很多城市政府在大力推动城市化进程的同时，只看到政府财政支出的成本和直接的经济成本，而忽视非财政支出和其他的社会成本，在推进城市化过程中出现了明显的只求速度、不计成本的倾向。一些地区以廉价土地吸引投资商，以此作为实现城市快速扩展的主要途径。但是在这个过程中，失地农民的利益没有得到应有的补偿和保障，在某种意义上，农民成为城市化的“买单者”。在采用经营城市方式推动城市化的过程中，一些城市脱离当地经济社会发展的需要和可能，盲目提高城市设施水平，过度扩大城市建设规模，尽管吸收了大量的社会资本参与城市建设，但由于最初宣传的投资回报率明显高于实际水平，造成政府信用的严重透支，为城市的可持续发展造成隐患，这些都是当前的政府主导型城市化所必须正视的成本。
此外，城市化泡沫已经成为中国城市化过程中极为普遍的现象。城市化本来是一个长期发展的过程，是一个慢变量，但在强有力的行政干预下，城市化已经被作为一个快变量来处理，各级政府着力营造一个高速度和大规模的城市化浪潮，城市化泡沫日益明显。当前城市化泡沫的主要形式是大都市泡沫和开发区泡沫。大都市泡沫集中表现为片面地倚重城市规模等级的提升。在20世纪90年代以前，国家对大城市的发展一直采取严格限制的政策，但大城市所特有的规模效益和集聚能力又日益显示出特大城市和大城市在国家经济发展中所具有的不可替代的作用，特别是上海、深圳等城市所产生的巨大经济效益和国际影响，不断刺激着国家在经济发展上越来越倚重特大城市和大城市。在此背景下，政府主导型城市化的导向转向以中心城市（主要是特大城市）的发展带动整个区域的发展，从国家和大的区域层面上看，这是符合城市化发展规律的。但问题是，在国家逐步放松对城市规模控制的同时，很多城市政府就忽视了城市之间差异化发展的客观规律，无论条件如何，都以“国际化大都市”为目标，城市扩张缺乏必要的产业支撑，简单地通过扩大规划区的面积提升城市的规模等级。开发区泡沫更是有愈演愈烈的态势。据有关方面披露，以开发区为名义的新一轮“圈地热”正在全国蔓延，来势比20世纪90年代初的那场“圈地热”更加迅猛。根据24个省市区的初步调查，目前中国各类开发区已达3837家，其中经国务院批准的只有232家，省级批准的仅有1019家。各类开发区规划面积总计达到3.6万平方公里，超过了现有城镇建设用地总量。另据10个省市的统计，在458.1万亩园区实际用地中，未经依法批准的用地就达到314.6万亩，占68.7%。（注：《全力遏制新一轮“圈地热”》，载《新华日报》2003年8月6日A4版。）圈占的土地远远超过了产业发展和城市发展的实际需求和城市自身的开发能力，圈占以后由于无力开发而长期荒芜，或通过各种途径演化为房地产炒作的屡见不鲜。这类城市化泡沫对城市化进程的稳步推进和城市的可持续发展是极为有害的。
四
城市化发展的基本规律和历史经验表明，市场经济下的城市化发展必然包括四个方面的集聚和流动，是一个包括人口的集聚和流动、生产要素的集聚和流动、产业的集聚和流动、社会资本的培育和扩散等有机联系的基本内容和完整过程。（注：钟永一：《城市化中的产业集聚瓶颈——城市和区域经济研究笔记》，江苏三大城市圈发展研讨会论文，2001年11月，徐州。）合理的行政干预应当在遵循城市化基本规律的前提下、在增加社会公平、降低城市化的社会总成本的同时积极推进城市化。如果脱离上述四个基本内容，人为地进行速度提升和规模扩张，往往只能造成没有流动的集聚、没有效益的规模，是低效率的，或者是无效率的，而且还会增加城市化的社会总成本。国际经验也表明，政府失灵与市场失灵同样普遍和常见。因此，准确把握政府主导与市场主导的关系，尽可能减少行政干预，建立起市场主导型城市化的发展机制，是规避政府主导型城市化的经济风险和社会成本的必然选择，也是中国城市化发展的必由之路。
简而言之，未来中国城市化的第一推动力必将由目前的行政力转为市场力，实现这一转变的根本途径在于建立有利于上述四大集聚和流动的市场化机制。
正确认识并重新理顺工业化和城市化的关系，对于稳步推进中国的城市化进程是十分必要的。毋庸置疑，工业化和城市化之间是相互促进的关系，但工业化是城市化的基础，从中国当前经济社会发展所处的历史阶段看，工业化依然是起决定作用的方面。合理的城市化将十分有利于工业化的推进，然而，城市化只是促进经济发展的因素之一，而不是全部的因素和根本的动力。政府主导型城市化的一个重要误区就是，将中国工业化和经济发展中出现的各种矛盾简单归咎于城市化进程的滞后，将快速的城市化视为未来中国经济长期增长的主要动力源泉，因此很多地区采取“拔苗助长”的方式在短期内突击强行建设了许多“空壳城镇”甚至“空壳城市”。今后，城市的发展规划必须根据经济社会发展的规律，按照整体规划、分期实施和适度超前的原则，既保证工业化推进的需要，又要有力抑制城市化泡沫的膨胀，使得城市化进程建立在坚实的产业发展基础之上。
因此，深化制度创新、积极培育市场、有效促进产业的集聚和流动是中国城市化发展的当务之急和核心内容。产业发展是人口、生产要素的集聚和流动的前提，也是社会资本培育和扩散的基础，强有力的产业支撑是城市化发展的关键所在，产业集聚和流动的不足已经成为制约中国城市化发展的主要瓶颈。改革开放以来的20多年中，促进城市化发展的重点主要在促进人口和部分生产要素的集聚和流动上，相应的制度创新目标就是对户籍制度不断进行改革。时至今日，附着在户籍制度上的就业、社会保障和住房分配等多种福利基本被剥离完毕，因此，对人口流动和集聚的阻碍作用已经十分微弱。目前，常年在城市以各种形式就业的农村劳动力近1亿，同时，由于户籍制度不断松动，农村人口进入城市的方式也在不断变化。过去，主要是农村劳动力进入城市谋求就业，现在则有越来越多的农村家庭全部家庭成员都陆续进入城市，整个家庭的就业、就学和生活都在城市；此外，也有越来越多的农村人口完成了从“流动”到“定居”的转化，成为真正意义上的“新市民”。现在，就个体情况看，主要是就业能力决定了人口流动和迁移的能力。
促进产业集聚和流动，在宏观上需要改革按照行政级别配置城市资源的模式，充分发挥市场机制，使不同级别和规模的城市都成为真正的市场主体，按照市场经济的规律获取资源，赢得发展，这样将十分有利于在一个区域范围内形成产业链和产业集群。当前，在长江三角洲和珠江三角洲等地，已经出现了产业集聚和流动的良好势头，但总体而言，城市的产业集聚能力还显得相当薄弱。从微观上看，城市政府职能的进一步转变、城市管理体制的组织和制度的不断创新，将是促进产业集聚和流动的重要途径。中国城市经过10多年的大力改革和快速发展，今后产业发展和集聚的能力如何，在很大程度上取决于城市及其所在区域的综合竞争力，综合竞争力不仅与城市的基础设施水平有关，更与城市政府的服务能力和水平、社会信用状况、企业的技术消化能力和产业配套能力等软环境关系密切。因此，全力打造服务型政府，增强政府的民主决策及科学决策能力、提高政府的信用水平，显得十分迫切和重要。在大力提高政府信用水平的基础上，着力建设诚信社会。政府还需大力扶持各个层次的科技创新活动，特别是企业的技术创新能力，具有创新能力和技术消化能力的企业集群是产业升级和集聚的直接载体。
总之，中国未来的城市化无疑将从政府主导型向市场主导型转化，在这个过程中，不合理的、直接的行政干预将逐步削弱，但政府在推动市场化过程、促进产业集聚方面仍然有很大的作为空间，而且也是责无旁贷的。以优越的体制、诚信高效的政府、诚信和谐的社会环境、具有协作配套能力的企业群体、具有创新能力的人才群体构建产业高地，是未来城市化发展的本质内涵。
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