我国农村转移劳动力教育与培训政策的演变及趋势研究，本文主要内容关键词为：劳动力论文,趋势论文,农村论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-054文献标识码：A文章编号：1000-1751(2011)03-0057-05
农村转移劳动力是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现出的一支新型劳动大军，也是我国经济与社会发展的重要推动力量，其有序转移事关我国经济和社会发展全局。为了实现该群体在城市的就业和生活，满足他们生存与发展的需要，我国政府制定了一系列教育与培训政策，这些政策的关注点随着我国经济社会发展和农村转移劳动力群体需求层次的提升进行着不断的演变。
一、我国农村转移劳动力教育与培训政策演变的过程
改革开放至今三十多年时间里，随着农村劳动力转移情况的不断变化，我国政府制定了二十多项教育与培训政策，但不同阶段政策内容的侧重点不尽相同。
1.第一阶段(1978年-1990年)：局限于促进农村劳动力就地转移
1988年国务院下发了《关于组织实施“燎原计划”的请示》，明确指出：随着我国农村产业结构的调整，乡镇企业将有更大发展，为了适应这个发展形势，农村教育要逐渐把为转移劳动力提供必要技术培训纳入工作任务之中。
国务院颁布的这一文件是我国政府针对农村劳动力转移培训问题下发的第一个专门指示，明确了我国在当时为乡镇企业培养、培训人才的必要性和紧迫性，也指出了该项工作在农村教育中的地位。此阶段教育与培训政策主要围绕劳动力在农村从事非农产业所需知识和技能的培训，与当时我国社会发展趋势一致，但并未涉及转移进城务工劳动力的教育与培训问题。
2.第二阶段(1991年-2000年)：开始关注进城务工群体
1997年5月26日，共青团中央、公安部、劳动部等多部委联合下发了《关于实施社区“千校百万”外来务工青年培训计划的意见》(简称《意见》)，指出：培训采用定点办学和流动办学相结合方式，面向35周岁以下、已经取得城市暂住证和流动就业证、在城市从事各种合法生产经营的外来务工青年开展，其目的在于提高他们的思想道德文化素质，增强法制观念，促使他们自觉遵守城市文明公约，自觉维护社会秩序。
《意见》是我国政府下发的第一个针对转移进入城市就业的农村劳动力教育与培训问题的文件，提出了针对农村转移劳动力开展教育与培训工作的必要性和基本实施办法，但是从该文件对教育与培训对象的限定来看，此阶段教育与培训只是针对已经取得城市暂住证和流动就业证的转移人口开展，这一时期政府对农村人口和城市居民的区分仍然十分明显，而且教育与培训主要围绕思想品德这一方面内容展开。
3.第三阶段(2001年至今)：以职业技能培训为重点，逐渐关注转移群体的城市适应问题
2001年5月，教育部印发了《教育部关于中等职业学校面向农村进城务工人员开展职业教育与培训的通知》，明确了中等职业学校在提高进城务工人员职业技能方面的重要职责。2003年1月5日，国务院下发了《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，强调流出地、流人地政府和用人单位面向进城务工人员开展职业培训的主体责任。同年9月9日，农业部、劳动保障部、教育部、科技部、建设部、财政部多个部委联合下发了《2003年-2010年全国农民工培训规划》，指出了我国未来一段时期内农村转移劳动力教育与培训的目标，明确了转移就业前的引导性培训和职业技能培训以及转移后的岗位培训多种培训形式。9月20日，国务院下发了《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，提出城市与农村、东部与西部职业学校多种形式的合作办学，不断扩大对口招生规模的工作形式。2004年2月10日，教育部下发了《2003年-2007年教育振兴行动计划》，提出实施“农村劳动力转移培训计划”，对进城务工农民进行职业教育和培训。3月20日，教育部印发了《农村劳动力转移培训计划》，对教育系统面向农村转移劳动力开展教育与培训工作，达成《2003年-2010年全国农民工培训规划》中提出的转移目标，做出了明确指示。2005年10月28日，国务院下发了《国务院关于大力发展职业教育的决定》，进一步明确了“职业教育要为农村劳动力转移服务”的工作原则。11月4日，国务院下发了《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》，提出对进城务工的农村劳动者进行一次性职业培训补贴，提升进城务工农村劳动者的就业能力。11月24日，劳动和社会保障部下发了《关于进一步做好职业培训工作的意见》，提出实施“农村劳动力技能就业计划”，提高转移就业效果。12月31日，中共中央国务院下发了《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，指出扩大农村劳动力转移培训阳光工程实施规模，提高补助标准。2006年1月21日，国务院下发了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，提出进城就业的农民工要努力适应城市工作、生活的新要求，遵守城市公共秩序和管理规定，履行应尽义务，开始对农村转移劳动力就业素质以外的其他素养有所关注。2007年11月12日，农业部颁发了《农民科学素质教育大纲》，规定了农民科学素质教育的内容之一是学习外出务工职业技能、掌握城市生活常识和安全生产知识，维护自身合法权益。2008年12月20日，国务院下发了《国务院办公厅关于切实做好当前农民工工作的通知》，指出围绕市场需求开展订单培训和定向培训，提高农民工择业竞争能力；围绕产业结构调整和企业技术改造新开工项目开展职业技能培训，提高农民工就业的适应能力；对青年农民工开展劳动预备制培训，适当延长培训期限，强化职业技能实训，使其至少熟练掌握一项职业技能。
21世纪以来，我国政府相关部门针对农村转移劳动力教育与培训问题制定了一系列政策，从这些文件的内容不难看出：我国政府目前将转移人群的职业技能培养、实现他们在城市稳定就业作为工作的重心。随着农民工群体不断发展壮大和其需求层次的提升，解决他们的城市适应性问题，使其成为城市“新市民”也开始引起政府的关注。
二、我国农村转移劳动力教育与培训政策演变的缘由
农村转移劳动力教育与培训政策从最初着力促进农村劳动力向当地非农产业就地转移，到提高进城农民工职业技能解决他们在城市的工作问题，再到帮助转移人群努力适应城市工作、生活的新要求，全面提升农民工素质，这一政策演变过程是我国城市化快速发展的深刻反映，也是政府“以人为本”、关注农村转移劳动力发展需求的具体体现。
1.适应社会城市化发展的需要
现代社会系统由多个子系统构成，教育就是其中之一。教育作为社会大系统当中的一个重要组成部分，其各项政策调整、变革都逃脱不掉教育系统之外的社会大系统的影响。自工业革命以来，全球城市数量增长和城市化发展就成为不可逆转的趋势，中国作为全球一个重要的发展中国家，也随之进入城市化快速发展时期。根据国家统计局的调查数据显示，1978年我国城镇人口占总人口的比重为17.9％，到2009年已经发展到46.6％，年平均上升0.9个百分点[1]，大量农村人口在城市化浪潮的席卷下转移进入城市。城市化是经济、社会、生态、文化诸方面全面转变的动态过程，我国农村转移劳动力教育与培训政策的演变与我国社会各阶段城市化发展的特点密切相关。
十一届三中全会以后，党和国家的工作重心转移到经济建设上来。家庭联产承包责任制的推行，充分调动农村生产积极性，显著提高农业生产效率的同时，也使大量农业剩余劳动力显现出来。部分初具投资能力的农民开始通过挂靠社队企业创办乡镇企业的方式来发展农村经济。到1988年乡镇企业进入发展最辉煌时期，占据了农村经济的“半壁江山”，不但增加了农民收入，也为农村劳动力的就地转移提供了广阔空间。正是基于上述发展变化，我国政府此阶段制定的教育与培训政策主要是围绕劳动力在乡镇企业就地转移工作所需知识和技能的培训。
1995年后，随着我国经济体制改革的不断深入，大量劳动密集型企业在城市建立起来，大量工作岗位对劳动力的需求为农村劳动力转移提供了可能。同时我国户籍制度进行了调整，国家对农村转移劳动力边缘化身份和地位问题有所关注，农村转移人口的城市“暂住证”政策开始实施，这些都为农村转移劳动力在城市定居和工作提供了条件。由此掀起了农村劳动力转移的浪潮，以“乡—城”流动为主要特点的人口转移形式更加明显，大量农村劳动力涌入城市，我国政府开始制定农村进城务工人员的教育与培训政策。
进入21世纪，我国第一产业在国民生产总值中的比重逐渐下降，第二和第三产业比重逐渐上升，产业结构的调整不仅对国民经济发展的整体水平产生影响，而且对劳动力转移产生巨大的推动力量。这一阶段，大部分第一代农村转移劳动力返回农村，少部分经过城市竞争的转移人口留了下来，并打算永久性地留在城市当中。此时，不但第一代农村转移劳动力需求层次已上移为发展层面，而且大量具有一定文化素养和更多梦想的新生代转移劳动力进入城市。为了提高各类转移人口的城市生存能力，我国政府相关部门制定并下发了一系列关涉农村转移劳动力职业技能教育与培训问题的政策规定，将他们就业能力的培训作为工作重点的同时，也开始关注该群体的城市适应性问题。
2.满足农村转移劳动力发展的需要
教育与培训必须以人的发展为基点，教育与培训政策的制定必须充分考虑农村转移劳动力在就业、生活、发展上面临的各种困难与需要。在我国城市化发展过程中，大量农村劳动力进入城市，但他们在就业、生活、发展上遇到许多困难。在就业方面，部分农村转移劳动力因人力资本水平过低，根本无法获得城市就业岗位，部分转移劳动力即使已经初步实现城市就业，但大多数人开始从业于工作稳定性差、流动性大、工资水平低、工作环境差的岗位，如建筑业、采矿业等一些城市居民不愿从事的行业和工作岗位；在生活方面，农村转移劳动力大多居住于简陋的宿舍或工棚里，生活拮据，缺乏保障。他们不适应城市业缘式的人际交往方式，难以融入城市文化和市民群体之中，缺乏城市归属感和话语权，备受市民歧视。他们之所以会在转移过程中遇到上述困难，一方面源于我国城乡二元结构所致的各种不平等的社会制度，另一方面与他们人力资本水平偏低、职业技能缺乏、观念意识落后有着十分密切的关系。目前，我国农村转移劳动力中未读过书者所占比重为4.44％，小学文化者占22.47％，初中文化者占50.74％，高中文化者占22.1％。农村转移劳动力的平均受教育年限为8.59年，以初中文化程度为主[2]。正是由于部分农村转移劳动力缺乏转移前的基本教育与培训，因此他们难以满足劳动力市场的要求，只能在城市次要劳动力市场就业或处于失业的境遇，急需通过教育与培训实现个体素质的提升。农村转移劳动力不仅面临着就业与生活的困境，同时也面临着个体完善与发展的难题。大量年轻的新生代农村转移劳动力已经进入城市，他们具有强烈的发展愿望，他们向城市转移不仅仅为了解决个体的生存问题，而是更加期望通过自己的不断努力实现个体在城市的发展，以及像现代市民一样生活。他们不仅需要依靠教育与培训进一步提高自身的文化水平和工作能力，而且更加期盼通过教育与培训实现个体的市民化发展。
正是基于农村转移劳动力从就业到生活、从生存到发展的需求层次的变化，我国教育与培训政策从最初仅关注该群体职业技能培训，发展到提高他们的综合素质，增强他们的城市适应性。教育与培训政策的不断完善正是在“以人为本”思想指引下，政府更加关注转移劳动力需求的具体体现。
三、我国农村转移劳动力教育与培训政策的趋势
基于我国城市化进一步推进的态势，以及农村转移劳动力发展诉求日益强烈的状况，我国政府将进一步完善农村转移劳动力教育与培训政策，政策重点将从解决转移人口生存问题上升为促进其发展、从就业知识和技能的培训拓展为新市民综合素质的提升、从培训机构作用的发挥发展为多元主体功能的强化。未来我国更具社会适应性和人本性的教育与培训政策，将推进农村转移劳动力从“农民”、“农民工”向“现代市民”的全面转化。
1.明确市民化目标定位，提高政策定位高度
农村转移劳动力的生存与就业问题，是他们进入城市后面临的首要难题，因此我国政府一直将培训具有一定工作技能、能够在城市稳定就业的“合格农民工”作为其政策目标定位。这一定位虽然有助于解决转移人口在经济层面的城市适应性问题，但难以实现他们在生活方式上的城市化，致使大量农村转移劳动力游离在城市边缘，即使像市民一样工作，也无法像市民一样生活，因此教育与培训政策在提高该群体社会层面和文化、心理层面的社会适应上有待进一步完善。未来一段时期我国农村转移劳动力教育与培训政策将以实现转移人口的市民化发展作为终极目标指向，政策定位将从“培养合格农民工”提高到“实现市民化发展”这一高度。
我国农村劳动力在城市化发展的进程中实现了非农化，但无论是城市化还是非农化，农民都在本质上进行着市民化，因为城市化为农村转移劳动力提供了市民化的外部环境，非农化的过程中农民与现代城市因子相遇，为全面的市民化做准备[3]。城市化和非农化都是发展的表现形式，市民化才是发展的本质和终极目标。市民化既是一个过程，又是一种结果。从结果而言，实现农村转移劳动力的市民化，一方面要通过各种制度和政策的完善，消除城乡二元分割的状态，实现作为一种职业的“农民”和作为一种社会身份的“农民”向“市民”的转变，从而实现转移劳动力职业身份与社会身份的统一。另一方面要使他们能够接受现代城市文明的各种影响和熏陶，实现个人在知识、技能、观念、生产与生活方式等众多方面的转变与提升，发展出与城市工作和生活相适应的能力，学习并获得市民的基本资格，适应城市并具备一个城市现代市民的基本素质。具体而言，农村转移劳动力的市民化有两项基本内容：其一，实现农村转移劳动力身份和角色的转型，实现其从农民向市民的转变；其二，在实现身份和角色转变的同时，通过外部“赋能”与自身“增能”适应城市，成为合格的新市民。然而，外部赋能必须靠教育与培训，只有学习和提高才能够达成自身增能的结果。因此，市民化的发展必须充分依靠教育与培训这一手段，通过教育与培训实现转移劳动力在城市的可持续发展将作为政策制定的基点和方向。
2.培养现代市民素质，拓宽政策内容广度
政府明确了“把受教育者培养成什么样人”的教育与培训政策问题后，必然会对“选择和组织什么样的教育与培训内容”作相应规定。由于我国长期以来将“培养合格农民工”作为教育与培训的目标定位，政策规定的培训内容基本局限于工作知识和技能这一维度，对于未来城市新市民应该具备的观念意识和综合知识素养并未提及或者尚不全面，而这些内容恰好是转移劳动力从“农民工”向“现代市民”转化时所面临的素质瓶颈。因此，拓宽农村转移劳动力的教育与培训内容将是我国未来一段时期政策日臻完善的重要方向。
拓宽农村转移劳动力的教育与培训内容，则必须将过去单一化城市生存、就业知识和技能扩宽为集知识、能力、观念意识三个维度为一体的现代市民综合素质。其一，观念意识维度。教育与培训要着重转变农村转移劳动力对于事物的认识态度和情感，将主体意识、公民意识、法制意识和可持续发展观念的塑造纳入教育与培训内容之中，使转移人口消除对城市的隔离感，形成城市主人的自觉意识，将自身发展与城市发展紧密联系起来，发挥个体主动性，承担公民义务，增强城市归属感。其二，知识素养维度。教育与培训要帮助农村转移劳动力不断丰富自身知识，掌握工作岗位变化和社会快速发展对劳动者所需的文化知识、专业技术知识、安全知识、维权知识、求职知识，具备与现代城市生活相适应的城市生活知识，成为能够适应城市第二、第三产业发展需要和社会知识化、信息化发展所需的知识型劳动者及学习型公民。其三，行为能力培养。农村转移劳动力教育与培训不仅要使受教育者获得在城市工作必需的实际操作能力，而且要使他们具备学习的能力，对已有知识进行巩固，对新知识进行消化，将学习作为其内在需求和发展的支撑手段；使他们掌握业缘式人际交往的能力，转变其原有的同质性与血缘、地缘本位的交往方式，促进他们形成市民社会的复杂而间接、交往面广的异质性与业缘本位人际交往；使他们形成应变能力，适应实践活动中人员、岗位、内容、方式的各种变化，不至于在多变的社会发展中陷入被动局面。
3.强化多元主体职责，增强政策执行力度
为了实现转移人口素质的全面提升，面向农村转移劳动力的教育与培训政策必须充分发挥职业技术学校、成人教育与培训学校、企业和社区多元主体的有效功能，通过进一步强化多元主体的职责，增强他们的工作实效性，完善农村转移劳动力的素质结构，从而促进他们在城市的后续发展。其一，强化企业培训功能。企业必须严格执行国家规定：“按照职工工资总额的1.5％足额提取教育培训费，从业人员技术素质要求高、培训任务重、经济效益好的企业可按2.5％提取，列入成本开支”，对聘用的农村转移劳动力进行岗前准备性培训和在岗提高性培训。企业可以建立自己独立的专门培训机构或组织，也可以和职业、成人学校等部门合作，对农村转移劳动力进行专业技能、知识等方面的培训，不断提高他们的学习能力、工作能力、主体意识等综合素养。其二，强化成人教育与培训机构功能。成人学历教育具有在职、业余、灵活、大众等特性，符合转移劳动力的学习特点和学习需要，具有与全日制学校学历相同的权威性。一方面要发挥其学历提升的重要作用，使农村转移劳动力能够通过业余时间学习获得系统性的专业教育，实现学历补偿和提高，使他们的文化程度能够达到高中及以上水平。另一方面，成人教育要充分利用其资源对农村转移劳动力进行各类岗位培训，使已经具有一定职业工作能力的转移人口能够通过继续教育实现个体实践能力与人文素质的整体提升，使他们能够通过这种非学历教育的形式，为个体的后续发展积聚实力。其三，发挥职业学校的教育与培训功能。职业学校是实现农村劳动力在各个阶段有序转移和发展的重要培训机构。在农村劳动力转移的第一阶段，职业学校要充分发挥其对即将进入城市和已经进入城市人群的准备型和补偿型的教育与培训功能，使大量农村拟转移劳动力能够在当地获得各类准备性培训，使那些缺乏培训但已进入城市的转移劳动力能够获得短期补偿性培训。完成上述工作后，职业学校还要在第一阶段的基础上，发挥对在职人员进行岗位培训、转岗和素质晋升的功能，通过周期性的岗位培训更新他们的知识内容，提高他们的学习、实践与创新能力，增强他们的主体意识和可持续发展观念，使转移劳动力能够在“合格农民工素质”的基础上具备“现代市民素质”。其四，发挥社区的教育与培训功能。社区是有着共同地域关系，有着共同利益和社会凝聚力、认同感和社团意识，重视这一区域共同生活的价值和相互关系，遵守着共同认可的道德标准和行为规范的群体联合，在教育与培训上具有对象大众化和内容多样性的天然优势，必须强化社区的教育与培训功能的发挥，在学习时间和教学模式等多方面充分考虑灵活选择性和实效性，利用办新市民学校、农民工培训班等方式，在农村转移劳动力的闲暇时间，对其开设文化知识、职业技术、公民素质、家庭教育等课程，通过丰富多样的社区活动，提高农村转移劳动力的城市认同感、归属感，构建学习型和谐社区，促进农村转移劳动力不断学习和提升，推进其市民化进程。