后土地财政时代我国地方政府偿债问题研究，本文主要内容关键词为：地方政府论文,财政论文,土地论文,我国论文,时代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.7文献标识码：A文章编号：1005-0892(2013)01-0039-09
一、引言及文献回顾
“土地财政”是颇具中国特色的一个词，这个词反映的不仅仅是一种体制，更重要的是当前地方政府的生存之道。与分税制改革并行的土地出让收入分配制度实际上是当前地方政府财政赖以存在的根本。然而，目前有迹象表明，这种财政模式只能是一种政府的短期行为。随着权利体系的完善，土地资本化收益分配体系也正在逐渐制度化、完善化。同时，从市场角度看，近年来的房地产调控效果越来越明显，直接导致土地财政赖以生存的市场环境产生了根本变化。以上种种原因表明，土地财政时期正逐渐退出历史舞台，后土地财政时代已经到来。更重要的是，当土地财政对地方政府财力的支撑作用减弱时，地方政府的债务偿还成为一个更为棘手的问题，个别地方政府债务难以偿还时，必然会累及中央财政。
“土地财政”作为极具中国特色的财政现象，国外学者对其研究不多，而国内学者针对土地财政的成因、现状和化解路径等问题取得了丰硕的研究成果。近两年来，随着地方政府债务问题的备受关注和中央房地产调控效果初显，已有部分学者开始研究土地财政不可持续对地方政府债务风险的影响。陈志勇(2010)提出“土地财政”衍生的经济社会问题体现在财政收入结构脆弱与不可持续。[1]刘锦(2010)认为，土地财政模式驱使地方政府不断扩展城市建设，造成财政风险。[2]汪利娜(2009)、刘家义(2011)认为地方政府举债和还债都寄托于土地财政，然而，土地财政有不稳定性和不可持续性，不会长期财源滚滚。[3-4]贺蕊莉(2011)指出，后土地财政时代地方政府在寻求财源的行为中大量借债、滥用公债型财政收入制度的方法风险最大。刘尚希等(2012)对我国地方政府性债务压力进行了测试研究，研究表明在土地财政收入萎缩的条件下，我国地方政府性债务风险虽然总体可控，但部分指标揭示出债务压力持续走高，形势不容乐观。[9]冯进路、刘勇(2012)对“十二五”时期地方政府债务规模及经济和财政收入进行了测算，结合通行的债务负担指标，认为“十二五”时期我国地方政府债务风险整体可控，但局部流动性风险不容忽视。
从总体上看，目前学界关于地方政府债务问题的研究，仍主要集中在地方债务规模测算、风险预警评估及风险治理分析等方面，而对后土地财政时代地方债务风险演变的必然趋势、转移路径及其防范对策尚缺乏系统梳理和科学预判。针对这一问题，本文在分析后土地财政时代地方政府偿债能力、偿债动机、制度建设的基础上，指出当前必须未雨绸缪，防止地方政府债务风险在后土地财政时代向中央财政的不正常纵向转移。
二、后土地财政时代地方政府偿债能力分析
目前，我国地方政府的可用还债资金来源主要是地方政府本级财政收入、中央的税收返还、中央转移支付、地方政府性基金收入、地方融资项目的收益。因此，系统地梳理和研究地方财政收支规模和项目收益情况，既可以对地方政府的偿债能力有一个客观的评价和认识，也可以对地方债务风险纵向转移的“可能性”有所剖析。
(一)地方本级财政缺口恐将继续扩大
如果不考虑风险转移机制，那么地方政府债务偿付在根本上还是需要依靠组织本级财政收入来解决，即地方本级财政收支情况及结构对地方政府偿债能力的强弱起着决定性作用。然而，众所周知，自1994年分税制改革后，地方政府本级收支缺口不断扩大(见表1)。在目前无法厘清中央与地方之间的财权和事权结构，以及财政体制难以得到大的调整的情况下，地方政府事权和财权不对称的局面仍将难以扭转，地方政府无法获得更大的收入自主权，因财力不足而导致的财政缺口在未来一段时期内也将难以得到收缩。2011年前三季度，根据正式公布的全国31个省(区、市)的地方财政收支情况来看，只有北京、上海、浙江、江苏、广东5个省(市)财政收支实现盈余，其余的26个地区皆出现赤字，即超过80%的省(区、市)出现财政赤字。财政赤字位居前五名的省均超过千亿元。一些财政收入并不高的地区，财政支出额度甚至是财政收入的近6倍。以青海省为例，2011年前三季度，青海省财政收入总计为118.44亿元，而其支出却高达682.97亿元，支出收入比为5.8∶1。加之未来地方财政支出中民生性支出的比重将可能有较大幅度的上升，由于民生支出的刚性，因此，地方财政吃紧的状况不仅不能缓解，而且可能还会更加严重。
如果地方本级财政缺口继续扩大，加上将财政支出中的很大一部分用于偿还地方债务，那么用于发展经济的部分必然减少，财政增收就会愈发困难，中央确定的各项调结构、惠民生的政策也将难以落实，地方政府不得不需要更大规模地发债，最终导致恶性循环，这无疑使得后土地财政时代的地方政府偿债能力遭遇巨大的挑战。
(二)土地出让金收益将持续缩减
2011年第35号国家审计署的审计结果表明：截至2010年年底，在地方政府负有偿还责任的债务余额中，其中允诺使用土地使用权转让收入进行偿债的债务余额为25473.51亿元，共涉及省级政府12个、市级政府307个、县级政府1131个。在随后公布的各省(市)地方政府性债务账单中，有部分市、县以土地出让金收益为偿债来源的债务比例超过50%，[4]土地财政收入无疑成为地方政府偿还自身债务的主要来源。
然而，进入2011年以来，中央调控房地产市场出台了一系列政策，并把抑制房地产投机投资性需求作为一项长期政策，坚决防止房价反弹。地方政府土地交易宗数和土地出让金收益开始步入低迷的走势。中国指数研究院数据信息中心监测显示，2011年全国130个城市土地出让金总额为19052.3亿元，同比减少11%。全年共推出土地32242宗，推出面积137359万平方米，同比仅增加6%。全年成交土地24849宗，成交面积108456万平方米，同比仅增加9%。土地成交楼面价1056元/平方米，同比下跌17%。进入2011年后，除工业用地保持不变外，各种类型土地的土地溢价率①都呈现出下滑的走势(见图1)。
数据来源：中国指数研究院报告。
图1 全国130个城市不同类型土地平均溢价率
在未来一段时期内，土地交易市场依然会延续低迷的态势，这将对地方政府的土地出让金收益造成冲击。进入2012年6月以来，虽然全国各地的房地产市场开始不断升温，许多城市成交量和价格也都创出了调控以来的新高，但中央对房地产市场调控的政策却未见松动。2012年7月以来，国土资源部、住建部、银监会等部门陆续发表声明，重申中央房产调控的政策指向十分明确，也意在彻底打消地方政府松绑的试探行为。毫无疑问，随着我国经济从偏快增长向自主增长的有序转变，加之经济结构调整不断推进，类似2010年那样的“土地盛宴”将很难再现，地方政府的后土地财政时代已经到来。
此外，对于地方土地财政收益雪上加霜的是，进入2011年后，中央对于土地出让金的使用又连续作出了硬性部署：2011年1月，《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》提出加大公共财政对水利的投入，大幅度增加中央和地方财政专项水利资金，从土地出让金收益中提取10%用于农田水利建设；2011年6月，财政部、住房和城乡建设部印发《关于切实落实保障性安居工程资金加快预算执行进度的通知》，再次强调公共预算、公积金增值部分以及土地出让金收益的10%均作为保障性住房的建设资金；2011年8月，财政部、教育部联合下发通知，要求各地应按照10%的比例从土地出让金收益中计提教育资金。
综上所述，后土地财政时代地方土地出让金收益将延续低迷走势，地方政府偿还债务的能力将受到冲击，中央对土地出让金使用的强制部署也将进一步大幅度削弱地方政府的偿债能力。
(三)地方政府融资项目收益难以偿还本息
目前，地方政府债务资金的主要投资方向是基础设施建设或教科文卫等公共服务领域，这些投资回报率低，回报周期较长，这些项目自身收益肯定难以承受偿债负担(详见表2)。其中，尤其要对融资平台公司的债务风险给予特别关注。
审计结果表明，截至2010年年底，在地方政府性债务余额中，向融资平台公司举债49710.68亿元，占比高达46.38%。[4]地方融资平台项目依照还款来源可分为三类：一是完全没有经营性收入，因而要全部依靠财政收入偿还，如广场、道路桥梁、公共文化、娱乐体育设施等；二是有部分经营性收入但不能自负盈亏，依靠财政收入偿还部分款项；三是有经营性收入并自负盈亏，如城市供水、供电、供热、供气、建设高速公路和开发新区等。不管是三类情况中的哪一种，目前融资平台贷款偿还依旧摆脱不了受限于地方财力和地方政府信誉的约束，再加之贷款大都投向于缺乏直接经济效益的公共产品和公共服务领域(见表2)。因此，还贷只能依赖各级政府财政统筹安排。[8]
三、后土地财政时代地方政府偿债动机分析
在后土地财政时代来临时，地方政府不仅偿债能力极有可能下降，而且此时地方政府的偿债动机也并不高。
(一)晋升竞争与地方政府偿债动机
在我国较为集中的政治体制下，地方官员的晋升往往取决于中央政府的任命。而且，长期以来，我国经济表现成为中央政府考核地方官员政绩的重要指标，因此，形成了独特的围绕经济表现的政治晋升竞争机制。[9]在这一晋升机制下，无论是换届前还是换届后，地方政府官员都显著地缺乏偿债动机。
1.换届前的地方政府还债动机
截至2010年底，在地方政府性债务余额中，2011年和2012年到期偿还的分别占24.49%和17.17%，是两个偿债高峰。[4]更为危险的是，2013年的中央政府领导的选举换届，会导致地方政府领导班子的大规模调整、交流，而所管辖地区的相对经济增长速度关系到中央对其政绩评估及其下一步的升迁情况。因此，在当前中央并未启动对偿债不力的地方政府主要领导进行问责的情况下，本届地方政府仍将力保GDP等政绩数据。所以，地方政府极度缺乏主动筹措资金偿还现有债务的动机，这必然会继续向金融机构及银行借新债还旧债。
资料来源：根据《中国统计年鉴》1992-2011年绘制。
图2 1991-2010年全社会固定资产投资额及投资增速(剔除物价因素)
2.换届后的地方政府偿债动机
在2010年政府换届以后，下一届地方政府仍然要面对经济建设和转变经济发展方式的任务，经济事务和城乡建设的支出比重可能维持稳中略降的局面。经验数据表明，在之前政府大换届的1993年和2003年前后，全社会固定资产投资都出现了历史高点(见图2)。参照这一趋势，并结合当前的国内外经济、社会发展形势，我国经济很可能会在2013年之后出现下一个投资高峰，[1]届时地方政府将面临较大的资金投入压力，对其偿债动机必然会产生较大的削弱。
此外，2013年之后，地方政府除了面临新增投资可能大幅增加的压力外，在投资方向上也很可能做出较大的转向。按照“十二五”规划纲要的部署，地方政府将承担比以往更多的调结构的重任，在三大矛盾的倒逼机制下(人口拐点、城镇化扩散和收入差距)，受政策导向的新一轮投资将不可避免地发生较大的转向。地方政府将很可能面临以新兴产业为核心的投资转向，其首要任务是要落实新一轮投资方向的资金来源。这无疑将对妥善处理债务偿还和在建项目后续融资提出更为严峻的挑战，进而导致新任领导对于偿还上届政府留下的债务问题明显缺乏积极性，更何况新任领导在潜意识中或多或少会存在不愿替上届政府债务“埋单”的想法。
(二)三方博弈下的地方政府偿债动机
审计结果公布的地方政府债务中有79%属于银行贷款。另外，现行银行贷款为主的地方政府债务性融资格局，也极易使地方政府性债务风险转化为银行风险。
从中央政府、地方政府和金融机构的三方博弈角度对地方政府债务的偿还形势进行分析，如果没有中央政府的强力介入，那么在目前金融机构独立性较弱的情况下，对于金融机构而言，根据是否急需流动资金，其占优策略分别为讨债和不讨债；而对于地方政府而言，无论金融机构采取何种行动，其占优策略都是不还债。[11]在对地方政府贷款时，银行明显处于弱势地位，无法准确掌握各级政府财力、融资平台贷款数额及对外担保等情况。在信息不对称的情况下，严重影响了银行预测和评估自身风险。[8]
由于中央政府维护社会稳定的目标和地方政府与中央政府的“裙带”关系，因此，中央财政必然成为地方政府财务破产的连带责任人。如果地方财政赤字累累乃至无力负担，那么中央银行将成为地方债的“最后贷款人”，进而引发恶性通胀，形成全体公民为债务主体买单的怪圈。这一逻辑使得中央财政在三方博弈中处于最劣势的地位，同时也加剧了地方政府举债的不负责任。这可以通过梳理、分析2005年底之前金融风险转化为财政风险，中央财政最终承担兜底角色的历史得到印证(见表3)。
2005年之后的今天，随着金融市场的全面开放及金融信息的充分披露，地方债务风险引发的金融业的深层次问题会更加明显地暴露在人们面前。如果不能妥善杜绝地方债务风险向中央财政转移，那么为了挤掉金融业的泡沫成分，国家很可能将不得不再次对银行等金融机构采取剥离不良资产、补充资本金等措施。对中央财政来说，无疑又是一个巨大的包袱。
四、缺乏阻止地方政府债务风险向中央财政转移的制度约束
除了地方政府自身偿债能力较弱、缺乏偿债动机之外，后土地财政时代阻止地方政府债务风险向中央财政转移的制度设计基本上还是一片空白。
(一)财政责任法建设滞后
财政责任法是一种从事前和事后环节，分别规定预防和惩罚措施，来遏制地方财政的不谨慎行为和地方政府出现过度财政赤字的制度。其旨在通过严格的法律约束，规范地方政府财政行为，从法制上强调地方政府对本地财政状况负有责任，并有义务避免本地出现财政危机。[12]
在国际上，大部分国家的财政责任法都涉及三方面的内容：首先，加强地方政府的事先控制，必须严格按照中央政府、中央银行或其他机构规定的条件举债。其次，强调对贷款人的事先控制和事后处置，如贷款人可以对风险较大的地方政府提高资本要求，制定对地方政府债务损失资本冲销的规定等。最后，规范对借款人的事后处置，限制出现债务危机的地方政府举借新债，要求其公开详细债务状况，限期合理解决负债，不得随意将债务转移中央政府，当然中央也不会提供紧急救助。[9]
反观我国的财政责任法体系建设，与上述财政硬约束的基本要求还相去甚远。预算约束软化使得债权人无法正确评估借贷成本及风险。审计署报告指出：“目前，大部分地方政府性债务收支未纳入预算监管体系。截至2010年年底，全国36个省级政府，有7个未出台债务管理规定，8个未明确债务管理部门，14个未建立债务偿还准备金制度，24个未建立风险预警机制。”[4]更为严重的是，一些本来偿债资金来源就匮乏的市级和县级政府长期存在债务规模不清、偿债责任不明、监管制度滞后等问题。
(二)地方政府破产制度缺失
在硬预算约束的财政纪律下，地方政府破产机制无疑是化解地方政府债务危机、避免债务向上转移的有效手段。如果地方政府破产机制缺失，那么地方政府会认为即便出现财政危机，也会有中央政府的紧急救助，于是诱使地方政府不顾道德风险肆意举债。根据相关国家的成功经验，必须建立地方政府事后破产机制，以便约束债务人和债权人，强化地方政府的财政安全责任。地方政府违约的透明化机制有助于提高地方政府的信用，并有利于其重新进入资本市场，从而为基础设施建设融资创造财政空间。[13]目前，由于明晰的地方政府破产规则尚未出台，导致贷款机构无法对地方政府进行精确的风险评估和信用评级，中央也难以阻止地方政府道德风险的产生。面对不断累积的地方政府债务风险，中央财政只能充当最后的兜底责任人。
五、阻止地方政府债务风险向中央财政转移的对策
如前所述，后土地财政时代地方政府债务风险的演变趋势极有可能是向中央财政进行纵向转移，因而必须尽量从制度建设上阻断这种可能性。
(一)增强地方政府偿债能力及风险化解能力
政府公共支出责任与有限财力之间的不匹配，是导致地方政府债务激增的根本原因。因此，后土地财政时代必须大力推进地方税体系建设，通过土地、资源及财产税改革建立地方政府的稳定财源，为增强其偿债能力提供最根本的保障。同时，必须保证地方融资能力不受房地产市场波动的太大影响，避免出现局部地区债务违约导致的系统性风险。在有效增强地方政府风险预警能力、加大债务信息披露范围和力度、建立地方政府债务风险预警机制、将地方政府债务收支纳入预算管理的前提下，研究加快推进地方政府债券发行，尤其是市政债券发行的工作，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。[14]
(二)为地方政府主动化解债务风险提供系统性的制度保障
首先，改变官员政绩考核的晋升机制，建立以经济的稳定性为切入点的政绩考核机制，使地方政府切实关心的是经济的稳定发展，而不是一味短视地热衷于粗放型增长的、扩张性的财政支出。[10]
其次，为了阻止地方政府债务风险向中央财政转移，就必须淡化政府对银行的控制。就商业银行来说，它不必主动迎合宏观经济政策要求，使商业银行保持自身的相对独立性，防止地方政府过度干预市场和金融机构，用财政政策“捆绑”货币信贷政策，阻断财政风险和金融风险的相互转化。[15]
(三)大力推进财政责任法体系建设，研究建立地方政府破产制度
应建立以国务院、财政部、发展和改革委员会、人民银行、银监会、审计署等部门和机构组成的监督指导机构，定期召开联席会议。[15]从举债条件认定、贷款人事先控制、规范事后处置、避免中央政府随意提供救助等方面，加强对地方政府债务风险的监管及控制。在目前的预算软约束环境下，实现地方政府破产制度尚遥不可及，但必须着手研究建立地方政府破产制度的制度基础、运作机制及其破产后的公共服务提供等问题，避免由于中央政府无条件救助滋长地方财政失责而引发的道德风险。
六、结论
后土地财政时代地方政府在土地出让金大幅缩水的背景下，鉴于地方本级财政缺口的存在以及地方融资项目收益有限的因素，其偿债能力将面临巨大的挑战，尤其是在财力较弱的市、县一级政府。此外，目前的地方政府官员晋升机制和政绩评价机制还有失偏颇，地方政府在与金融机构、中央政府之间构成的三方博弈中始终处于优势地位，阻止地方政府债务风险向中央转移的制度缺失，这些因素均导致地方政府缺乏主动还债的动机。受偿债高峰影响，地方政府债务风险的演变路径将很可能是转移至中央。因此，面临后土地财政时代的特殊形势，中央必须加快研究和制定相关制度和机制，有效地遏制地方政府债务风险向中央的纵向转移。
注释：
①土地溢价率是指土地成交价超过所有成本计算在内的基本价格的比率，也就是土地价格涨幅，它是反映土地市场供需形势的指示性指标。
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