抗日战争时期的高等文官考试制度，本文主要内容关键词为：抗日战争论文,文官论文,考试制度论文,时期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
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[中图分类号]K264[文献标志码]A[文章编号]1008—942X(2007)01—0028—08
国民政府成立后，根据孙中山的五权宪法理论，建立“五院”，分掌行政、立法、司法、考试、监察之权。考试院为国民政府最高考试机关，掌理考选与铨叙事宜。国民政府时期，考试院逐步建立起了一整套较为完备的考试制度，成为中国传统科考制度向现代文官考试制度演进的重要阶段，并对国民政府的政治统治产生了一定影响。学术界对国民政府文官考试制度的研究虽然取得了一定进展，但主要集中于抗日战争(以下简称“抗战”)之前，而对抗战时期的文官考试制度却少有论及，或语焉不详①。鉴于此，本文试以抗战时期的高等文官考试制度为对象，对其考试原则与方法、考试情形与特点、分发与任用等情况作一考察，以期厘清其线索，分析其得失。
文官考试按其应考资格和任职资格可分为高等考试、普通考试和特种考试。依《考试法》的规定，具有下列资格之一者，可以参加高等考试：国立、经立案或教育部承认之国内外大学与独立学院或专科学校毕业并有证书者；有大学或专科学校毕业之同等学力，经检定考试及格者；确有专门学术技能或著作，经审查及格者；普通考试及格四年后，曾任委任官或与委任官相当的职务三年以上者。高等考试及格人员可取得荐任官资格[1] 14。高等考试自1931年开始以来，每年或间隔一年举行一次，抗战前共举行了4次。抗战爆发后，国民政府退守大西南和大西北，各级机关因战时疏散，职员大为减少。考试院为向各机关输送人才，继续举办高等文官考试。
抗战前，考试院是依照《考试法》和《典试法》的严格规定举办文官考试的，“程序比较繁重”。抗战爆发后，“因环境既多变易，考试院不得不适当之变更考试原则与方法，以应战时情形”②。为此，考试院于1938年8月订立战时考试四原则，规定“各种考试因应事实上之需要，得随时举行，不必规定若干时举行一次；各种考试条例，由考试院依需要情形制定施行；办理考试机关，其组织与经费，务以简单撙节为主；其他事项，仍依原法办理”③。战时考试原则取消了定期举行高等考试的规定，强调以事实之需要随时举行。
战前高等考试分为第一、第二、第三试，除司法官一类外，其余各类皆于考试及格后即行分发任用。抗战爆发后，为加强考试及格人员的行政能力，1939年8月，考试院提议“高等考试分初试和再试，初试及格人员一律送中央政治学校受训，对于各类人员，业务上应具之智能及精神体魄，予以严格之训练，期以增进任用后办事效率；训练期满举行再试，再试及格后，始予以分发任用”④。根据这一提议，国防最高委员会公布了《高等考试分初试再试并加以训练办法》，对高等考试的组织、程序、录取、分发任用作了较大变通，俗称“高考改制”⑤。改制之后，一是考试组织机构得到精简。战前高等考试设典试委员会、襄试处或试务处，负责报名、出题、考试、阅卷、张榜等事项，抗战期间则一切从简，仅设典试委员会。二是简化考试程序。考试分初试和再试，初试将战前的第一试、第二试、第三试合并为一次笔试。三是增加训练。初试及格人员须送中央政治学校训练，训练期满方能举行再试，再试及格才给予分发任用。战时考试原则和考试方法的变通，“补救了正规考试程序之繁重及种类琐碎之流弊”⑥，使抗日战争时期的高等文官考试更加便捷顺利，成为战时选拔人才的一个重要方式⑦。
抗战初期，因环境所限，高等考试被迫停止，1937年和1938年考试院均未能举行大规模的高等考试。1939年国防最高委员会通过《高等考试分初试再试并加以训练办法》后，高等考试才得以继续举办。1939年10月，考试院在重庆、成都等7处同时举行高等考试初试，录取及格人员143名，为“广于搜罗，以资奖进起见”，又依据《高等考试初试及格暨备取人员受训办法》，另外备取110名，全部送中央政治学校训练。训练期满后，于1940年8月在重庆举行再试，最终录取及格人员208名⑧。1940年7月举行高等财政金融人员考试初试，及格145人，经中央政治学校训练，1941年5月举行再试，录取及格人员141名。1940年高等考试推迟于1941年1月举行，初试及格192人，经训练期满再试录取186人。1941年初试及格人数为138人，经训练期满后再试录取及格人员107名。1942年5月考试院在重庆等11处举行该年度第一次高等考试，初试及格人员104人。9月举行第二次，初试及格155人。1943年第一次高等考试于4月在重庆等12处同时举行，初试及格124人⑨。第二次于12月在重庆等9处举行，初试及格人员265人[2] 106。1944年考试院举行了两次高等考试，第一次初试录取及格人员288人，第二次初试录取115人[3] 114。1945年初试及格人员有114人[4] 25。抗战期间，考试院除直接办理高等考试外，还委托其他中央机关办理专门性的临时高等考试，如司法人员高等考试，外交官、领事官高等考试等。具体情况见表1：
与战前相比，抗战时期的高等文官考试有以下几个特点：
一是分区设考点。战前的高等考试追求宏大的规模，大部分考试只在首都南京设立考点，全国的应考人员都前往首都考试。而抗战期间，由于交通梗阻、场地所限，高等考试的考点往往遍及国统区，最多时达十几处。
二是考试次数增加，录取比率提高，录取人员增多。抗战前举行的高等考试共有4次，录取及格人员574人，而1939年至1945年，考试院举行的高等考试达15次，录取及格人员2060人⑩。战前录取比例普遍较低，1931年为4.64％，1933年为3.83％，1935年为6.98％，1936年为8.18％，而抗战期间的录取比例除1945年最低为6.68％外，其余都在10％以上，最高达19.50％(11)。
三是增加考试类别，突出建设人员考试。战前的高等考试类别相对较少，最多一次为9类；而抗日战争时期多达16类，除普通行政、教育行政、警察行政、外交官领事官、司法官、会计审计、统计、监狱官、卫生行政、建设人员等类别外，还设有社会行政、经济行政、财政金融、土地行政、户籍行政、法医师等类。其中建设人员考试扩大到农艺园艺、森林、畜牧兽医、蚕桑、农业化学、植物病虫害、农业经济、水产、土木工程、水利工程、建筑工程、机械工程、航空工程、电机工程、化学工程、矿冶工程、纺织工程、卫生工程、气象等19科(12)。相对战前而言，战时的高等考试类别更加注重实用性，顺应了战时的需求。
四是降低录取标准。依《修正考试法实施细则》的规定，高等考试以各试成绩满60分为及格。凡是成绩在60分以上的考生即可录取，不及60分者，即遭淘汰。如已规定录取名额，则依成绩择优录取，但成绩须在60分以上[5] 42。其本意在于强调“宁缺毋滥”，保证及格人员的质量。然而，抗战期间教育大受影响，应考人的考试成绩大多未能达到60分以上，所以在高等考试中往往需降低录取标准，由典试委员会给全体考生加分，以完成录取名额(13)。时人认为，“战时考试程度降低乃是因为教育程度低落之结果”(14)。戴季陶也说：“考试标准之降低，实乃事实上之必要，不得不从宽录用。现在一般教育程度，因环境之关系，不免降低，考试只能就短取长，今后应从教育根本上着手，然后考试成绩，始可提高。”(15) 为此，不少用人单位埋怨说：“近年来考试人员标准不免失之宽弛，以致分发后，工作成绩多未能适应职务上之要求”，“今后考试应以重质不重量为原则，必须从严甄别，拔取真才”(16)。
考试及格后分发任用与否，是资格考试和任用考试的区别所在。所谓资格考试，就是以考试来铨定资格；所谓任用考试，就是考试及格后立即分发任用。在第一届高等考试前夕，行政院曾建议高等考试及格人员只给予及格证书，不必分发任用，即采用资格考试。但考试院院长戴季陶坚决不同意。他认为：“考试抡才，旨在备供国家任使，如考而不用，不啻破坏了我国考试用人之优良传统。”(17) 因而高等考试采用“考用合一”的原则，即任用考试。
战前高等考试及格人员由考试院铨叙部依其考试类别、经历、学历和考取名次决定被分发机关，并呈请国民政府以荐任职分发任用。抗战爆发后，由于环境特殊，高等考试改制，考试及格人员的分发有了较大变化。按《高等考试分初试再试并加以训练办法》和《修正高等考试及格人员分发规程》的规定，高等考试及格人员应于铨叙部所定分发审查期间内，向铨叙部声请分发，填写声请书，呈验经历证件，呈缴最近相片。然后由铨叙部拟定分发机关，呈请国民政府分发。考取优等者，以荐任职或与荐任相当的职务分发任用。考取中等者，先以高级委任职或与高级委任职相当的职务分发任用，但保留荐任职的任职资格，遇有荐任缺出得随时依法叙补。曾任委任二级以上职务或实支委任二级以上俸额者，以荐任职或与荐任相当的职务分发任用。以荐任职或与荐任相当的职务分发任用者，必须曾任委任职(或相当的职务)满1年，或者曾任荐任职(或相当的职务)满6个月，或是荐任职审查合格，否则先以高级委任职或相当的职务分发。以高级委任职分发任用者，必须曾任委任职(或相当的职务)满6个月，或是委任职审查合格，否则先以学习分派。学习时间定为三个月，期满由被分发机关填具学习成绩考核表送铨叙部审查，成绩优良者予以任用，成绩欠佳者，延长其学习期(18)。
依上述规定，考试院对各届考试及格人员进行了分发。如1940年高等考试及格人员，除办理战时消费税的31名暂时不分发、司法官22名由司法行政部分发外，其余133名由铨叙部依照分发规程，按各类人员考取名次，斟酌志愿，分发在文官处、主计处等32个中央及地方机关。1941年高等考试中建设人员31人，除3人保留分发外，其余28人分发经济部及四川等省政府。1941年高等考试及格人员除保留分发7人，暂缓分发2人外，分发行政院等中央部门67名，四川等省政府31名(19)。1942年第一次高等考试及格人员分发中央机关58人，地方机关9人，保留分发6人，暂缓分发2人；第二次高等考试及格人员分发中央机关99人，地方机关27人，保留分发4人[2] 109。1944年分发及格人员104名，保留分发资格11名。自1939年至1945年，由铨叙部分发的高等考试及格人员共1782人(20)。“因中央机关荐任职缺较多，志愿者众，而各省又以辖区沦陷机关裁并紧缩，交通梗阻”，故分发中央机关的达1531人，分发地方机关的仅有251人(21)。
考试院长戴季陶认为，“考试用人为总理特定之国策，政府职员之补充，赖此为主要之来源”(22)，“如录而不用，甚非政府爱士抡才之至意”[6] 32。因此，抗日战争时期考试院对考试及格人员的分发和任用非常重视，并极力给予关照。
一是救济考试及格失业人员。抗战以来，分发中央或地方机关任职的高等考试及格人员，因疏散、机关裁并、服务地方沦陷而失业者颇多。为此，考试院颁布《救济国难期内考试及格失业人员办法》，规定考试及格失业人员，如非因自己过失而去职者，由原机关或裁并后之机关尽先酌予工作。若因交通梗阻，无法回原机关，或原机关已不存在者，则改派其所在地方或其他附近地方的中央机关酌予工作。此项规定范围广，安置颇多(23)。到1939年底，考试院共救济及格人员71人(24)。
二是制定各种办法确保考试及格人员能尽先任用。抗战爆发后，考试院根据实际情形，修正了《高等考试及格人员分发规程》、《公务员任用法实施细则》和《公务员任用补充办法》等法规，一再规定“中央各行政机关任用荐任职委任职人员应尽先就考试及格人员中遴选”(25)，各机关荐任职、委任职有缺额时，将考试及格人员作为叙补的第一顺序人。考试及格分发人员任用后，非因自行去职或考绩、惩戒处分而去职者，有权向铨叙部申请改分(26)。甚至对于因自己的过失而去职者，也能给予改分。如1942年高等考试及格人员江之津等因过失而失业时，考试院仍然给予改分(27)。
三是给予考试及格人员适当优惠。如1942年7月订立《考试及格人员乘坐车船优待办法》，规定考试及格人员分发各机关报到时，发给乘坐车船优待证，准予优待与折减票价(28)。
在抗战的非常时期，国民政府仍然坚持推行文官考试制度。考试院在变通考试原则与考试方法，降低考试要求和录取标准的同时，增设考试种类，增加考试次数，提高录取比率，使文官考试获得了进一步发展。
抗战时期的高等考试顺应了战时的需要，为各级机关输送了一定数量的中下级公务人员，成为政府选拔公务员的一个重要途径。考试及格人员绝大部分刚刚大学毕业或毕业不久，他们都曾接受新式教育，既具有一定的专业知识和较为开阔的视野，又年富力强，将他们引入政府机关，对提高政府官员的素质，增进政府的行政效能有着积极的作用。因此有不少及格人员获得任用，甚至受到重用。高等考试及格人员金绍先回忆高考及格人员的任用时说：“二十年来的高考人员，分布在国民党中央的各院、部、会，各省市政府，遍及绝大部分的行政机关和专业部门。一般是担任科长、荐任秘书等中级职务，其中担任县长的有一百多人，担任中央及其派出机关的高级人员如简任秘书、参事、司长、处长、局长的约四十人。有个别的还爬到了政务官一级。据不完全统计，在1949年蒋介石逃离大陆前，高考人员担任的高级职务有一名大使，一名高等法院院长，七名省政府的厅长和省辖市长，两名行政督察专员，一名国立大学法学院长兼代理校长，十名国大代表，五名立法委员。后来到台湾后，又增加了一个大使，一个国民党的中央常委兼部长，三个次长，在台湾省政府六七名厅、处长中，便有两名是高考出身人员。由此可见，高考及格人员在国民党政府中的地位是举足轻重的。”[7] 12
抗战时期的高等文官考试，为政府选拔人才提供了一套比较科学、客观的评价机制。通过考试择人，有利于杜绝官员选拔中任人唯亲、任人唯私的不良现象，为社会各阶层，尤其为从学校毕业的青年学子提供了一个公平竞争、参与政府管理的机会，对稳定战时的混乱政局、收揽民心也起了一定作用。
然而，抗战时期的高等文官考试也有不少缺陷。考试院对此作了检讨：“……但严格言之，不充实、不完备之处尚复不少，距离制度之完成理想，仍觉遥远，考选与任用彼此脱节。”具体而言有三方面：第一，参加高等考试的人数不多。“国民因受科举观念之影响，对于考试一途，素恒注重，且因社会环境之关系，一般知识分子，仍以做官为唯一出路。故对于任用考试，理应踊跃参加。”(29) 然事实表明，参加高等考试的人数并没有太大的增长，应考总人数不多。高等考试是国民政府最高类别的文官考试，对考生来说应该具有很大的吸引力。然而，从1939年到1945年，每次应考人数却不过一千左右。第二，高等考试录取的总人数太少。虽然抗日战争时期高等考试的录取比率较高，但由于应考总人数不多，故录取的总人数仅有两千余名。据统计，1945年中央机关及各省市政府公务人员将近35万人。就算高等考试及格人员全部得到分发任用，其在国家公务员人数中的比例亦非常微小。按理行政院应该是高等考试及格人员需求较大的机关，然而在行政院直属、内政、外交、经济、教育、交通各部，及蒙藏委员会、赈济委员会的1127名简、荐、委任职员中，高考及格人员只有48人(30)。1944年高等考试及格人员蓝世杰在写给考试院的建议书中说：“自以高考及格人员身份服务十月以来，深感文官考试制度尚未确立。考试为国家抡才而抑幸进，法至善也，惟迄今能推行者仅及京畿少数部会。考试人员太少，联络亦差，致不能发挥力量，考试及格人员立足各机关者，类多受人侧目，任人宰割，孤掌难鸣。”(31) 第三，及格人员分发比较困难，部分考试及格人员分发到各机关后，长期闲置而难获任用。尽管考试院对考试及格人员的分发费尽心思，一再降低考试及格人员的任职资格，迁就用人单位，但仍难以达到预期目的，考试及格人员分发仍感困难。“近年少数机关对于高等考试及格人员之分发或以无缺拒收，或以粮少不纳，又有勉强接受而对将来分发预为谢绝者，无法安置一再转分。致其工作与考试性质不相当者，分发工作几乎日日在疏通之中。”(32) 考试制度是为任用而存在的，如考而不用，考试的功效即等于零。对于高等考试及格人员长期得不到任用，时人多有评说。如林济东认为：“考试及格人员长期得不到任用，是考铨制度推行中最大的缺陷。就高考言之，历次及格人员，果真获适当之分发乎？分发之后，是否有供职之机会乎？事实上，考试录取之少数人员，久不易得到实缺，幸而得之，亦被散之闲曹，无法展布。”[8] 38
抗日战争时期高等文官考试制度之所以存在诸多缺陷，首先是因为抗战爆发后，局势不稳、交通不便、政令不畅、经费支绌，文官考试几乎陷于停顿。为继续举行高等文官考试，考试院被迫处处迁就，修正本身之政策，以符合战时的特殊环境。但其真正能推行的省区有限，考试及格人员的分发任用也比较困难。
私人政治风气浓厚，各机关纷纷援引私人，是阻碍高等文官考试推行的另一个重要原因。在各个机关，重要的职位每每安置亲戚，如有用人机会，必尽先援引同乡、同学，以至于同乡成了圈子，同学成了派别。“现在用人仍是以亲友私人为前提的，及格人员中幸而得到位缺的，大多不是凭资格，依然须做多方面的奔走疏通，与上官联络。”[9] 805“求职者不必有专门技能，却必赖于亲友的提携援引。录用不必是人才，只问亲戚邻里朋友，依赖你的关系之亲厚。求职者既无须经过考试及格，用人者亦不问是否考试及格。”(33) 因靠私人援引的人员往往与机关长官有特殊之关系，不但职位优越，工作方便，而且考绩优良，升迁容易。而由考试院分发的考试及格人员就算被任用，大多因与机关长官素昧平生，不但备受歧视，工作不利，且考绩低劣，升迁困难。因此，“一般士子，宁可奔竞钻营，以求夤缘幸进，不愿辛勤苦学，以循考试之途”(34)。于是，“各级政府最大多数之公务员，均由推荐援引而来，其真正由考试出身者反为例外”[10] 8。这种任人唯私、任人唯亲的用人劣习，严重妨碍了文官考试制度的推广。
考试院有考试和分发人才的权力，却没有真正任用人才的权力，这是高等考试及格人员难获任用的重要原因。考选委员会委员长邵元冲早在第一届高等考试前夕就曾指出：“考试的责任固然由考试院去担负，而用考试方法录取的人，能使他们都有适当的用途，这个责任，就非考试院一院所能担负，需要中央和各地方政府共同去担负的。”[11] 5事实证明，考试院可以把高等考试及格人员分发到中央、地方各机关，却无力强迫各机关使用考试及格人员。因为各机关即使不任用考试及格人员，考试院对它们也没有制裁的办法，“对于用人机关，没有任何一点的不利”(35)。考试院没有真正的用人权，使考选与任用脱节，高等考试及格人员的任用也就缺乏有力的保障。
抗日战争时期，考试院为选拔公务人员，继续推行高等文官考试制度。在战时环境下，考试院顺应事实之需要，变通考试原则与考试方法，降低考试要求和录取标准，使抗日战争时期文官考试获得了进一步的发展。但由于战时环境的影响，考试机关与考试制度自身的缺陷，以及官僚体制下私人政治的冲击，使考试及格人员的任用难获保障，考选与任用脱节，降低了战时高等文官考试的成效。
注释：
①关于国民政府文官考试的研究成果，主要有董卉的《南京政府公务员制度1930—1937》(载《近代史研究》1992年第2期)，窦泽秀、王义的《1929—1937年国民党政府推行公务员制度的特点及其历史反思》(载《历史档案》1996年第4期)，陈文晋的《南京国民政府首届公务员高等考试》(载《史学月刊》1998年第5期)，李里峰的《南京国民政府公务员考试制度的若干问题》(载《史学月刊》2004年第1期)、《现代性及其限度：民国文官考试制度的评议》(载《安徽史学》2004年第5期)，肖如平的《论南京国民政府的高等考试制度1927—1937》(载《历史教学》2004年第12期)等，研究视角基本上集中于抗战前。
②详见考试院档案《1942年考试院工作报告》，现藏中国第二历史档案馆，案卷号37(2)—39。以下所引考试院及铨叙部档案均藏于中国第二历史档案馆，不再一一说明，只标注案卷号。
③详见陈天锡《考试院施政编年录》初稿第三册，案卷号37—728。
④详见考试院档案《1940年考试院工作报告书》，案卷号37—516。
⑤详见考试院档案《1942年考试院工作报告》，案卷号37(2)—39。
⑥详见考试院档案《1943年考试院工作报告书》，案卷号37—516。
⑦详见考试院档案《考选部接受考选委员会移交清册》，案卷号37—12。
⑧详见考试院档案《第二届国民参政会第一次大会考试院施政报告》，案卷号37—516。
⑨详见考试院档案《1943年考试院工作报告书》，案卷号37—516。
⑩详见考试院档案《考选部接受考选委员会移交清册》，案卷号37—120。
(11)详见考试院档案《我国考铨制度之变迁》，案卷号37—276。
(12)详见考试院档案《考选委员会非常时期高等考试各类考试应考资格及科目》，案卷号37—338。
(13)详见考试院档案《我国考铨制度之变迁》，案卷号37—276。
(14)详见考试院档案《关于铨叙部分之各条陈建议》，案卷号37—262。
(15)详见陈天锡《戴季陶先生文存续编》，中国国民党中央委员会党史史料编纂委员会1967年编，第33页。
(16)详见考试院档案《关于铨叙部分之各条陈建议》，案卷号37—262。
(17)详见朱汇森《戴传贤与现代中国》，台北“国史馆”1989年编印，第27页。
(18)详见考试院档案《考铨法规集》(第2辑)，案卷号37—513。
(19)详见考试院档案《1942年考试院工作报告》，案卷号37(2)—39。
(20)详见考试院档案《各种考试及格人员动态及工作概况动态》，案卷号37—99。
(21)详见铨叙部档案《铨叙工作检讨会议录编》，案卷号27—707。
(22)详见考试院档案《1940年考试院工作报告书》，案卷号37—516。
(23)详见铨叙部档案《各种铨叙制度及其改进意见》，案卷号27—7。
(24)详见考试院档案《考试院施政编年录》初稿第5册，案卷号37—728。
(25)详见考试院档案《考铨法规集》(第2辑)，案卷号37—513。
(26)详见考试院档案《考铨法规集》(第2辑)，案卷号37—513。
(27)详见考试院档案《考试院人事工作报告》，案卷号37—42。
(28)详见考试院档案《考铨法规集》(第2辑)，案卷号37—513。
(29)详见铨叙部档案《我国现行公务员考试制度》，案卷号27—457。
(30)详见铨叙部档案《我国现行公务员考试制度》，案卷号27—457。
(31)详见考试院档案《各种考试及格人员动态及工作概况动态》，案卷号37—99。
(32)详见铨叙部档案《铨叙工作检讨会议录编》，案卷号27—707。
(33)详见铨叙部档案《我国现行公务员考试制度》，案卷号27—457。
(34)详见铨叙部档案《我国现行公务员考试制度》，案卷号27—457。
(35)详见陈天锡《戴季陶先生文存三续编》，中国国民党中央委员会党史史料编纂委员会1971年编，第208页。