中共民族区域自治制度的形成——以建立内蒙古自治政府为例，本文主要内容关键词为：内蒙古论文,为例论文,中共论文,制度论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
要讨论中共民族区域自治理念与制度的形成问题，必须了解中共早期所宣传和倡导的、区别于这一理念和制度的民族自决理论与联邦制主张。关于民族自决一词，列宁有过明白的解说：“所谓民族自决，就是民族脱离异族集合体的国家分离，就是成立独立的民族国家。”①所谓联邦制，就是在民族自决的基础上，像苏联那样，按照民族成分和经济发展水平，由各个希望独立的民族成立各自的国家，进而自愿组成一个联合的国家。1949年以前，中共在很长一段时间里是相信并且主张民族自决和联邦制的，相信中国的各个民族都有独立建国的权利。但在1949年它所建立的，却是完全不同于此前主张的单一制国家。各少数民族则在各自聚居的地区，“实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关”。②
那么，中共是在什么时候、基于什么原因放弃了此前关于民族自决的理念与联邦制的设想，转而主张和实行这种单一制的国家结构形式的呢?除了少数无视中共早期曾经宣传过民族自决与联邦制的事实，把民族自决与民族区域自治混为一谈的著述外③，学术界围绕这一问题有过很多讨论，且众说纷纭。其中，一种比较有代表性的观点认为，中共放弃民族自决和联邦制主张的标志，是1938年10月毛泽东在中共六届六中全会上的讲话，或笼统地讲是在抗日战争时期。④另一种比较有代表性的观点认为，中国民族区域自治制度的确立是在1949年9月《中国人民政治协商会议共同纲领》草案的修改过程中。⑤
但是，上述两种观点都忽略了中华人民共和国成立前中共处理内蒙古自治政府过程中观念、政策和做法变动的情况。而具体考察过内蒙古自治政府形成过程的众多国内外学者，又恰恰没有注意分析中共在内蒙古民族问题上认识变动的情况，未能说明中共在处理内蒙古自治政府问题上认识、态度和政策的变化，与其民族自决、联邦制主张之间，有着怎样一种互动的关系。⑥
本文拟以中共对内蒙古民族问题的认识变动，以及对内蒙古自治政府的态度和政策变化为例，把中国共产党早期关于“民族自决”与“联邦制”的相关文本还原到当时的历史情境中，尝试梳理和说明中共是何时以及为何放弃鼓动少数民族自决、建立联邦制国家的想法，改变为主张单一制国家和民族区域自治制度的。
一
“民族”一词通过译介进入中国，至今不过百余年的历史。20世纪初，在寻求中国救亡道路的过程中，中国人从日本引进了源自于西欧历史经验的“民族”这个词汇。当时人们认为，民族就是“具有同一之言语、同一之习惯，而以特殊之性质区别于殊种别姓之民族”，中国未来须“合同种，异异种，以建一民族的国家”。⑦孙中山提出的“驱除鞑虏，恢复中华”口号，就是典型之一。与这种倡导建立华汉民族国家的主张不同，另一部分中国人主张实行“大民族主义”，即把中国“本部”18行省的汉族，与“属部”的满、蒙、回、苗、藏诸族同化成为一个大民族。⑧这个“大民族”，被称为中华民族。
迨至20世纪20年代初，社会主义革命在苏俄的初步成功，给正在苦于寻求救亡道路的中国知识分子带来了新的希望。他们在苏俄及共产国际的帮助下，成立中国共产党，开展俄式革命。自然，布尔什维克在十月革命前所倡导的“民族自决”思想及苏俄当时正在推行的联邦制实践也就成为年轻的中国共产党人制定民族政策的指针和榜样。
俄国十月革命前，布尔什维克为了夺取政权，从国际主义的使命出发，以“共同语言、共同地域、共同经济生活以及表现在共同文化上的共同心理素质”为构成要件，界定了“民族”概念⑨，并把俄罗斯帝国境内俄罗斯、乌克兰、波兰、白俄罗斯、芬兰、立陶宛、阿塞拜疆、格鲁吉亚等族群统统宣传为“民族”，声称这些“民族”拥有分离并组成独立国家，即民族自决的权利，鼓动他们起来向沙皇造反。结果，在十月革命胜利后，在原俄罗斯帝国境内，陆续建立了俄罗斯、乌克兰、白俄罗斯、南高加索联邦(阿塞拜疆、亚美尼亚、格鲁吉亚)等许多独立的苏维埃共和国。面对这种现实以及外国军事围剿、经济封锁等严峻局面，也为了吸引其他国家的无产阶级发动革命，以完成世界革命的总目标，列宁等布尔什维克领导人基于实力原则，只能放弃原来计划革命胜利后建立单一制苏维埃国家的设想⑩，而把联邦制作为未来建立完全统一的世界苏维埃的过渡形式(11)，并承认这种联邦制在原俄罗斯帝国边疆民族地区的自治形式可以是多种多样的。其中，依据自治程度高低，可以分为“狭隘的行政自治”、“比较广泛的政治自治”、“更加扩大的自治”以及“最高的自治形式即条约关系”。(12)据此，斯大林提出了一个方案，要乌克兰、白俄罗斯、阿塞拜疆、亚美尼亚、格鲁吉亚作为自治共和国“加入”俄罗斯联邦；仅保留各共和国的司法、内务、教育、农业、工农检查、卫生等部门相对独立。让布尔什维克领导人始料未及的是，无产阶级的阶级意识、阶级利益并没有压倒已经张扬起来的民族意识、民族利益，上述“合并”方案因此受到同样是苏维埃政权的多数非俄罗斯共和国的反对。(13)最终，列宁只得承认该方案“操之过急”，表示“不去助长‘独立分子’，也不取消他们的独立性，而是再建一层新楼——平等的共和国联邦”(14)，同意乌克兰、白俄罗斯、外高加索联邦等3个共和国与俄罗斯苏维埃联邦均作为主权国家，平等地联合成为“苏维埃社会主义共和国联盟”，并保障其自由退出联盟的权利。(15)最终，苏联形成了民族自治程度由高到低依次为加盟共和国、自治共和国、自治州、自治专区的复杂民族行政层级。
中共“二大”召开时，虽然统一的苏联尚未建立，但布尔什维克关于民族、民族自决、联邦制的理论原则显然已经为中共所了解。运用这些理论来分析中国的国情，中共认为，蒙古、西藏、新疆“不独在历史上为异种民族久远聚居的区域，而且在经济上与中国本部各省根本不同：因为中国本部的经济生活，已由小农业手工业渐进于资本主义生产制的幼稚时代，而蒙古、西藏、新疆等处则还处在游牧的原始状态之中”，所以当军阀混战于国中之际，“以这些不同的经济生活的异种民族，而强其统一于中国本部还不能统一的武人政治之下，结果只有扩大军阀的地盘，阻碍蒙古等民族自决自治的进步，并且于本部人民没有丝毫利益”。(16)据此，中共设想，自己未来所要实行的国家制度及民族政策应该是“推翻国际帝国主义的压迫，达到中华民族的完全独立”，“统一中国本部(包括东三省)为真正民主共和国”；“蒙古西藏回疆三部实行自治，为民主自治邦”，“在自由联邦制原则上，联合蒙古，西藏，回疆建立中华联邦共和国”。(17)
从此，民族自决与联邦制共同成为中共宣传、动员边疆少数民族参加革命的重要口号之一。
苏俄的民族自决主张，在某种程度上也影响了中国国民党(18)，1924年国民党也曾宣称“承认中国以内各民族之自决权”。(19)但是在内心里，孙中山并不赞成苏俄这种民族识别、民族自决的做法。他所看重的，是与苏俄民族政策完全相反的美国的做法。早在1921年3月，孙中山已经不再把满、蒙、回、藏居住的区域视为“中国”之外的领土，要“驱除鞑虏”了。他转而主张学习美国，“务使满、蒙、回、藏同化于我汉族”，再将汉族改为中华民族，“组成一个完全底民族国家”。这种建国路径，孙中山称之为“积极底民族主义”。(20)国民党改组后，孙中山也没有改变这种美国式的民族“同化”设想。他坚持认为，“就大多数说，四万万中国人可以说完全是汉人”。(21)大体上沿着孙中山的上述思路，在二次北伐占领华北后，国民党立即开始谋划内蒙古与内地各省建制的一体化。
内蒙古地区在清朝时实行盟旗制度，各盟旗拥有一定的自治权，但相互隔绝。19世纪中叶以后，“蒙禁”渐弛，大量汉人移民前来垦殖。对这些已放荒地区，清政府渐设府县，治同内地，就此形成府县与盟旗此消彼长、犬牙交错之势。1928年，国民政府宣布增设绥远、察哈尔、热河3个行省，将内蒙古的六盟、二部、四特别旗分别划入黑龙江、吉林、辽宁以及新设置的热、察、绥、宁(夏)各省。
问题是，在当时的内蒙古地方，盟旗体制相较于由中央直接统治的省、县体制，其独立性要大得多。继续增设省、县，则势必削弱盟、旗。因此，国民党这种加速边疆与内地统合的行为，在内蒙古各盟旗领袖眼中，却是最大的威胁，从而遭到各盟旗的强烈反对。继“反改省”运动后，从1933年开始，以锡林郭勒盟苏尼特右旗札萨克亲王德穆楚克栋鲁普(“德王”)为首，部分盟旗领导人又发起了内蒙古自治运动。他们要求成立内蒙自治政府，由其统揽内蒙原有各盟、部、旗领域内除国际、军事及外交事项外之一切治权，实现内蒙古“高度自治”。因为势力与影响远不能达到内蒙古，且日本在占领东北后又向内蒙古和华北地区渗透，南京国民政府面对内蒙古“高度自治”的呼声，只得一再妥协。1934年，蒙古地方自治政务委员会及蒙古地方自治指导长官公署成立，负责指导办理各盟旗地方自治事务。已废盟旗而改省县之地方，仍实行省县制度。问题是，对统一的内蒙古地方自治，不但国民政府不那么热心，迭次欠拨经费，而且驻防绥远省的傅作义等也多方掣肘，甚至与蒙古地方自治政务委员会几乎兵戎相见。结果，蒙古地方自治政务委员会困难重重，几乎无法作为。到1936年初，鉴于上述情况及蒙古地方自治政务委员会实际主持者德王正与日本打得火热，国民政府便改变策略，着手推行分区自治，并率先成立了绥远省境内蒙古地方自治政务委员会。(22)
面对国民党在内蒙古地区围绕设省与自治、统一自治与分省自治问题上的折冲，已经揭起反国民党大旗的中共不可能在这个问题上与国民党站到同一条战线上去。这个时期的中共中央文件在涉及内蒙古地区时，基本没有使用新近由国民政府划设的绥远、察哈尔、热河等省域名称，而是继续把该地区视为统一的民族地方，强调民族原则，坚持按照民族自决与联邦制的办法解决内蒙古问题，呼吁“建立内蒙民族共和国”。(23)
中共被迫放弃南方根据地、到达陕北之后，中共的革命正在遭遇前所未有的危机。此时，把相邻地区的少数民族鼓动起来反对国民党，与自己站到同一个战壕里，比以往任何时候都显得更加迫切与重要。因此，中共继续向内蒙古民族宣传：“内蒙古民族只有与我们共同战斗，才能保存成吉思汗时代的光荣，避免民族的灭亡，走上民族复兴的道路，而获得如土耳基〔其〕，波兰，乌克兰，高加索等民族一样的独立与自由”。任何肢解分割内蒙古民族“领土”的做法都是错误的(24)，“蒙政委员会与蒙古自治都是一些欺骗手段，来加深汉人地主、资本家对蒙古人民的民族压迫而已”。(25)
二
许多论著认为，抗日战争时期中共已经放弃民族自决与联邦制主张，确立了民族区域自治制度。其最主要的证据便是1938年10月毛泽东在中共六届六中全会上的讲话：
对着敌人已经进行并还将加紧进行分裂我国内各少数民族的诡计，当前的第十三个任务，就在于团结各民族为一体，共同对付日寇。为此目的，必须注意下述各点：第一，允许蒙、回、藏、苗、猺、夷、番各民族与汉族有平等权利，在共同对日原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家。第二，各少数民族与汉族杂居的地方，当地政府须设置由当地少数民族的人员组成的委员会，作为省县政府的一部门，管理和他们有关事务，调节各族间的关系，在省县政府委员中应有他们的位置。第三，尊重各少数民族的文化、宗教、习惯，不但不应强迫他们学汉文汉语，而且应赞助他们发展用各族自己言语文字的文化教育。第四，纠正存在着的大汉族主义，提倡汉人用平等态度和各族接触，使日益亲善密切起来，同时禁止任何对他们带侮辱性与轻视性的言语，文字，与行动。(26)
但是，如果把这段话置于当时的历史情境与该文的语境中就会发现，毛泽东通篇讲话的立足点是进一步加强和密切国共合作。例如，毛泽东高调地肯定：“抗日民族统一战线是以国共两党为基础的，而两党中以国民党为第一大党”，并“号召全国，全体一致诚心诚意的拥护蒋委员长，拥护国民政府”。抱着对国共合作及国民党这样殷切的期望，毛泽东怎么可能再去大谈什么与国民党民族政策相冲突的民族自决、联邦制主张呢?毛泽东提出上述策略办法，希望“各少数民族应自己团结起来争取实现”及国民党“自动实施”（27），完全是为了现实的可行性。
如果把视野再放开阔一些，就会发现在其他许多场合，在抗日战争前期，中共其他领导人是明确主张民族自决与联邦制的。即便是在这种主张受到他人攻讦之时，中共也并没有准备放弃或否定。其中，1938年8月至10月间，中共中央宣传部副部长杨松发表的“民族殖民地问题讲座”系列，最具代表性，分析也最详尽。并且，这些文章恰恰发表在中共中央机关刊物《解放》周刊上。
因为曾长期在莫斯科中山大学学习和工作，故杨松十分熟稔列宁、斯大林的民族理论。运用这种理论，杨松首先承认，在中国境内的满族、蒙古族、回族、藏族等“少数民族”虽然“就国籍来说，都是中华民国的国民，都是共同祖国的同胞”，但是，“就民族来说，是各个不同的民族”。“无产阶级……主张中国境内各民族自决，各民族一律平等”(28)；只有经过民族自决，即自由分离之后，再实行“完全平等自愿之上的自由联合”，才能“建立起联邦式的统一的民主集中制的多民族国家”；相反，“地方的民族自治”虽然同样“是解决民族问题的形式之一”，但“所谓民族自决权并不能缩小为地方的民族自治权”。(29)
当然，作为一个世界社会主义革命论者和反帝论者，杨松所谈的民族分离也是有前提条件的。杨松主要引用斯大林的相关论述，强调：民族自决必须是由该民族中的多数“劳动群众”所发动、领导、参加的，民族的分离与分立是有利于“劳动群众”的。并且，经过分立之后的自由联合是与社会主义国家、无产阶级政党，而非与全世界工人阶级的敌人——帝国主义者的自由联合。换言之，民族自决权与无产阶级的阶级利益、无产阶级革命相比，仍然是第二位的，是必须服从与服务于后者的。只有当二者一致的时候，民族自决才会得到共产党人的赞成和支持。照这样的标准，蒙、回等民族虽然拥有“自由分离及自由联合的权利”，但他们“在目前脱离中华民国而同日本帝国主义者联合，就是完全变成日本的殖民地奴隶”。因此，中共“今天不主张蒙古人、回人脱离中国，而同日本帝国主义联合”。(30)
此外，类似的例证还有很多。例如，1937年10月，刘少奇强调：“抗日政府对中国各少数民族的政策，应以团结各民族共同抗日，援助各少数民族自决，反对大汉族主义为原则。”否则，日本“用赞助各少数民族的独立自治去欺骗，这是很危险的。这要使少数民族中的一部分感觉日本政府比中国政府和汉人要好，在日本的欺骗之下向中国要求独立，反对中国。”(31)
再如，许涤新呼吁，中国中央政府及汉族“要完全放弃过去的大汉族主义，承认回族同胞有完全的民族自决自治的权利”。(32)
再如，针对《西南日报》社论否定中国存在着“民族”，并以民族自决批评中共政策，“汉夫”主要援引列宁、斯大林的理论，回应道：中国是一个多民族国家，除汉族外，还有其他少数民族；对少数民族，“我们在基本原则上，是坚决主张民族自决的”。“历史的发展，也是向着这方向去的，谁也挡不住它。”(33)
再如，1940年4月，李维汉(罗迈)通过对“回回”的研究，明确肯定“回回”不但是一个民族，而且同样拥有民族自决权。但是，“在日寇大举进攻中国的条件之下，承认回回的民族自决权，岂不是无形中帮助了日本帝国主义分裂中华民族的阴谋?”李维汉自问自答道，“诚然，我们十分担心在日寇压迫与诱惑之下，回族内部可能发生投降日寇的分裂主义者，像溥仪一样把回族送给日寇去蹂躏……这种危险现今正存在着。可是，这种情形不能使我们放弃民族自决权的原则。”(34)
面对抗日战争期间国内汹涌的民族主义浪潮，与中共仍然高揭民族自决旗帜，并以此作为未来解决中国边疆地区民族问题出路的想法相比，国民党所给出的解决方案基本上是反方向的，从根本上说是源自于孙中山“积极底民族主义”等单一民族国家构建办法的。1942年至1943年间，蒋介石公开发文，否认中国国内存在着汉、满、蒙、回、藏等各“民族”，主张把他们称为“宗族”、“宗支”，这些“宗族”“融和”构成了中华民族。(35)
如果说在抗日战争前期，限于国共之间相对密切的合作关系，中共对国民党的民族政策尚可容忍的话，那么1940年过后，伴随着中共实力的增强，以及国共两党间嫌隙丛生、军事摩擦不时发生，中共越来越强调自身的独立性，其对国民党在民族问题上的批评也就更少了顾忌。1943年7月，陈伯达公开发表《评〈中国之命运〉》，不但批评蒋介石的上述说法“和本来的历史真实情况完全不相符合”，而且声讨“中国大地主大资产阶级之所以要捏造这种单一民族论，其目的就在于提倡大汉族主义，欺压国内弱小民族”。(36)
1944年3月12日，根据中共中央书记处会议的决定，周恩来在延安各界纪念孙中山逝世十九周年大会上指出：“在中国人或中华民族的范围内，是存在着汉蒙回藏等民族的事实，我们只有在承认各民族自决权的原则下平等的联合起来，才能成功的‘组织自由统一的(各民族自由联合的)中华民国’。”(37)
在抗日战争接近胜利之际，中共中央已经在考虑战后与国民党分道扬镳的问题，因此作为中共的最高领袖，毛泽东也毫不客气地指斥国民党把中国国内各“民族”叫做“宗族”、“宗支”的做法，是“法西斯主义的大汉族主义的错误的民族思想与错误的民族政策”。同时，毛泽东一改抗战以来在中国将来的政权问题上遮遮掩掩的做法，明白无误地表示，中共必须建立一个与国民党政府不同的政权形式，即“中国境内各民族，应根据自愿与民主的原则，组织中华民主共和国联邦，并在这个联邦基础上组织联邦的中央政府”。而中共在当下的具体纲领之一，就是“要求改善国内少数民族的待遇，允许各少数民族有民族自决权及在自愿原则下和汉族联合建立联邦国家的权利”。(38)
所以，那种仅仅根据毛泽东在中共六届六中全会上未提及“民族自决”字样就推断说中共放弃民族自决主张，或笼统地称抗日战争时期中共已经放弃民族自决、联邦制主张，改行民族区域自治政策的说法显然是一种非此即彼、非黑即白的逻辑，是很难站得住脚的。
三
1945年8月8日，苏联对日宣战，与蒙古人民共和国共同出兵中国内蒙古及东北地区，迅速击溃该地区的日本军队及伪蒙疆政权，从而留下了巨大的政治真空地带。在国、共两党势力尚未到达内蒙古中、东部地区之际，受到外蒙古独立(39)及苏蒙占领军宣传的影响，在内蒙古的青年和知识分子中再度兴起了“民族热”(40)，并相继建立或重建了“内蒙古人民革命党”(41)、“内蒙古人民共和国临时政府”、“呼伦贝尔自治省政府”(42)等三个组织与机构。这些组织与机构或要求如同蒙古人民共和国那样实行“独立”，或要求内、外蒙合并，并派出代表赴蒙古人民共和国请求承认与援助。其中，“内蒙古人民代表大会”在当地苏蒙联军的支持下，不但成立了“内蒙古人民共和国临时政府”，而且制定了《内蒙古独立宣言》和《内蒙古人民共和国临时宪法》。“内蒙古人民共和国临时政府”每天“打铃上班，升降国旗”(43)，俨然一个独立的国家。
但是，限于美苏《雅尔塔协定》的相关条款，加以蒙古人民共和国正在按照《中苏友好同盟条约》筹备全民公决，蒙古人民共和国不但明确拒绝了“内蒙古人民革命党”、“内蒙古人民共和国临时政府”要求内、外蒙合并的请求，而且表示：“外蒙因国际关系不能帮助内蒙脱离中国成立独立国家”。同时，出于担心国民党势力伸入内蒙古地区后很可能把美国人引来，蒙古人民共和国又强调：“目前内蒙应当各党和中国共产党合作，各党在中国共产党领导下求得民族解放”，“内蒙问题主要应由中共解决，在中共帮助下的民族自治就等于民族独立”。(44)
内蒙古地区对于抢占东北、力争华北优势的重要性，中共中央非常清楚。问题是，单凭军事手段，武力争夺内蒙古，中共肯定不是国民党的对手。相反，“适当的解决内蒙民族问题，不仅关系内蒙民族本身的解放，而且能够建立我党我军巩固的后方，及和苏蒙军取得直接连系的有利地位”。那么，如何“适当的解决内蒙民族问题”呢?民族自决、联邦制口号虽然能够对内蒙古民族产生强烈的吸引力，但对于当时重庆谈判过后国共合作的态势来说，显然不具有可行性。况且，内蒙古中部地区的“自治”运动已经引起了美国等国的关注。最终，中共中央决心暂时把内蒙古民族自决的步伐大幅度向后拉一步，在形式上基本符合国民政府给内蒙古地区的承诺，“在目前是实行区域自治”，即“首先从各旗开始，争取时间，放手发动与组织蒙人的地方自治运动，建立自治政府〔在乌(兰察布)盟、锡(林郭勒)盟等纯粹蒙古区域可以自治政府的形式出现，在绥(远)东、察(哈尔)南等蒙汉杂居地带，则以蒙汉联合政府的形式出现〕，准备建立内蒙自治筹委会的组织，统一各盟旗自治运动的领导”。(45)
10月上旬，中共中央委派蒙古族中共党员乌兰夫(汉名“云泽”)等赶赴“内蒙古人民共和国临时政府”所在地苏尼特右旗，按照上述原则解决该“临时政府”的问题。此时，不但“内蒙古人民共和国临时政府”派往蒙古人民共和国求助的代表团尚无音信(46)，而且该政府自身粮草匮乏，只能依靠“天天吃喇嘛的存粮”度日，能否继续生存已是最大的问题。因此，乌兰夫在与苏蒙占领军讨论并征得其同意后，暂时改组了“内蒙古人民共和国临时政府”，乌兰夫任“临时政府”主席，奎璧等5名中共党员参加政府领导，并决定将其驻地迁移到易受中共影响的张北县。问题是，“内蒙古人民共和国临时政府”是完全脱离中国的，是搞独立的，并且已经引起国民党、美国和苏联的注意。现在，中共人员虽然加入该政府，但又难以很快把它拉回到预定的“自治政府”的轨道上来，结果很可能会引火烧身。考虑到这些因素，中共晋察冀中央局要求“内蒙古人民共和国临时政府”停止发布布告和公开活动。(47)
进入1945年11月，国共两党在东蒙及东北的争夺进入白热化阶段，如何顺应内蒙古民众的呼声，又不致引起国内外舆论的反对，成为中共中央在内蒙古地区面临的一个迫切问题。鉴此，根据乌兰夫的意见，晋察冀中央局建议，筹备成立一个半政权、半群众团体的统战机构——内蒙古自治运动联合会，并由该联合会联络团结内蒙古各盟旗、各阶层，准备组织统一的“内蒙自治政府”；在各盟旗政府下，成立“蒙古人的自卫武装”。(48)该建议很快得到中共中央的完全赞同(49)，并由乌兰夫以个人谈话的方式在晋察冀中央局机关报《晋察冀日报》上公开发表，以回应国内外舆论对中共在内蒙古地区所做所为的指责。(50)
1945年11月，内蒙古自治运动联合会在张家口成立，宣布“拥护中国共产党之领导”(51)，“为实现自由联帮〔邦〕的新民主主义的新中国而奋斗”。(52)随后，内蒙古自治运动联合会派大批蒙、汉各族干部到察哈尔、锡林郭勒、巴彦塔拉、乌兰察布、昭乌达、卓索图等盟，宣传内蒙古自治运动联合会的主张，发动群众筹备建立联合会各盟旗分、支会机构和盟旗自治政权；创办各类学校，培养军政干部；创办蒙汉文报纸。
问题是，此时中共及内蒙古自治运动联合会的活动范围仅限于察哈尔、热河及西满的一部分地方，对其他地区则很难控制。而西满及热河的蒙古民族对中共持何种态度，又是中共“在西满及热河成败的决定条件之一”。因此，适当解决这些地区的内蒙古民族问题成为东北局的当务之急。(53)根据中共中央的指令及苏联驻军的意见，考虑到国民党军队正在向热河北部挺进，中共可以依靠当地的内蒙古民族武装加以抵制(54)，东北局决定帮助、指导主要在西满、热河活动的内蒙古人民革命党建立自治政权。
1946年1月16日，内蒙古人民革命党在葛根庙(今乌兰浩特市东南30公里)召开东蒙古人民代表会议，决议成立东蒙古人民自治政府，宣称“愿受苏联指导，加入外蒙”；扫除封建势力，保证人民自由；“与(苏联)红军及中共合作”(55)；组建东蒙古人民自治军，统一指挥内蒙古东部地区各支蒙古民族武装；并要求将哲里木、昭乌达、卓索图三盟，呼伦贝尔、布特哈二部及伊克明安、齐齐哈尔、苏鲁克三旗划为其自治领域。(56)
根据现有资料来看，对于东蒙古人民自治政府的成立，中共中央虽然似乎没有表明态度，但东北局肯定是赞成与支持的。根据有三：第一，早在1945年11月间，东北局曾向内蒙古人民革命党派到沈阳参加东北人民代表会议的代表正式表示：中共“主张蒙古人民自决”，但是限于“现在蒙古广大人民尚未起来，同时在当前形势下外蒙古也未必能接受内蒙古加入外蒙共和国，如此蒙古人民革命党及进步青年将陷于孤立”，最好实行自治。(57)所以，内蒙古人民革命党在议决成立东蒙古人民自治政府时，便直截了当地宣称是“根据中共中央的民族政策”制定的自治法(58)，并强调“在尊重中国宗主权下实行高度自治”(59)；第二，东北局应邀派出胡秉权、朱继先、黄文飞等人作为中共代表参加了东蒙古人民代表会议。对东蒙古人民自治政府的成立，东北局、西满分局均发电祝贺，表示正式承认(60)；第三，在中共中央于1946年2月18日致电东北局，表示对蒙古民族问题必须“慎重”两天后，即2月20日，东北局依然认为，东蒙古人民代表会议的“决议案”草案“基本是对的”，准备予以“广播”，“以回击反动派之反宣传”。(61)
与中共高举民族自决、民族解放的旗帜相反，国民党虽也曾试图努力解决边疆问题，但限于其民族理论与执政地位，除了喊几声“实现蒙、藏各民族之高度自治”的口号(62)，及抗日战争胜利后在内蒙古地区重弹分省自治的老调外，几乎没有任何实质性的动作。对原伪蒙疆自治政府领导人德王及内蒙古青年知识分子等一再要求内蒙古实行“高度自治”的呼声，国民党则一概拒绝，想把这股风潮强压下去。(63)甚至，为了强调热、察、绥各省地位，消减“内蒙古”一词可能引发的民族问题，国民党中央宣传部还下令避免在其文件或报纸中出现“内蒙古”字样。(64)
秉持这种民族理念，加以国共两党正在东北、内蒙古地区展开激烈争夺，国民党对中共在民族问题上的做法绝不可能容忍——不论中共是在“灭火”或是在“纵火”。1946年2月9日，蒋介石致电国民党蒙藏委员会委员长罗良鉴并转东北行营主任熊式辉，称：“查兴安蒙旗酝酿独立，必有共党与外蒙方面之阴谋策动，殊堪注意。应即切实设法，就地消弭。”在国民党辽宁省党部的策划下，曹剑章、贺其业等22人在沈阳联名发出《反对兴安独立通电》，宣称中国共产党“分裂国家”。(65)
同时，上海的《申报》、《民国日报》也连续刊发通讯，报道东蒙成立“共和国”，中共参与其间等消息。(66)这些报道言词虽较平实，但其倾向性一目了然。
国民党以及国内舆论的反应很快传到中共耳中，对中共中央构成不小的压力。加以1946年1月底政治协商会议闭幕后，估计国内政治即将步入“和平民主新阶段”，中共中央决定再次收起民族自决口号，纠正东北局的做法。2月18日，中共中央向党内强调，“国民党现利用所谓内蒙独立问题大造谣言，已引起国内外注意，我们对蒙古民族问题应取慎重态度，根据和平建国纲领要求民族平等自治，但不应提出独立自决口号”。内蒙人民革命党的“纲领过左，我们不能赞助。该党之纲领及活动如有可能，并应劝告其改变方针。”(67)数日后，中共中央再次告诫东北局：“在今天整个国内国际形势下，成立这种自治共和国式的政府仍然是过左的，对蒙古民族、中国人民与苏联和外蒙的外交都是不利的，徒然给反动派一个反苏反共的借口，造成中国人民中狭隘民族主义者的一种恐惧。东蒙今天应依和平建国纲领第三节第六条实行地方自治，在辽北省与热河省省政府之下成立自治区，至多要求成立一单独的省，作为普通地方政府出现，而不应与中国形成所谓宗主国与类似自治共和国的关系，不必要求单独的货币与军队，甚至单独的国旗等等。他们的自治区如在省的地位以下，我们的解放区即已经可以保障其实现，如要求成立一个省，我们亦可帮助其实现，这是实际行得通的办法，在实质上亦已满足了他们的要求，现在大吹大擂，发宣言、派代表、请愿，乃是实际行不通的办法，结果反而碰壁，不能实现他们的要求。请以此方针耐心说服他们，改变作法，并警告如他们坚持现在的作法，我们即不能支持他们，必要时还要声明与他们无任何关系。”中共中央还特地向东北局交底，“苏联亦不知道与不赞成他们此种行动”，以免“东蒙”方面拿苏联说事。(68)
同时，为了公开澄清中共对内蒙古民族问题的政策，内蒙古自治运动联合会主席乌兰夫亲自在《晋察冀日报》发表谈话，表示中共在内蒙古地区的做法并非分疆裂土，申明“内蒙地区是中国领土的一部份，内蒙民族是组织成中华民族的一部分，它要求的自治，基本上与内地各省区一样是一种地方自治”。当然，这种“地方自治”并非国民党所许可的“地方自治”，乌兰夫称：“因为它是一个民族，所以它又是一种民族自治。”(69)
随后，中共中央一方面派乌兰夫率领内蒙古自治运动联合会代表团与东蒙古人民自治政府进行商谈，“相机说服他们接受区域自治”(70)，另一方面再次强调：“目前不成立内蒙自治政府，只成立各盟旗政府，参加各省省政府，分省自治”，并命令中共东北、热河党组织派出军队切断东蒙古人民自治政府与国民党占领区域之间的联系。(71)
1946年3月底，乌兰夫等到达中共冀热辽分局驻地承德，与东蒙古人民自治政府代表进行谈判。此时，因为东蒙古人民自治政府向苏联及蒙古人民共和国求助无果，且得不到国民政府的承认，结果只能接受中共“平等自治”的意见，接受中共的“领导帮助”；解散东蒙古人民自治政府，在东蒙设立内蒙古自治运动联合会总分会；内蒙古各地军队，分别归该地八路军军区指挥领导(72)；取消内蒙古人民革命党。同年5月，原东4盟(兴安、哲里木、呼伦贝尔、纳文慕仁盟)改设为兴安省政府及兴安军区，原辽吉军区与兴安军区合组联合司令部，取消东蒙古人民自治政府，原内蒙古人民革命党及东蒙古人民自治政府主要领导人哈丰阿、特木尔巴根、阿思根等加入中国共产党。(73)内蒙古人民革命党在中共东北局支持与帮助下搞民族自决所造成的危机总算告一段落。
四
经过抗日战争胜利后到1946年上半年期间内蒙古地区的一系列“民族自决”活动，“内蒙各种团体、机关、军队领导集团及知识青年大部分已认识到与外蒙古合并及独立是不可能的，也很不适宜”。但是，已经激发起来的民族主义情绪如同覆水般很难回收。况且，在内蒙古自治运动联合会的宣传推动下，内蒙古中、东部地区打破省界、趋向统一，中共又为内蒙古民族描绘了民族自治的美好蓝图，因此，他们在“赞成民族平等自治的方针”之余，又“主张统一的地方自治，不愿分盟的自治。主张各蒙旗统一于一个蒙古地方政权，这一政权受解放区民主政府领导，而不愿各盟分属各省政府领导”。这些人还怀疑中共的“民族平等自治的政策，是以分盟自治来限制蒙古自治”，质疑“为什么不让蒙古人有一个统一的地方政府，而只组织内蒙古自治运动联合会，国民党时代省盟是平行的，为什么现在盟还要受省的领导”?并且，“因为在热察绥都曾发生过蒙古旗长有名无权、蒙古军队被缴械、蒙古干部被怀疑歧视、蒙古组织活动受限制、蒙古工作被包办代替、某些干部和机关对蒙古工作泼冷水、不热心帮助等现象，因此蒙人怀疑党的民族政策不能实现，说下面干部是大汉族主义，蒙古党员干部也对此不满”。同时，“国民党(六届)二中全会宣传对内蒙问题要划清盟、旗、省、县权限，恢复蒙古地方自治政(务)委(员)会，在热河则放盟长、放中将，在归绥(今呼和浩特市——引者)附近傅(作义)亦将大吹大擂，企图以此欺骗蒙人”。考虑到以上各种因素，中共晋察冀中央局担心，“如果我党不注意，则国民党那些假意的宣传和施设，可以在某些人中尤其是在蒙人上层中引起幻想”。因此，晋察冀中央局强调：“目前我党在绥察热及东北所面临的蒙古问题，是十一个盟和一百七、八十万人口的自治问题。如果过去阶段内主要的工作是克服蒙古内部两次错误的独立运动，则目前主要工作必须是贯彻党的民族平等自治政策，首先解决民族问题，适当的满足蒙古民族统一自治的要求。”否则，假如“多数蒙人对我们还存在怀疑，则蒙古群众的发动将受到限制，少数蒙奸反动上层的挑拨将会发生影响，因而使我党在对国民党作战中还有顾虑”。(74)1946年8月，乌兰夫分别向晋察冀中央局和中共中央写出报告，再次反映内蒙古“要求统一自治”的呼声，并强调“如何适当的满足蒙族这一要求，这与解决土地问题有同等重要的意义”。(75)
殆至1946年11月，国共内战升级，国民党军队已经深入中共在热河、察哈尔北部的根据地，占领松花江以南的整个东北以及中共察哈尔省政府、内蒙古自治运动联合会驻地张家口。中共军队的接连退却，导致一部分“蒙军与蒙人中上层分子纷纷响应”国民党，反对中共。原东蒙人民自治政府中的一部分领导人也产生了思想波动，主张退出中共与国民党的战争，“保持中立”。面对内外交困的严峻局势，中共辽吉省委压力陡增，感到“非常棘手”，担心“如不能争取蒙人与我合作，我在辽吉创造根据地长期坚持是困难的”。(76)中共中央西满分局也向东北局及中共中央建议，应“先有一确定的主张”，即“对内蒙自治政府问题应采取何种态度，是否召开内蒙人民代表会议，准备成立比自治运动联合会(更具政府性质的机关?)”。(77)
中共晋察冀中央局、乌兰夫及西满分局的迭次报告显然引起了中共中央的注意。中共中央估计，国民党虽然不会允许内蒙古自治，但“可能恢复蒙政会及采取其他欺骗”办法，与中共争夺对内蒙古地区的主导权。因此，中共中央决定先下手为强，从形式上把国民党一直承诺但始终没有兑现的条件付诸实施，“现在即可联合东蒙西蒙成立一地方性的高度自治政府，发布施政纲领”，以“团结内蒙人民共同抵抗蒋介石的军事进攻与政治经济压迫”。同时，中共中央也提醒地方党政，应注意分寸，“避免采取独立国形式”。(78)
1946年12月，内蒙古自治运动联合会与中共冀热辽分局联合召开会议，就成立统一的自治政府问题达成初步意见：“内蒙政府是内蒙各阶层地区性的高度自治政府”；疆域“原则上以现有蒙旗为界，但初期工作中心地区是东北、热河、锡(林郭勒)察(哈尔)各盟旗”；建议成立内蒙古中央分局，归东北局领导；自治政府成立后，内蒙古自治运动联合会转变为民族统一战线的群众组织；内蒙古人民解放军为中国人民解放军之一部，归自治政府统辖，同时成立蒙汉联军司令部与机关，“统一指挥内蒙军与八路军”。(79)
中共中央的这一政策转变，恰如其分地搔到了内蒙古部分民众的痒处，使暗中准备游离出中共体系的内蒙古民族部分干部再次回到中共的旗帜下来。当事人之一、中共党员刘春回忆说，当1947年初他们到达内蒙古自治运动联合会东蒙总分会所在地王爷庙时，在一次欢迎宴会上，内蒙古人民自卫军第一师司令莫德尔图忽然把手枪放在炕桌上，说：“过去我们是听了西边的(指内蒙古自治运动联合会——引者)，现在也应该听我们东边的(指原东蒙古人民自治政府人员——引者)了，是不是我们蒙古人一定要跟着共产党去打仗?我们可不可以退出这个战争，保持中立?”局势可谓剑拔弩张。但是，“当我们和哈丰阿等知道中央来电(指1946年11月26日中共中央文件《中共中央关于考虑成立内蒙自治政府的指示》——引者)内容以后，大家非常兴奋，我们尤其高兴。有些对共产党的方针、政策持怀疑态度的人，不相信可以取得胜利的人，和想在国共两党之间保持中立的人，也都表示赞成这个决定，这就使主张置身于解放战争之外的思想一下子失去了市场。大家都在考虑怎样成立政府的事，所以紧张一时的局面缓和下来了，每项工作的进行也顺利多了。”(80)
此时，中共中央已经变得比较清醒和现实了。他们知道，不适当满足内蒙古民族呼吁统一自治的要求，便不能把他们拉入自己的阵营；但如果走得过远，任其“自决”，则恐遭到国内民众的指责，对苏联也可能带来外交上的麻烦。刚刚平息下去的东蒙古人民自治政府就是前车之鉴。因此，中共中央对成立统一的内蒙古自治政府不能不相当谨慎。就此，中共中央致电东北局等相关中央局、中央分局及乌兰夫，恳切说明：“我们原主张先从各地区民族自治政府的成立以影响尚未解放的西蒙人民，一时不忙成立联合的自治政府。惟……东蒙及热察三地蒙民久已要求成立统一的自治政府，我们不应劝阻，故原则上我们同意就在这次代表大会(指即将召开的内蒙古人民代表大会——引者)产生内蒙统一的民族自治政府。”此外，中共中央还特地提醒，自治政府的纲领只能是“较简要而带原则性的”，留待以后再行摸索补充，并须“照顾到与中共关系”，但“不要在纲领中规定”。关于这个民族自治政府与中国的关系，则应在大会宣言中“确定内蒙自治政府非独立政府，它承认内蒙民族自治区仍属中国版图，并愿为中国真正民主联合政府之一部分，它所反对的为蒋介石国民党独裁政府及其所制定的取消民族自治权利的伪宪法与其卖国内战反动的政策”。(81)
按照上述方针与原则，1947年4月23日至5月3日，内蒙古人民代表大会在王爷庙召开，通过了自治政府施政纲领和暂行组织法大纲，选举产生了内蒙古自治政府和临时参议会组成人员，乌兰夫当选为自治政府主席。
内蒙古自治政府的成立，虽然进一步满足了内蒙古民族要求统一自治的要求，但一些实质性的问题实际上并没有得到解决。例如，内蒙古自治政府的“自治”是什么样的自治呢?现在实行的“自治”与中共以往长期宣传的“自决”之间是什么关系呢?对于前一个问题，还在内蒙古人民代表大会召开过程中，在与会代表中就出现了多种不同的理解与认识。有的代表特别强调蒙古民族的民族自治权利，有的代表则强调区域自治、强调自治区域内各民族平等权利。(82)在这种争论的影响下，《内蒙古自治政府施政纲领》对此做了折衷处理，规定：“内蒙古自治政府是由内蒙古民族各阶层内蒙古区域内各民族实行高度自治的区域性的民主政府。”(83)
对于第二个问题，争论同样很激烈。“有不少代表认为自治是解决民族问题的低级形式，只有自决才能彻底解决民族问题。有人主张仿照苏联建立加盟共和国。也有人心想独立，但由于已经有了‘内外蒙合并’的前车之鉴，未敢公开发表这类主张。而许多代表坚决反对实行自决的主张。认为这是不符合中国和内蒙古的实况。当然也有不少人对这种争论无所适从，抱着观望的态度。”(84)为了解决许多人心中的疑惑，也为了给内蒙古自治政府找到理论上的坐标，中共西满分局常委张平化代表中共西满分局给出了答案：“实行自治，争取自决。”具体说来，即抗日战争结束以来成立内蒙古自治运动联合会、召开这次内蒙古人民代表会议是“第一步”；“争取民族的自决权”才是“奋斗的目标”，是“第二步”。只有“把第一步切切实实做好才该上第二步，这是共产党的愿望，也是内蒙古民族的愿望”。(85)因此，《内蒙古自治政府施政纲领》开门见山地指出：“内蒙古自治政府系本内蒙古民族人民全体的公意与要求，根据孙中山先生‘中国境内各民族一律平等’、‘承认中国以内各民族之自决权’的主张及中国共产党领袖毛泽东先生论联合政府中的少数民族政策的主张及政治协商会议决议的精神成立”的。(86)内蒙古自治政府主席云泽也公开声明：“内蒙自治政府的成立，是蒙古民族实现自治，争取自决的必要步骤，这是内蒙人民的公意与要求。”(87)
五
内蒙古自治政府成立后，对于民族自决与联邦制主张，中共中央及其领导高层并没有立即予以否定。1947年10月，《中国人民解放军宣言》把“承认中国境内各少数民族有平等自治及自由加入中国联邦的权利”列为其八大基本政策之一(88)；1948年8月，东北局领导人高岗在内蒙干部会上宣讲，中共自成立以来就“承认各民族自治与自决权”，将来要“组成中华民主共和国联邦”，而“内蒙自治政府，将是这个联邦在国境北部的主要组成部分”(89)；同年9月，毛泽东在中共中央政治局扩大会议上所做的结论中讲道：在资产阶级民主革命完成之后，除了主要矛盾之外，“内部还有民族矛盾……这可以用苏联的办法来解决”(90)；1948年11月，刘少奇在《论国际主义与民族主义》一文中，虽然并没有提及民族自决与联邦制字样，但其所用的民族“自由分立”、“自由联合”还是没有脱出民族自决的范畴与列宁把联邦制作为走向单一制过渡形式的说法。(91)
到1949年2月，中共取得全国政权指日可待。为了加强与中共的联系与沟通，苏联派出其政治局常委米高扬秘密来到中共中央驻地西柏坡。此时，经过30多年的执政，苏联共产党显然对民族自决与联邦制的实践已经有了切身的理解与认识。眼下，中共即将上台执掌全国政权，斯大林便有意为中共的民族政策支招。况且，出于国家利益的考量，苏联已经意识到，中国新疆和内蒙古地区的民族独立运动未必对其毗邻的民族地区有什么好处；外蒙古的独立地位已经在《中苏友好同盟条约》中固定下来，成为苏联保障其远东地区安全的缓冲地带。因此，米高扬对未来中国民族政策的总原则问题向中共中央建议：“中国共产党在民族问题上不要过分大度，如让少数民族独立并从而在中共执政后缩小中国的领土，应该让少数民族自治，而不是独立。”(92)对苏联经营已久的新疆，米高扬表示，“如果让新疆少数民族享有自治权，那可能会留下独立运动的土壤”，苏联“不想造成新疆的独立，也不觊觎新疆的领土”，“新疆是也应该是在中国的版图之内”。同时，米高扬和斯大林坚决拒绝了毛泽东提议内外蒙统一、回到中国版图、建立统一的蒙古民族自治的试探。(93)
苏联关于未来中国民族政策的总原则的建议是否得到了中共中央的认可，对中国制定民族区域自治制度起到了多大作用，目前尚不得而知。但可以明确的是，在这次会谈中，毛泽东等中共领导人不但没有坚持以往鼓励和支持少数民族自决的主张，而且透露：内蒙古自治政府这种既可以满足少数民族自治要求、又可以实现中国领土统一的做法，可能恰恰符合苏联的建议，是中国未来解决民族问题的出路。因此，中共准备给予新疆像内蒙古一样“完全的自治权”。(94)
到1949年6月，中共军队虽然正在以摧枯拉朽之势向长江以南推进，但对解决遥远且民族关系复杂的新疆、西藏等边疆问题，则显得有所忌惮和力不从心。也恰在此国共政权交替之际，无论是新疆，还是西藏均出现了分离倾向。1949年7月上、中旬，西藏发生了驱逐国民政府驻藏机构和人员的“驱汉事件”，使中央政府与西藏地方政府的关系出现大倒退。(95)对此，因为交通、通讯条件所限，可能直到9月3日前，中共中央才约略知晓此事。(96)
与此同时，西北的新疆也不平静。英、美等国正在策划宁夏等地的马步芳等军事势力入疆，把新疆从中国分裂出去。1949年8月底、9月初，邓力群在赶到新疆后，经过与新疆“三区”领导人及苏联驻伊犁领事的接触、谈话，很快向中共中央证实了上述问题。(97)
此时，周恩来正在为筹备中的新中国起草“共同纲领”草案。按照陈扬勇的说法，从1948年10月开始着手，直到1949年9月5日之前，“共同纲领”各草案稿及为此提供参考的新政协筹备会第三小组第五分组的讨论，均有“承认国内少数民族自决权”与组成联邦制国家的条文。(98)例如，8月22日成稿的“新民主主义的共同纲领”草案规定：中国将“根据自愿与民主的原则，组成中华各民族联邦”。(99)
但是，在1949年9月5日、11日、13日对“共同纲领”草案的修改过程中，周恩来已经对“民族问题”一节进行了大篇幅的扩充，并放弃“联邦制”设想，明确提出了“民族区域自治”的制度框架。(100)针对这一重大转变，9月7日，周恩来向已到达北平的政协代表及有关人士做了说明。其解释透露出，中共的民族政策及国家结构形式转向，主要基于如下因素：(1)“防止帝国主义利用民族问题来挑拨离间中国的统一”；(2)改变清朝、“北洋军阀政府”、“国民党反动政府”对少数民族的“欺骗和屠杀”政策；(3)陈嘉庚等政协代表在到内蒙古自治政府区域考察后，反映该地区的民族关系“很好”，“犹如兄弟一样”，中共中央“听了非常高兴”，认为这种自治政策是“成功”的。(101)
当然，在这时，周恩来尚没有彻底否定少数民族可以“民族自决”的主张，而是表示：“任何民族都是有自决权的，这是毫无疑问的事。”(102)但是，中共中央很快意识到，继续宣传“民族自决”，显然会与自己的执政地位产生冲突，更不用说任由少数民族“自决”了。因此，在中华人民共和国宣布成立4天后，中共中央立刻决定，对国内各少数民族不应再强调“民族自决”的口号，宣传重点应放在“中华各民族的友爱合作和互助团结”方面。(103)
至此，中共在保留苏联民族理论内核的情况下，基本完成了从宣传和鼓动少数民族进行“民族自决”、再与汉族联合建立联邦制国家到在单一制国家结构形式下实行民族区域自治制度的转换。余下的事情，便是如何在民族区域自治的框架下，以阶级的话语，实施边疆少数民族地区与内地政治、经济、文化一体化的进程了。这项工作，虽然没有了国民党的牵制，但也并非一片坦途。
注释：
①列宁：《论民族自决权》(1914年2—5月)，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编译：《列宁全集》第25卷，人民出版社1988年版，第225页。
②《中国人民政治协商会议共同纲领》(1949年9月29日)，中央档案馆编：《中共中央文件选集》第18册，中共中央党校出版社1992年版，第595页。
③金炳镐：《民族理论通论》，中央民族大学出版社1994年版，第330页；张尔驹：《中国民族区域自治史纲》，民族出版社1995年版，第60页；布青沪、陆维成：《中国民族区域自治实践的萌芽——中共领导建立豫海县回民自治政府之探析》，《中共党史研究》2011年第12期。
④如周忠瑜《民族区域自治与联邦制的比较研究》，《中共党史研究》2001年第4期，第60—64页；金炳镐、马骍、宋全《中国共产党民族区域自治政策的形成和发展——中国共产党民族纲领政策形成和发展研究之十》，《黑龙江民族丛刊》2002年第1期，第44页；[日]松本真澄著，鲁忠慧译《中国民族政策之研究——以清末至1945年“民族论”为中心》，民族出版社2003年版，第222—264页；许彬《从“民族自决”到“民族区域自治”——论中国共产党民族基本政策的历史转型》，博士学位论文，兰州大学民族学系，2007年，第116—155页；陈夕《新中国民族区域自治制度的形成与发展》，《当代中国史研究》2009年第5期，第147页。
⑤陈扬勇：《〈共同纲领〉与民族区域自治制度的确立——兼谈新中国民族区域自治政策的形成》，《中共党史研究》2009年第8期，第13—20页。
⑥郝维民：《内蒙古革命史》，人民出版社2009年版；白云：《试论抗战胜利后中国共产党领导的内蒙古自治运动》，《内蒙古大学学报》1997年第3期，第17—28页；乌兰少布：《中国国民党对蒙政策(1928—1949)》，内蒙古大学中共内蒙古地区党史、内蒙古近现代史研究所编：《内蒙古近代史论丛》第3辑，内蒙古人民出版社1987年版，第188—317页；李玉伟：《内蒙古实现民族区域自治的理论与实践》，博士学位论文，内蒙古大学人文学院，2004年；刘晓原：《“蒙古问题”与冷战初期美国对华政策》，《历史研究》2003年第3期，第41—57页；[日]星野昌裕著，苏日娜译，乌兰校：《内蒙古自治区成立之历史考察》，《中国边疆史地研究》2000年第2期，第98—112页。
⑦《民族主义之教育——此篇据日本高村世雄所论而增益之》(1903年)、余一：《民族主义论》(1903年)，张枏、王忍之编：《辛亥革命前十年间时论选集》第1卷，生活·读书·新知三联书店1960年版，第405、486页。
⑧梁启超：《政治学大家伯伦知理之学说》(1903年)，《梁启超全集》第4卷，北京出版社1999年版，第1070页。
⑨斯大林：《马克思主义和民族问题》(1913年1月)，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编译：《斯大林选集》上卷，人民出版社1979年版，第64页。
⑩在早期，列宁曾明确肯定：“马克思主义者是反对联邦制和分权制的”。原因在于，“中央集权制的大国是从中世纪的分散状态向将来全世界社会主义的统一迈出的巨大的历史性的一步，除了通过这样的国家(同资本主义紧密相联的)外，没有也不可能有别的通向社会主义的道路”；但同时，列宁也说明，布尔什维克所维护的“民主集中制不仅不排斥地方自治以及有独特的经济和生活条件、民族成分等等的区域自治，相反，它必须既要求地方自治，也要求区域自治”。列宁：《关于民族问题的批评意见》(1913年10—12月)，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编译：《列宁全集》第24卷，人民出版社1990年版，第148—149页。黑体为原文所有。
(11)斯大林：《俄罗斯联邦共和国的组织》(1918年3月3、4日)，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编译：《斯大林全集》第4卷，人民出版社1956年版，第64页；列宁：《民族和殖民地问题提纲初稿》(1920年6月5日)，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编译：《列宁全集》第39卷，人民出版社1986年版，第162页。
(12)斯大林：《苏维埃政权对俄国民族问题的政策》(1920年10月10日)、《捷列克区域各族人民代表大会》(1920年11月17日)，《斯大林全集》第4卷，第314—316、357页。
(13)参见赵常庆等《苏联民族问题研究》，社会科学文献出版社1996年版，第66—69页。
(14)列宁：《关于成立苏维埃共和国联盟》(1922年9月26日)，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编译：《列宁全集》第43卷，人民出版社1987年版，第213—214页。
(15)《苏维埃社会主义共和国联盟成立务约》(1922年12月30日)，中国社会科学院苏联东欧研究所、国家民族事务委员会政策研究室编译：《苏联民族问题文献选编》，社会科学文献出版社1987年版，第74—79页。
(16)《中国共产党第二次全国代表大会宣言》(1922年7月)，中央档案馆编：《中共中央文件选集》第1册，中共中央党校出版社1989年版，第111页。
(17)《关于“国际帝国主义与中国和中国共产党”的决议案》(1922年7月)，《中共中央文件选集》第1册，第62—63页。
(18)1923年11月28日，共产国际曾做出决议，建议国民党重新解释“三民主义”，以“符合时代精神”。其中“民族主义”的内容之一就是，“中国民族运动同受中国帝国主义压迫的各少数民族的革命运动进行合作”，即“国民党应公开提出国内各民族自决的原则，以便在反对外国帝国主义、本国封建主义和军阀制度的中国革命取得胜利以后，这个原则能体现在由以前的中华帝国各民族组成的自由的中华联邦共和国上”。参见《共产国际执行委员会主席团关于中国民族解放运动和国民党问题的决议》(1923年11月28日)，中共中央党史研究室第一研究部译：《联共(布)、共产国际与中国国民革命运动(1920—1925)》，北京图书馆出版社1997年版，第342—343页。
(19)《第一次全国代表大会宣言》(1924年1月23日)，荣孟源编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》上册，光明日报出版社1985年版，第17页。
(20)孙中山：《在中国国民党本部特设驻粤办事处的演说》(1921年3月6日)，中山大学历史系孙中山研究室等编：《孙中山全集》第5卷，中华书局1985年版，第474页。
(21)孙中山：《三民主义·民族主义(第1讲)》(1924年1月27日)，中山大学历史系孙中山研究室等编：《孙中山全集》第9卷，中华书局1986年版，第188页。
(22)参见乌兰少布《中国国民党对蒙政策(1928—1949)》，《内蒙古近代史论丛》第3辑，第190—267页。
(23)《中共中央给蒙委的信》(1929年2月30日)，中共中央统战部编：《民族问题文献汇编(1921.7—1949.9)》，中共中央党校出版社1991年版，第102页。
(24)《中华苏维埃人民共和国中央政府对内蒙古人民的宣言》(1935年12月10日)，中央档案馆编：《中共中央文件选集》第10册，中共中央党校出版社1985年版，第801页。注：该文件在《民族问题文献汇编(1921.7—1949.9)》第323页中所标注的时间为1935年12月20日。
(25)《中央关于内蒙工作的指示信》(1936年8月24日)，中央档案馆编：《中共中央文件选集》第11册，中共中央党校出版社1991年版，第69页。
(26)毛泽东：《论新阶段》(1938年10月12—14日)，《解放》第57期，1938年11月25日，第24页；另见《中共中央文件选集》第11册，第619—620页。
(27)毛泽东：《论新阶段》(1938年10月12—14日)，《解放》第57期，1938年11月25日，第16、20、24页。
(28)杨松：《论民族》，《解放》第47期，1938年8月1日，第23页。
(29)杨松：《论帝国主义时代民族运动与民族问题》，《解放》第54期，1938年10月15日，第23页。
(30)杨松：《论帝国主义时代民族运动与民族问题》，《解放》第54期，1938年10月15日，第22页；斯大林：《马克思主义和民族问题》(1913年1月)，《斯大林选集》上卷，第76页。
(31)刘少奇：《抗日游击战争中的若干基本问题》(1937年10月16日)，《民族问题文献汇编(1921.7—1949.9)》，第563—564页。
(32)许涤新：《加紧回汉团结抗战到底》，《群众》第1卷第13期，1938年3月12日，第233页。
(33)汉夫：《抗战时期的国内少数民族问题》，《群众》第2卷第12期，1938年12月25日，第597页。
(34)罗迈：《回回问题研究》(1940年4月)，《解放》第109期，1940年6月16日，第19页。说明：该文在《民族问题文献汇编(1921.7—1949.9)》第841—856页中所标注的时间为1940年6月16日，这显然是编者把该文的发表时间误为写作时间了。实际上，该文末注明了写作时间为1940年4月。
(35)参见蒋介石《中华民族整个共同的责任》(1942年8月27日)，秦孝仪主编：《总统蒋公思想言论总集》第19卷，中国国民党中央委员会党史委员会1984年印行，第216页；《中国之命运》(1943年3月10日)，秦孝仪主编：《总统蒋公思想言论总集》第4卷，中国国民党中央委员会党史委员会1984年印行，第1—11页。
(36)陈伯达：《评(中国之命运)》(1943年7月21日)，《民族问题文献汇编(1921.7—1949.9)》，第945—947页。
(37)周恩来：《关于宪政与团结问题》(1944年3月12日)，《民族问题文献汇编(1921.7—1949.9)》，第730—731页；中共中央文献研究室编：《周恩来年谱(1898—1949)》，中央文献出版社1998年版，第585页。
(38)毛泽东：《论联合政府》(1945年4月24日)，《毛泽东选集》，东北书店1948年版，第338—339,313、320页。
(39)1945年8月14日，中国国民政府与苏联政府签订《中苏友好同盟条约》，中国承认外蒙古以全民投票的方式决定其是否独立。
(40)抗战胜利后，“民族热”这个词在蒙古族人群中很流行，意即“热心于蒙古民族的事业”。参见刘春《内蒙工作的回忆》，《内蒙古自治政府成立前后》(“内蒙古文史资料”第50辑)，内蒙古自治区政协文史和学习委员会1997年编印，第42页。
(41)1925年10月，内蒙古人民革命党在张家口成立，两名中共党员当选为该党中央执行委员会候补委员。1927年后，该党活动逐渐趋于停顿。1945年8月18日，哈丰阿、博彦满都、特木尔巴根等人在兴安盟王爷庙(今乌兰浩特市)发起、组成了“内蒙古人民解放委员会”，宣布公开恢复内蒙古人民革命党。同月下旬，内蒙古人民革命党召开首次党员会议，组建了内蒙古人民革命党东蒙党部。
(42)“内蒙古人民共和国临时政府”于1945年9月中旬在锡林郭勒盟苏尼特右旗德王府成立；呼伦贝尔自治省政府于1945年10月1日在海拉尔成立。1946年8月初，呼伦贝尔自治省改名为呼伦贝尔地方自治政府，受中共的兴安省政府领导。
(43)乌兰夫革命史料编研室编：《乌兰夫回忆录》，中共党史资料出版社1989年版，第212页。
(44)《察哈尔各盟旗近况及察锡两盟的工作经过》(1945年10月27日)、《中共晋察冀中央局关于察绥两盟政权问题给中央的报告》(1945年11月9日)，《民族问题文献汇编(1921.7—1949.9)》，第967,975页。
(45)《中共中央关于内蒙工作方针给晋察冀中央局的指示》(1945年10月23日)，《民族问题文献汇编(1921.7—1949.9)》，第964页。
(46)实际上，1945年10月20日，即外蒙古人民共和国举行公民投票表决是否“独立”的当天，该代表团的部分成员已被送出蒙古人民共和国，只是尚未回到内蒙古苏尼特右旗。
(47)《察哈尔各盟旗近况及察锡两盟的工作经过》(1945年10月27日)、《关于察盟成立“内蒙古人民共和国临时政府”问题向中央的请示》(1945年10月27日)，《民族问题文献汇编(1921.7—1949.9)》，第967—968.972—973页。
(48)《中共晋察冀中央局关于察绥两盟政权问题给中央的报告》(1945年11月9日)，《民族问题文献汇编(1921.7—1949.9)》，第975页；王树盛、郝玉峰编：《乌兰夫年谱》，中共党史资料出版社1989年版，第134页。
(49)《中共中央关于同意成立内蒙自治运动联合会复晋察冀中央局电》(1945年11月10日)，《民族问题文献汇编(1921.7—1949.9)》，第976页。
(50)《绥蒙云泽主席谈内蒙自治等问题》，《晋察冀日报》，1945年11月16日，第2版。
(51)《内蒙古自治运动联合会成立大会宣言》(1945年11月28日)，内蒙古自治区档案馆编：《内蒙古自治运动联合会档案史料选编》，档案出版社1989年版，第33页。
(52)《内蒙古自治运动联合会会章》(1945年11月27日)，《晋察冀日报》，1945年11月29日，第1版。
(53)《中共中央关于对蒙族政策问题给林彪、黄克诚、李富春、程子华等同志的指示》(1945年12月25日)，《民族问题文献汇编(1921.7—1949.9)》，第984页。
(54)《中共中央冀热辽分局关于热北蒙古问题的报告》(1946年1月26日)，《民族问题文献汇编(1921.7—1949.9)》，第995页。
(55)《东北抗日联军直辖部队第七师关于内蒙情况向东北局的报告》(1946年1月29日)，《民族问题文献汇编(1921.7—1949.9)》，第996—997页。
(56)《东蒙古人民自治政府树立宣言(译文)》(1946年1月19日)，《和子章与蒙骑四师》(“赤峰市文史资料选辑”第5辑)，赤峰市政协文史资料委员会1989年编印，第276页。
(57)《中共中央东北局关于蒙古问题给中央的报告》(1946年2月20日)，《民族问题文献汇编(1921.7—1949.9)》，第1002页。
(58)《胡锡奎关于东蒙问题材料及意见》(1946年3月3日)，《民族问题文献汇编(1921.7—1949.9)》，第1013页。
(59)刘春：《内蒙工作的回忆》，《内蒙古自治政府成立前后》，第50页；《东蒙古人民自治政府施政纲领(译文)》，《和子章与蒙骑四师》，第278页。
(60)张策、胡昭衡、方知达：《从东蒙自治政府到内蒙古自治政府成立的一些情况》，《内蒙古自治政府成立前后》，第100—101页。
(61)《中共中央东北局关于蒙古问题给中央的报告》(1946年2月20日)，《民族问题文献汇编(1921.7—1949.9)》，第1002页。
(62)《本党政纲政策案(民国34年5月18日第六次全国代表大会通过)》，《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》上册，第934页。
(63)《军政部关于德王不宜领导蒙政电》(1945年9月29日)、《蒋介石为商研德王陈述内蒙危急状态及拟具措置办法与蒙藏委员会等往来电呈》(1945年9、10月)、《马鹤天报告蒙古青年知识分子拟成立蒙古自治邦等情致行政院电》(1945年12月12日)，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第5辑第3编，“政治”(5)，江苏古籍出版社1999年版，第86—89,2—3页。
(64)转引自乌兰少布《中国国民党对蒙政策：1928—1949》，《内蒙古近代史论丛》第3辑，第285页。
(65)转引自郝维民《内蒙古革命史》，第377页。
(66)《内蒙行动可骇异，成立所谓自治政府，共党代表参加在内》、《所谓“东蒙共和国”蒙古人茫然不知，张厉生谈如此真相》，上海《民国日报》，1946年2月12,22日，第1版；《东北局势益复杂，“东蒙自治政府”突告出现》，《申报》，1946年2月8日，第1版。
(67)《中共中央关于内蒙民族问题应取慎重态度的指示电》(1946年2月18日)，《民族问题文献汇编(1921.7—1949.9)》，第1000页。
(68)《中共中央关于不宜成立东蒙人民自治政府给东北局的指示》(1946年2月24日)，《民族问题文献汇编(1921.7—1949.9)》，第1011页。
(69)《关于内蒙自治问题云泽主席发表谈话》，《晋察冀日报》，1946年2月22日，第3版。
(70)《中共中央对东蒙问题的指示》(1946年3月10日)，《民族问题文献汇编(1921.7—1949.9)》，第1023页。
(71)《关于东蒙问题致东北局电》(1946年3月13日)，《民族问题文献汇编(1921.7—1949.9)》，第1027页。
(72)《内蒙古自治运动统一会议的主要决议》(1946年4月3日)，《内蒙古自治运动联合会档案史料选编》，第51—52页。
(73)《西满分局关于成立兴安省政府及人选等问题致中央、东北局的请示电》(1946年5月20日)、《哈丰阿关于东蒙工作情况给总会的报告》(1946年7月25日)，《内蒙古自治运动联合会档案史料选编》，第63、88页。
(74)《晋察冀中央局关于内蒙自治问题的意见》(1946年4月)，《内蒙古自治运动联合会档案史料选编》，第58—59页；《中共晋察冀中央局关于蒙古工作的总结》(1946年5月以后)，《民族问题文献汇编(1921，7—1949.9)》，第1087—1088页。
(75)《云泽关于内蒙土地和自治问题给中央的报告》(1946年8月1日)，《民族问题文献汇编(1921.7—1949.9)》，第1058页。
(76)《中共辽吉省委关于蒙区工作的意见(摘录)》(1946年9月15日)，《民族问题文献汇编(1921.7—1949.9)》，第1072页；刘春：《内蒙工作的回忆》，《内蒙古自治政府成立前后》，第73—74页。
(77)《中共中央西满分局关于确定内蒙自治主张问题的请示》(1946年11月18日)，《民族问题文献汇编(1921.7—1949.9)》，第1082页。引文中括号内内容为原文所有。
(78)《中共中央关于考虑成立内蒙自治政府的指示》(1946年11月26日)，《民族问题文献汇编(1921.7—1949.9)》，第1083页。
(79)《冀热辽分局关于成立内蒙自治政府问题的意见》(1946年12月15日)，《内蒙古自治运动联合会档案史料选编》，第143页。
(80)刘春：《内蒙工作的回忆》，《内蒙古自治政府成立前后》，第73—75页。
(81)《中央关于内蒙自治诸问题的意见》(1947年3月23日)，《内蒙古自治运动联合会档案史料选编》，第169—171页。
(82)特古斯：《我对“五一大会”的再认识》，《内蒙古自治政府成立前后》，第209页。
(83)《内蒙古自治政府施政纲领》(1947年4月27日)，《民族问题文献汇编(1921.7—1949.9)》，第1111页。
(84)特古斯：《我对“五一大会”的再认识》，《内蒙古自治政府成立前后》，第209—210页。
(85)《加速蒋介石大汉族主义的崩溃，内蒙人民代表会议开幕》，《人民日报》，1947年5月6日，第1版；张平化：《在内蒙古人民代表会议开幕典礼上的祝辞》(1947年4月23日)，中共湖南省委党史研究室编：《张平化纪念文集》，湖南人民出版社2007年版，第16页。
(86)《内蒙古自治政府施政纲领》(1947年4月27日)，《民族问题文献汇编(1921.7—1949.9)》，第1111页。
(87)《内蒙古自治政府云泽主席对读者发表的谈话》(1947年5月10日)，《民族问题文献汇编(1921.7—1949.9)》，第1327页。
(88)《中国人民解放军宣言》，《人民日报》，1947年10月10日，第1版。
(89)高岗：《在内蒙干部会的讲话》(1948年8月3日)，《东北日报》，1948年11月23日，第1版。
(90)毛泽东：《在中共中央政治局会议上的报告和结论》(1948年9月13日)，中共中央文献研究室编：《毛泽东文集》第5卷，人民出版社1996年版，第145—146页。
(91)刘少奇：《论国际主义与民族主义》(1948年11月1日)，解放社编：《国际主义与民族主义》，新华书店1949年版，第14页。
(92)安·列多夫斯基，李颖、杜华译，李玉贞校：《米高扬与毛泽东的秘密谈判(1949年1—2月)》(下)，《党的文献》1996年第3期，第82页。
(93)安·列多夫斯基：《米高扬与毛泽东的秘密谈判(1949年1—2月)》(中)，《党的文献》1996年第1期，第94页；沈志华：《从西柏坡到莫斯科：毛泽东宣布向苏联“一边倒”——关于中苏同盟建立之背景和基础的再讨论(之二)》，《中共党史研究》2009年第4期，第17—18页。
(94)转引自沈志华《从西柏坡到莫斯科：毛泽东宣布向苏联“一边倒”——关于中苏同盟建立之背景和基础的再讨论(之二)》，《中共党史研究》2009年第4期，第18页。
(95)参见徐百永《国民政府治藏政策及其实施研究(1927—1949)》，博士学位论文，陕西师范大学历史文化学院，2007年，第124—128页。
(96)《决不容许外国侵略者吞并中国的领土——西藏》，《人民日报》，1949年9月3日，第1版。
(97)《“立群电台”文电选》之“关于新疆特区情况给中央的报告”(1949年8月21日)、《新疆国民党军政当局开会讨论和平起义的一些情况》(1949年9月2日)，中共中央党史研究室编：《中共党史资料》第36辑，中共党史资料出版社1990年版，第11、14页。
(98)参见陈扬勇《〈共同纲领〉与民族区域自治制度的确立——兼谈新中国民族区域自治政策的形成》，《中共党史研究》2009年第8期，第17页。
(99)周恩来：《〈新民主主义的共同纲领〉草案初稿》(1949年8月22日)，中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建国以来周恩来文稿》第1册，中央文献出版社2008年版，第296页。
(100)周恩来：《对〈中国人民政治协商会议共同纲领〉草案的修改》(1949年9月)，《建国以来周恩来文稿》第1册，第366—367页。
(101)周恩来：《关于人民政协的几个问题》(1949年9月7日)，中共中央统一战线工作部、中共中央文献研究室编：《周恩来统一战线文选》，人民出版社1984年版，第139—140页。
(102)周恩来：《关于人民政协的几个问题》(1949年9月7日)，《周恩来统一战线文选》，第140页。
(103)《中共中央关于少数民族“自决权”问题给二野前委的指示》(1949年10月5日)，中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第1册，中央文献出版社1992年版，第24页。
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