中国农村土地政策演变的历史经验与当代价值
杨盼盼 郭霖麟
（郑州航空工业管理学院，河南 郑州 450046）
摘 要： 土地，作为农民生产过程中的重要生产资料，是一种不可或缺的要素资源，维系着中华民族农耕文化的命脉，历来是国家政策施力的重点。系统梳理中华人民共和国成立以来我国农村土地政策的变革历程，总结经验并提炼时代价值，有助于深刻领会和贯彻习近平总书记关于农村土地制度改革思想，对推进新时代农村土地改革具有重要指导意义。
关键词： 农村土地政策 历史经验 当代价值
土地是人类赖以生存的基础，也是农民最基本的生产资料，决定了农村的发展与稳定，一直以来是我国“三农”问题的核心。党和政府历来高度重视农村土地问题。习近平总书记强调，新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民与土地的关系。站在新时代起点上，有必要系统梳理中华人民共和国成立以来我国农村土地制度的变革历程，总结历史经验教训，在此基础上深刻把握习近平总书记关于新时代农村土地制度改革的重要论述，明确新的方向和任务及新的时代价值，十分必要，十分重要。
一、中华人民共和国成立以来农村土地政策的演变
1.中华人民共和国成立后至改革开放前的土地政策演变。
中华人民共和国成立初期，当时最迫切的任务是恢复生产，解决全国人民的温饱问题。土地制度改革的各项法令政策正是基于这种历史背景制订的。1950年6月30日，中央人民政府发布《中华人民共和国土地改革法》，文件的核心内容是通过没收地主阶级的土地补偿给无地少地的农民，变封建土地所有制为农民土地所有制。到1952年年底，全国除了个别少数民族地区尚未完成土地改革之外，其余地区的土改工作均已基本完成，大约7亿多亩土地和生产资料分给了无地或少地的农民。中华人民共和国成立初期的土地制度改革既为新政权保护了革命胜利的果实，又让农民有了自己的土地，在一定程度上调动了农民的积极性。随后又经过了劳动互助、初级合作社、高级合作社、人民公社等改革，这一时期改革的特点是沿用土地集体所有制，在不改变全面所有制的基础上，通过改变分配方式或者转变管理的方式进行改革。
企业要充分发挥薪酬管理对于员工的激励作用，必须建立完善的绩效考核体系。科学完善的绩效考核体系的建立必须符合企业的经营环境要求与企业的战略发展方向，充分的将员工个人薪酬与为企业带来的贡献相挂钩。完善的绩效考核体系是企业对员工日常工作认可，也为企业员工的晋升、处罚提供了可以量化的参考依据，进而可以鞭策员工努力工作，想方设法提高工作业绩，避免“吃大锅饭”的局面出现，如此才能有效的发挥薪酬的激励作用。
2.改革开放至十八大前的土地政策演变。
改革开放后，我国农村发生了翻天覆地的变化，中国共产党在全面把握国内外发展大局的基础上，支持农民的首创精神，领导广大农民率先发起大包干。农村土地政策的演变经历家庭联产承包责任制的孕育、人民公社制度的解体、从家庭联产责任制到双层经营体制，开启农村改革的新纪元，谱写波澜壮阔的历史诗篇。
根据CH/T 9008.3—2010《基础地理信息数字成果1∶500、1∶1 000、1∶2 000数字正射影像图》的规定，山地高山地数字正射影像图平面精度为0.8 mm(图上)，即实地精度要求为1.6 m。通过各个像控点布设方案的精度统计情况可以看出，像控点布设最密集的方案二精度统计情况最好，没有坐标差超限的检查点。方案四的精度统计情况最差，且有一个检查点坐标差超限。按各个像控点布设方案进行测量和生产数字正射影像图，其成果均能保证精度要求。
1978年11月，凤阳县梨园公社小岗村18位农民在一份不到百字的保证书上摁下了鲜红的手印，开始搞大包干，次年小岗村获得大丰收，第一次向国家交了公粮，随后贵州、甘肃、广东、四川等省份纷纷开展包产到户，形成燎原之势。在“包产到户”“包干到户”的基础上，1982年到1986年，连续5年的中央一号文件均强调要稳定和完善家庭联产承包责任制。到1986年年初，全国超过99.6%的农户实行大包干。至此，我国农村已全面实行家庭联产承包责任制。
家庭联产承包责任制的全面推行，人民公社制度逐渐解体，彻底改变了平均主义的分配方式，把土地长期承包给农户耕种，将农民的劳动与报酬联系起来，调动农民的劳动积极性，鼓励农民获取更多的剩余粮食，农民成为分配资源和收益的决策者，主体地位得到尊重，提高农民的生产热情，提升农民的生活水平，农村发生翻天覆地的改变。
3.新时代农村土地制度改革。
非农建设用地不再必须国有核心思想是指在不改变农业用地的集体所有这一性质的前提下，将农业用地转为非农业用地，将扫清集体经营性建设用地入市的法律障碍，使得“集体经营性建设用地入市”成为可能；宅基地“三权分置”核心思想是在坚持农村土地集体所有的前提下，促进承包权和经营权适度分离，让经营权能够更加有效流转，以推动规模经营的发展和现代化农业体系的形成，让农民在“三权分置”中获得更多实惠，这一制度是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。与以往土地改革不同，此次改革将“三权分置”扩展至农村宅基地，提出将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权；2015年6月，我国农村集体经营性建设用地入市开始试点，允许在符合规划和用途管制的前提下，新增集体建设用地可以入市，目前已经在33个试点县（市、区）稳步推进。
我国在推进农村土地制度改革时，均会制定一系列的配套措施，全面保障农民的权益。尤其是进入新时代以来，农村土地改革涉及范围更加广泛，有可能会改变一些农民的生活方式，因此在推进改革的同时，国家制定了各项配套措施以保障土地改革的实施。例如，在适度放活宅基地的同时，鼓励进城落户的农民，按照依法自愿有偿的原则，退出宅基地，即宅基地自愿退出机制，对自愿放弃宅基地农民，探索多种保障机制及安置途径，并且正在建立农村综合保障体系，为被征地的农民提供养老、医疗等社会保障，构建农民持续增收的长效保障机制。
当前，我国农村正面临一系列广泛而深刻的历史性变革，农村逐渐由封闭走向开放、农业生产从传统向现代化转型，农村正在消除贫困、全面奔向小康，这是千年未有之大变局。土地制度作为农村最基本的制度，必须适应新的形势变化进行改革和完善，这是新时代赋予的新使命。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出“四个全面”战略布局，将全面深化改革摆上突出位置，对深化农村土地制度改革做出一系列重大决策部署，初步构建农村土地制度的“四梁八柱”。与以往政策相比，新时代土地政策焦点聚集在“三块地”，“三块地”是指农村土地、集体经营性建设用地和宅基地。围绕“三块地”涉及改革包括“农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革”三个方面，其中非农建设用地不再必须国有、宅基地“三权分置”管理制度、农村集体经营性建设用地入市是改革的方向与重点。
二、中华人民共和国成立以来农村土地政策的演变的主要经验
1.认清国情，适合社会生产力发展水平。
新时代农村土地改革是时代赋予的新的使命，通过改革将推动土地流转，通过流转可以实现集约化生产，提高农村耕地供给质量，发展绿色农业和现代高质量农业，积极培育新型农业经营主体，构建农村一二三产业融合发展体系，促进农户与企业、金融机构及市场的有机衔接，进一步推进“互联网/物联网+现代农业”，加快构建现代农业产业体系，不断提高农业创新力、竞争力和全要素生产率，加快实现由农业大国向农业强国转变。这是我国新时代农村土地制度改革的重要价值体现。
2.尊重引导，调动农民的主观积极性。
土地制度历来是一个国家最重要的生产关系安排，土地制度改革往往牵一发而动全身。从解决全国人民的温饱到共同走向小康，土地制度改革功不可没。尤其是改革开放以来，中国共产党在深刻把握国内外发展大局的基础上，大力支持农民首创精神，调动农民主动积极性，领导广大农民率先发起大包干，提高农村生产力发展水平，解决全国亿万农民的温饱问题，保障国家粮食安全，助力重大战略的实施，推进农业现代化进程。
3.循序渐进，完善农村土地政策。
我国农村土地制度改革历来坚持循序渐进的总基调，由点及面，对于重大改革，通常采取先试点试验、再逐步推广、最终全面实行，确保不走弯路，使改革平稳有序持续推进。从“包产到户”的三起三落，家庭联产承包责任制的逐一推行再到土地流转制度，党中央在制订推进农村土地政策时，在保证农村基本面稳定的前提下，稳步各项推进试点工作，根据试点实际情况，逐步完善土地政策，避免走弯路。
4.综合配套，切实保障农民的权益。
新课程标准指出：“阅读教学重点培养学生具有感受、理解、欣赏和评价的能力。”其中，理解能力是核心。小学生对形象生动的画面的感兴趣程度往往比文字更为强烈，利用学生这一年龄的心理特点，结合插图可以帮助他们更加快速、更加合理地理解课文，让他们从色彩鲜艳的图画中去感悟文字背后的魅力。如：
三、中华人民共和国成立以来农村土地政策演变的当代价值
1.提高农村生产力，助力重大战略的实施和推进。
中华人民共和国成立70年来，农村土地政策演变的历史经验反复印证：尊重、引导农民自主选择与创新，调动农民的主观积极性有利于农村健康稳定发展。改革开放后实行的家庭联产承包责任制正是在坚持农村土地集体所有制的基础上，分离土地经营权给农民，赋予农民自主经营权，农民主体地位得到尊重，点燃劳动热情，提高生产积极性和生产效率，从而促进农业生产的发展。
认清国情是中华人民共和国成立以来我国农村土地改革的重要经验。农村土地政策作为指导农村工作的纲领性文件，必须符合农村客观事实情况、生产力的发展水平，以及各省、市、地区农村独特的风俗习惯。在制定政策时要认真分析国情，分析农村具体实际情况，如果推出的政策滞后于农村生产力的发展水平，无益于提高农民的生产热情，调动农民的生产积极性，就不利于提高农民的生活水平，从而不利于促进农业生产，解放农村的生产力，阻碍整个国民经济的发展，阻碍农业现代化。因此，要一切从实际出发，深刻把握国情，在实践中摸索出适合我国农村发展的正确道路，合理利用农村土地资源，改进不适合生产力发展的土地政策，推动农村生产力发展，促进国民经济的发展。
1958年兴起了大跃进和人民公社化运动，由于其远远超出了当时的生产力发展水平，忽视了经济发展的客观规律，使农业经济的发展遭受重大损失。而雪上加霜的是，此时的中国正面临着一场近百年少有的严重的干旱灾害，全国各地农业产量急剧下降，“粮、油和蔬菜、副食品等的极度缺乏，严重危害了人民群众的健康和生命”。旱情愈演愈烈。草根，野菜早已被吃得一干二净，饿到前胸贴后背的奶奶不得不同其他人争抢树皮，观音土(泥巴)。村民们个个脸色蜡黄，瘦成了皮包骨。饿极了的幺舅公甚至去吃泥巴，奶奶知道后哭笑不得，沉默良久，枯瘦的手背抹了抹脸，对幺舅公说:“没得事，一切都会好的。”
2.调动农民的积极性，增强农民获得感。
中华人民共和国成立以来，每一次农村土地改革都印上了时代的烙印。中华人民共和国成立初期的初、高级合作社、改革开放后的家庭承包经营为基础统分结合的双层经营体制等，改革催生了新式的农村生产经营方式，优化了生产关系，促进了生产力的发展。
新时代农村土地改革将推动城乡统一的建设用地市场建设，赋予集体建设用地与国有建设用地同等权能，实现城乡土地平等入市，激发农村土地资源活力。农村集体经营性用地通过入市显化了农村土地的资本属性价值，将给农民带来了巨大的经济价值，有效增加了农民土地财产性收入，激活了大量“沉睡”的农村土地资产，从此农村土地不再只是生产资料。与城市居民一样，农民也有了分享土地资产增值的可能，在直接提高农民财产性收入的同时，进一步实现城乡资源的平等与公平，增强农民的获得感。
3.优化生产关系，不断创新农业生产经营方式。
纵观中华人民共和国成立以来的农村土地改革，取得重大成功的经验均是尊重农民的首创精神，把选择权交给农民，调动农民的积极性，这是历史的经验总结也是历史价值的体现。
进入新时代以来，我国农业农村正经历广泛而深刻的历史性变革，农业生产从传统向现代转型。以往分散的小农生产由于耕地面积小，土地分散而难以采用现代化、机械化生产设备，单纯依赖人力劳动导致生产成本上升，抵御自然灾害的能力低下，精耕细作的小农经济制约农业的机械化推广。随着农地实现流转及土地规模经营瓶颈的打破，土地经营主体具备经生产经营获利的权利，在资源、技术、资金等方面具备提高生产效率的条件。因此，可以调动其积极性，创新生产经营方法，运用现代化技术手段提高农业生产效率，获取更多的利益。
除此之外，农村新型经营主体将取代过去小农经济下的农民个体，新型土地经营主体以种田专业大户、家庭农场、农民合作社、农村集体所有制企业等新型经营主体形式出现。这些新型经营主体相比于个体农民更有能力以动力购买先进的机械化生产设备，而且土地集中提供了机械化生产的条件，在土地规模效应下有利于现代化农业生产技术的推广。最后，随着土地流转有序、广泛的开展，新型经营主体在农业经营中比例会越来越大，通过较高水平的市场竞争，新型经营主体可对上、下游环节提出的新要求倒逼企业进行商业模式变革，推动农业产业与商业模式的升级。比如，以往小农经济粗放、分散的经营模式难以实现标准化、品牌化生产在农场实现规模经营后更容易实现。专业化、规模化的家庭农场、农民合作社采用标准化生产、统筹仓储、运输、销售的标准化管理，有助于提高农产品品质，打造农产品品牌，尤其是绿色生产的农产品。除此之外，也会加快农村一二三产业融合发展体系，促进农户与企业、金融机构及市场的有机衔接，进一步推进 “互联网/物联网+现代农业”，加快构建现代农业产业体系。综上，新时代农村土地改革将优化资源配置，在市场机制的作用下，新型经营主体具有不断提高农业创新力、竞争力和全要素生产率的动力，推动产业模式和商业模式的升级。
4.促进城乡融合，破除城乡二元结构。
中华人民共和国成立以后，我国逐渐形成了城乡二元结构，城乡发展差距较大。通过土地制度改革在实现全民温饱的基础上，如何提高农民收入、促进城乡融合、打破城乡二元结构是面临的时代难题。
水生态监测是流域水生态保护修复重要的基础性工作，与流域水文、水质监测相比较，水生态监测是短板，有必要将水生态监测纳入流域综合管理常态化经常性任务。水利部已批准实施的长江流域综合监测站网规划统筹规划了流域水文、水质和水生态监测站点布设和监测信息采集及集成管理等，当前要依托该规划的实施，建设水生态监测站网，实现生境和水生生物要素的同步监测，积累一系列的水生态基础资料，为流域综合管理掌握水生态的演变趋势及影响分析提供支撑。
新时代农村土地改革有望破局，首先，“三权分置”改革有利于促进城乡交流。新时代农村土地改革强调完善土地产权制度，建立城乡同权同价、交换顺畅的土地交易制度。农村土地流转，目的不是让城里人去农村买房置地，而是以土地为载体吸引资金、人才、技术等要素流向农村，充分利用城市资源发展乡村文化旅游、教育、养老等产业，以产业带动农村快速发展。城乡进一步交流使农村可以平等地分享经济社会发展成果；其次，土地流转弥补城市土地供给不足。新时代农村土地改革将会盘活农村经营性建设用地资源，通过建立城乡土地要素交换平台，释放出大量的土地资源价值，改变过去农村土地闲置浪费的问题，为城市发展提供更多的建设用地供给，助推城乡协调发展；最后，土地释放价值提高农民经济地位。新时代农村土地改革可以使农村土地资源释放出应有的价值，提高农民收入水平，提高农民的经济地位，缩短与城市的差距。只有农民收入水平提高、经济地位提升才能搭建起真正的城乡协调发展架构。
(8) 对放坡进行回填，拆除临时格构柱，施作站台板和轨顶风道等内部结构，回筑施工预留孔洞；待盾构始发后，回筑盾构吊入孔，并施作顶板防水层，以及对覆土进行回填，并停止施工降水。
参考文献：
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基金项目： 河南省软科学计划项目“河南省财政支持农村集体经济发展的现状与对策研究”（192400410384）。
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