城市规划与资源节约，本文主要内容关键词为：城市规划论文,资源节约论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着经济的发展、人口的增加，世界各地都面临着一个问题，就是资源的短缺和环境的压力。中国也一样，经历了20多年的快速增长，资源环境问题凸显，并且越来越尖锐。我们的经济还需要继续增长，而资源又十分有限，加强资源管理就成为应对压力增长的必然选择。2005年底颁布的新版《城市规划编制办法》中指出：“城市规划是政府调控城市空间资源，指导城乡发展与建设，维护社会公平，保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一”。这一定义代表了城市规划由早期的“目标—愿景型”转向“资源—管理型”的趋势，也指出了城市规划在资源节约中应当和必须发挥的作用。
城市规划必须持有的态度——尊重自然
城市规划在资源节约和环境保护中如何发挥作用首先必须解决一个认识论上的问题。城市规划是人类改造客观世界的一种活动。虽然在这一过程中，人是实践的主体，但是尊重自然、顺应自然与自然和谐相处是我们必须坚持的态度，也是我们最终获得成绩的基础。
一个国家，甚至一个城市的发展思路，应该与它的资源环境条件相一致，这一规律在美国、日本和香港的发展实践中得到证实。美国国土辽阔、平原面积占全国面积一半以上，耕地面积占全世界耕地总量的10％。它的空间开发模式是在全国范围进行大分工，使各地都能集中优势发展资源。为了降低分工中的交易费用从而促进分工，政府一方面健全法制、规范市场，另一方面想方设法降低运输成本。美国凭借人少地多的优势和在世界范围内的能源战略，以消耗大量的土地资源和能源为代价，在全国范围内修建了密集的航空、铁路和高速公路网络，帮助实现了全国范围内的大分工。
日本的资源条件跟美国相反，作为一个岛国，它具有两个劣势：一是国土狭小、资源贫乏；二是自然灾害多，所以它具有较强的危机意识。日本料理的精细节俭、日本音乐的哀婉凄切，都是这种危机意识的反映。为了确保国家的生存和发展，中央政府表现出较强的调控能力。日本编制过六次全综规划来指导国土的开发，每一次全综规划都是针对这个阶段国家的发展目标和问题来制订，并且对下位规划有着制约作用。在空间开发模式上，日本也和美国不同。如果采用美国大分工的模式，则意味着国土呈窄长形的日本要建设南北向密集的运输通道，不仅占地多，耗能大，运行效率还不高。日本最终选择了都市圈战略。在中部地区的东岸建设东京、大阪、名古屋三个都市圈，每个都市圈建立一套相对完整的生产体系，圈内联系紧密，圈与圈之间联系松散。这种开发模式可以大大提高效率，节约资源。本地市场、海外市场和优良的港口也支撑了日本的都市圈战略实施。
香港面积有限、资源短缺、港口优越，所以发展港口贸易、繁荣商业、节约土地是明智的选择。很长一段时间内香港的空间开发策略是集中建设港岛，营造拥挤、繁华的气氛，给投资者以信心。到目前为止，香港开发建设的土地面积只占总面积的18％。从生态的角度看，香港的生态环境比内地许多城市还好，四周临海并且保留了大片完整、植被丰茂的山体。从空间布局的角度看，建设的地方尽量密集，不建的地方干干净净，是一种“大密大疏”的格局。香港这种开发模式体现了真正的可持续发展思路，符合自身的资源特点，又奠定了适合公交发展的紧凑型城市形态。
我国资源节约环境保护的紧迫性
美国、日本和香港都根据自身资源环境条件的特点寻找到适合自己的发展思路，那中国的资源环境条件具有哪些特点，国家和城市应当如何应对是接下来讨论的内容。对我国的资源环境条件有深入了解之后，你会发现它远不像中学地理课本中描述的“地大物博、人口众多”那么简单。
自然资源绝对总量大、人均相对量小是我国的基本国情。我国人均土地和耕地面积均仅为世界平均水平的1/4；人均森林面积为世界平均水平的1/6；人均草地面积为世界平均水平的1/3；人均水资源为世界平均水平的1/4；人均矿产资源价值量为世界平均水平的1/2。并且在未来20-30年内人均资源量持续减少的趋势难以改变。
除了人均量小，分布不均也是一个显著的特点。占国土面积22％的适宜人居地区主要位于平原、盆地地区，现以耕地为主，也是地势平坦、水资源较为丰富的地区（图1）。这些地区是我国未来城市发展的主要空间，但也是全国60％耕地的所在地，城市建设和耕地保护的矛盾十分尖锐。水资源分布南多北少、东多西少，西北绝大部分地区属于半干旱和干旱地区，黄河、海河、淮河流域是全国缺水最严重的地区。虽然我国实施了多项跨流域大型调水工程，但不是解决城镇用水问题的根本出路。
一方面是资源短缺，另一方面是浪费惊人。国家发改委的数据显示，50多年来我国的GDP增长了大约10倍，而矿产资源消耗却增长了40倍。2003年，我国已经成为煤炭、钢铁、铜的世界第一消费大国，石油和电力消费的世界第二大国，而创造的GDP仅相当于世界总量的4％。同年我国单位产值能耗比世界平均水平高2.4倍，是德国的4.97倍，日本的4.43倍，甚至是印度的1.65倍。对城市发展至关重要的土地资源完全是一种资源消耗性的、低效率的使用。东莞在1996-2002年的6年间增加了293平方公里的城镇建设用地，年均增加近50平方公里。迄今为止，东莞未利用地仅余322平方公里，如果按照近年来的开发速度推算，最多只可开发10年。苏州也面临相同的问题（图2和图3），据测算，苏州市GDP每增长1％，要消耗4000亩土地。如果维持这样的土地使用效率和14％的GDP年增长速度，2020年前苏州的可利用土地就将完全耗竭。地方政府和企业均要对土地使用的浪费承担责任。在招商比拼中，工业用地以很低的价格甚至是零地价出让给企业，地方政府没指望从工业用地出让中获利，而是寄希望于工业带来的产值、税收和拉动其它产业产生的收益。企业的心态是尽量多占土地，因为投资者深知土地的稀缺及其增值的利益。
资源的过度使用和使用不当给环境带来严重的污染。近年来水环境总体上污染加重的趋势没有改变，水域污染已从陆地蔓延到近海水域，京津冀、长三角、珠三角三大城市密集区的近海海域成为我国近海海域污染最为严重和赤潮多发的海域。空气不再洁净，每单位GDP产生的氮氧化物是日本的27.7倍，德国的16.6倍，美国的6.1倍，印度的2.8倍。每单位GDP产生的二氧化硫是日本的68.7倍，德国的26.4倍，美国的60倍。
国家政府已经意识到资源环境问题的紧迫性了，在2003年召开的十六届三中全会上中共中央明确提出了科学发展观。2004年2月21日，温家宝总理在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中指出：我国经济建设存在的突出问题是结构不合理，经营方式粗放，经济增长主要靠增加投入、扩大投资规模，资源环境的代价太大。城市规划要在对资源利用的宏观调控中发挥重要作用，并对资源的开发利用做出科学、协调、可持续的综合部署。
不同层面城市的应对措施
国家和区域层面
面对这样的形势和任务，城市规划应该如何应对？如何促进资源节约？在国家和区域层面上，城市规划落实均衡发展的目标应以人为对象而非地区。人口、资源、环境条件和现有发展基础在空间上的分布总是存在着差异的，而国家和区域发展的目标是追求均衡发展、缩小差距、共同致富。为了实现这个目标，过去我们寄希望于生产要素的均衡分配，但由于区位条件的差异，效益不够理想。在市场经济下，资本的逐利天性使它总是选择优势区位。此时想靠国家投资来实现生产要素的均衡配置并缩小地区间的经济发展水平几乎不可能，唯有通过人口的流动才能实现区域的均衡发展。优势区位吸引了包括人口在内较多的生产要素，缓解了落后地区的压力，最终达到一个均衡。这个均衡不是GDP指标反映出来的每个地区经济发展水平的接近，而是人们生活水平、享受公共服务水平的均衡。
国家发改委在“十一五”规划中提出的“主体功能区”概念就采纳了这个思路。所谓主体功能区划分，就是依据资源环境条件、产业发展基础等，来确定该地区到底是重点发展为主，还是优化发展为主，还是限制发展为主。“主体功能区”的概念最终将在规划和地方政府的管理中得到落实。
重庆的发展思路也经历了一个由空间发展均衡向不均衡转变的过程。重庆是我们国家第四个直辖市，有3000多万人口，总面积8万平方公里。因为三峡大坝水利工程的建设，库区上百万人口采取“就近后靠”的安置方式，选择地势较高、相对平缓的地方建设新家园。这种方式只考虑了短期利益，对未来的可持续发展考虑不足，这其中既包括企业的发展也包括移民的发展。目前，库区产业空心化的问题很严重，累计亏损倒闭的企业过千家。为了帮助库区发展，国家也采取了一些举措，如政策扶持、资金扶持、对口支援等，但成效不佳。
库区产业空心化的主要原因是资源环境条件不适宜产业的发展。第一，库区的环境门槛很高，排斥了很多工厂的进入。由于稀释能力强，一直以来长江水质尤其是干流的水质都比较好。但是蓄水成库后，长江的稀释能力大为降低，一旦被污染后果不堪设想。第二，建设用地条件差，破碎、陡峭，建设成本和运行成本高。第三，区位条件较差。库区远离信息和技术服务中心，生产协作配套条件差。远离消费市场，运输成本高。第四，缺乏竞争力。现在已经不是短缺经济时期，而是过剩经济时期，市场竞争激烈。库区仅有劳动力成本低廉的优势，但缺乏技术和人才优势，无法在市场上和别人竞争。所以，除了依托当地优势资源的少数企业能够存活外，一般性的企业尤其是两头在外的企业举步维艰。由于大量企业倒闭或效益不佳，移民的就业就成了大问题，万州2004年发生的“10.18事件”充分说明了这点。
针对库区的问题，重庆市市委书记汪洋提出了“一小时经济圈”战略，核心思想是“空间换政策”，建议中央给三峡库区的各项政策仍旧延续，包括优惠政策、扶持资金、对口援助项目、指标等，但是要改变投放地点。过去政策的投放地点在库区，成效不大，现在希望能投放在一个优势区位，就是以重庆为中心，包括周边若干区县在内的一个小时可达的经济圈范围内。这个经济圈是重庆发展条件最好，发展潜力最大，投入产出效益最高的地区。库区政策被转移到“1小时经济圈”后产生的效益将与库区分享，帮助库区人口完成培训、就业、社会保障等城市化进程和实现向1小时圈的异地转移。
单个城市层面
城市政府必须充分认识规划的重要性和必要性。在深圳的案例中，我们将看到规划引导开发和开发牵制规划会呈现完全不同的效果，前者集约、后者分散（图4）。深圳素有关内和关外之分，关内指深圳特区。现在，关内关外都发展起来了，但开发效果差异很大。一是城市功能强弱不同、配套设施完善程度不同。二是开发效益不同。2005年每平方公里建设用地产出的GDP数据显示，关内为15.48亿元，关外为4.06亿元，仅占关内的26.2％。如果1986年版的深圳总体规划在当时把关外纳入进来统一规划，并按照规划进行控制和引导，建设效果可能会好得多。如今，深圳面临土地高度紧缺的发展瓶颈，必须对土地尤其是关外的土地进行整理，为此需要付出十分高昂的代价，如大量的拆迁。事实上建筑的使用年限一般可达80-100年，但目前我国建筑的平均寿命还不到40年，主要就是因拆迁造成的。这些建筑都包含了大量的钢筋、水泥，也就包含了炼钢所需要的矿石、能源和污染排放等，对全社会来说这都是巨大的浪费。
城市规划应基于资源环境条件独立地给出正确而富有前瞻性的判断。在昆明的案例中，我们获得的教训和警示是规划中城市发展方向的判断是否正确，将直接影响后续的开发建设，在昆明这种影响的好坏直接反映在滇池水体环境恶化的程度上。滇池在昆明南部，一直以来就是昆明的水源地，由于它地势最低，也是昆明的排污地。滇池水体的自我净化能力，一定程度上决定了昆明的城市发展规模。当城市发展超过一定规模，排污量超过了水体自净能力，平衡就会被打破，滇池水体就会恶化。昆明1980年代的规划确定城市发展的主要方向往北，避开了对滇池周边的开发建设，所以当时的滇池很美（图5和图6）。到了1990年代，全国出现开发热潮，昆明也不例外，出现爆炸式的增长。为了满足不断增长的开发需求，新的规划指导昆明挥师南下，为日后滇池的水危机埋下伏笔（图7和图8）。滇池流域面积只占全省面积的0.78％，现如今却集中了全省人口的4.5％，农业产值的9.8％，工业产值的82％，大中型企业的40％。50年内，市区人口增长了11倍，面积扩大了14倍。人口、产业的快速集聚使得滇池流域生态系统长期处于超负荷运行状态。到2000年的时候，滇池的水质经测评为劣五类，不仅离一般饮用水源的标准差距很大，甚至作为景观水体都不达标。为了改善水质，省市政府迄今为止已经投入50亿元。当滇池水质稍有好转的时候，当地政府提出更宏伟的开发设想，即沿着滇池东岸和南岸，将两个现状四五万人的小城镇分别发展建设成为90-100万人口的大城市，形成环滇池城市群（图9）。
一味做大中心城市是传统封闭条件下城市的一贯做法。区域是城市的腹地，城市是区域的中心，与周边地区形成紧密联系的经济运行系统。这种状态下，城市越大，吸纳各种生产要素的能力越强，功能也越完善，也越有竞争力。全球化的到来让我们反思在新的发展机遇中，城市是不是应采用新的发展思路来应对。既然资源环境条件支撑能力有限，昆明的发展不应求量、而应求质，不能做大也可以做强。因为在全球一体化分工体系中，城市的地位并不取决于行政级别，也不取决于人口规模，而是取决于城市在全球网络分工中的位置。例如，法国的戛纳虽然城市小，但因举办每年一次的戛纳电影节而在全球的经济社会文化活动中拥有一席之地，地方产业也因此获得巨大商机。珠三角的城市比较早地参与了全球的分工，虽然处在分工的低端，还是分到一杯羹。三亚在经历了一番是否发展工业的折腾之后，也明确了自身作为国际性旅游城市的定位，环保和增值两不误。故昆明所要做的是充分发挥自身在自然环境、气候、多民族文化、生物多样性等方面的优势，瞄准国际性的旅游城市来做文章，着力打造东南亚的商贸中心、中国西南的陆上口岸和云南的社会经济窗口。
城市规划要综合性地考虑多种要素，除了规模、区位之外，时间也是城市规划所必须考虑的要素之一。对时间因素考虑不足，会直接导致后期建设效果的不佳和对资源的浪费。和武汉王家墩CBD的规划建设相比，郑东新区选择了不同的要素组合方式（图10和图11）。在区位上，武汉CBD选址在军用机场外迁后腾出的用地上，靠近并依托原有的金融区，郑州CBD选址在新区。在规模上，武汉王家墩CBD面积仅为7.4平方公里，郑东新区总面积达到30平方公里。在布局上，武汉注重了功能，实效突出。郑州注重了形象，特色鲜明。在运作模式上，武汉采取市场化的商业运作，规避风险，量力而行，逐步推进。郑州是政府积极主导、全力推动，认准目标，勇往直前，通过借贷全面启动。同为中部地区的省会城市，同有引领中部发展的雄心，武汉政府在推进CBD建设的过程中显得更加谨慎和踏实。
虽然在政府的全力推进下，郑东新区的建设已经初显成效，道路等基础设施骨架基本拉开，核心区的高楼拔地而起。但建筑的使用功能和规划预期不同，原本承担商务功能的核心区现以高层住宅为主且入住率较低，这反映出市场需求严重不足。产业的发展是递进的，由农业进入工业化，工业化时期也分为初期、中期、后期三个阶段，然后进入服务业唱主角的时期。换言之，只有当工业化发展到一定阶段，生产性服务业才有比较旺盛的需求，CBD才能有效地发挥作用。虽然政府的愿望很好，但就当前河南省的经济发展水平而言并不能支撑一个如此大规模的CBD有效地运转。
郑州在提出“郑卞一体化”的构想上也有冒进的倾向。郑州到开封按城市中心距离计算大约为70公里，中间规划了300多平方公里建设用地，比郑州现状建成区还超出100平方公里。如此的大手笔需要巨大的投资来支撑。如果长时间形不成气候，集聚的效益就无法产生，投资的回报期就会拉得很长，无论对政府还是开发商而言，都存在巨大的风险。所以城市空间结构应鼓励集中紧凑发展，开发一片，成效一片，滚动起来，提高效益。
中国城市发展的必然趋势——紧凑型布局
在以上的案例中，我们总结了不同城市针对不同问题和目标给出的一些具体做法，这些做法有的促进了资源的节约和保护，有的导致了资源的浪费和环境的污染。前面我们指出了城市规划在这些做法中已经扮演的角色和应当扮演的角色，但这毕竟是针对个别城市开出的诊断书。实际上，我们更需要给出应对资源环境紧约束条件下城市发展的普遍趋势。
紧凑型布局模式是规划在资源约束条件下提出的适用于所有城市的空间对策。空间经济学家胡佛说过一句话：空间既是资产，又是负担。这两者之间的差别就在于空间布局是否合理。好的结构布局能够使城市的生产、生活成本降到最低，自然容易积累财富。反之，创造的财富大部分被消耗掉了，积累就慢。例如上海跟北京相比，结构布局要合理，开发也紧凑，交通状况也比北京好，财富积累也比北京快。对于紧凑型的布局模式国际上已经达成共识，即使是人少地多以蔓延式增长著称的美国也在反思，提出精明增长。从我国城镇化发展的态势看，中国还处在城市化快速发展时期，还有大量的人口要陆续进入城市。资源环境紧张将是常态，短期内不可能大幅度缓解。所以，建设紧凑型的城市是符合国情的唯一选择，这一点不能动摇。
（文中图片由作者提供）