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1994年11月24日，尼泊尔历史上的第三次大选揭晓，尼泊尔共产党联合马列获得多数。根据尼泊尔宪法，由该党组阁，党的主席阿迪卡里出任首相。11月30日新内阁向国王宣誓就职。12月22日，得到下院信任投票案的一致通过。在当前共运低潮时期，在尼泊尔出现了君主立宪多党民主制度下的共产党政权，颇为世人注目。
一
尼泊尔君主立宪多党民主制的由来
尼泊尔是个有着悠久历史的国家，公元前即已建国。经历李查维王朝、马拉王朝、廓尔喀王朝和沙阿王朝。在沙阿王朝时期，英国自印度侵入尼泊尔。1816年2月，逼签了塞哥里条约，割占了尼泊尔西部和南部的大片领土给英属印度；并取得了许多特权。但尼泊尔人民并未停止顽强的抵抗和斗争。英国为了维持其殖民统治，于1846年9月15日，策动当时的首相，拉纳家族的忠格·巴哈杜尔，制造了尼泊尔历史上骇人听闻的科特庭院大惨案，确立了拉纳家族世袭首相的制度，国王成为有名无实的傀儡。
忠格·巴哈杜尔·拉纳政权，对外追随英帝国主义，对内专制独裁，引起广大人民的极大不满。战后初期英国殖民势力撤出南亚次大陆，拉纳家族陷于四面楚歌的困境。1951年1月，当时的国王特里布文（现国王比兰德拉之祖父）逃离加德满都去印度，联合尼泊尔大会党势力，发动武装斗争。于1951年2月17日，迫使拉纳首相交出政权，结束了拉纳家族105年的世袭统治。2月18日，公布临时宪法，实行君主立宪，政党也随之取得合法地位。1959年2-4月，尼泊尔举行了历史上的第一次大选。尼泊尔大会党取得下院109个席位中的79席，共产党取得4席。大会党获胜，根据宪法成立了以大会党主席比·普·柯伊拉腊（前首相吉·普·柯伊拉腊之兄）为首相的内阁。
但新内阁执政时间不长，马亨德拉国王（现国王比兰德拉之父）认为，西方多党议会制不适合尼泊尔的国情，于1960年12月15日，宣布解散大会党的内阁和议会，废止多党议会制，取缔一切政党活动，由国王亲政，实行无党派评议会制度。1962年12月16日颁布了评议会制度新宪法。实行了20余年。
1979年4月，尼泊尔出现了空前规模的学生运动，各政党猛烈抨击评议会制度。针对这种情况，比兰德拉国王（1972年继位）宣布对评议会制举行全民公决。1980年5月2日，全民投票结果，54.9%赞成继续实行评议会制；但要进行一些改革。1981年对评议会宪法进行了第三次修改。修改后的宪法，评议会的权力有所加强，国王的权力无实质削弱。1.全国评议会议员140名，其中直选112名，国王指定的28名。2.国王有权成立协调委员会来协调行政、立法、司法三方面的工作；并可通过该机构对政府和评议会进行监督和牵制。3.在特殊情况下，国王有权召集大臣会议（为期不超过3个月）；并有权经与评议会指导委员会和国务会议常务委员会磋商，可停止宪法部分条款的实施或宣布解散评议会、重新举行大选等，并握有军警大权。
1990年，尼泊尔又掀起了激烈的民主运动，各政党十分活跃。国王放弃了部分权力，废弃了评议会制度，成立了以大会党主席巴特拉伊为首相的临时政府，制定了新宪法，实行君主立宪制度下的多党议会民主制度，国王为荣誉国家元首，仍握军队和警察权。并于1991年5月，举行了尼泊尔历史上的第二次大选。大会党、共产党的8个派别、民族民主党、亲善党等20余个政党，都参加了激烈的竞选活动。
二
1991年的第二次大选及大会党执政
1991年的大选各政党竞争十分激烈。有的地方出现了斗殴，甚至流血事件。临时政府派出了警察和军队维持秩序。在此次大选中，大会党的力量比较强大。共产党也很有影响，但由于它分裂为8个派别，力量有所削弱。民族民主党的成员，都是评议会时期的官员，评议会政绩不佳，所以他们的威信不高。但这个党的势力也在抬头。5月12日开始投票，大选结果：大会党获下院205个席位中的113席；尼共联合马列获69席，如果加上共产党其他派别，则共产党左派共获81席；亲善党6席；民族民主党4席。大会党获下院简单多数，根据尼泊尔宪法，它可以单独组阁，并由其主席吉·普·柯伊拉腊出任首相。
1991年大选后，大会党组成了以柯伊拉腊为首相的政府。执政三年半以来，它的政绩平平，虽做过不少努力，参加过一些国际会议，出访过一些国家，执行和平友好外交政策，也极力想推行民主、稳定物价，进行一些改革，改善人民生活。但竞选时的诺言，兑现者寥寥，在内外政策上出现了一些问题。
1991年7-8月间，物价上涨20-30%，货币贬值，公务员罢工要求增加工资。早在1990年12月20日，公务员组织即向大会党临时政府巴特拉伊首相提出过增加工资的要求，曾达成协议，答应大选后解决。因此公务员组织提出，大选既已结束，应按协议增加工资。但大会党柯伊拉腊政府不同意，说有困难，有外债，应先解决最穷人的问题。公务员组织坚持罢工。大会党政府遂宣布：罢工按旷工论，开除了一些人。这就激起整个社会的不满，形成全国范围的罢工运动。交通运输工人和三轮出租汽车工人，由于油价上涨20-30%，也举行行业罢工。下级公务员、大学学生、教职员、共产党的几个派别，都参加了这次罢工运动，甚至出现了绝食抗议。大会党政府采取了高压手段，抓了一些人，开枪打死打伤了一些人，使矛盾更加激化。于是共产党组织了万人大会，上街游行，要求放人，要求提高工资，要求柯伊拉腊辞职。大会党被迫与共产党谈判，双方僵持不下。此次工潮持续55天。最后，由于苏联“8·19事件”的影响，共产党做出一些让步，大会党政府也放了人，工潮逐步平息下去。但引起社会动荡的根本问题，并未解决。政局不稳的隐患依然存在。
1991年12月5-9日，柯伊拉腊首相访问印度，与拉奥总理签订了几个协议，如过境贸易、进出口免税、两国边境水利资源的共同利用及安全问题等。其中水资源利用，尼方让步较多。由于条约没有公布，当时并未引起重大反响。
但是到了1992年3-4月份以后，由于物价涨势不减，结合地方选举，左派在议会对政府各项工作又提出批评，主要是物价上涨和出让水资源等问题，争论十分激烈。最后议会决定，成立特委会，审查文件，派员调查。4月6日，尼共团结中心等6个左派，组织人民上街游行，口号是：反对物价上涨，反对出让水利资源。得到社会广大中下层和爱国人士的同情，声势很大。大会党政府又开枪打死打伤了几个人，造成了“4·6”流血事件。这促使尼共联合马列与团结中心等8派联合组织了5月3日的总罢工，要求调查开枪事件，要求赔偿。
到了1992年6-8月的议会第三次会议召开期间，关于出让水资源问题，也就是塔纳福尔水电站问题，争论更加激烈。特委会调查的结果是：在建老坝时，印度曾答应补偿4000公顷土地，但在柯伊拉腊访印时所签文件中没有反映；使用年限也未写清。而且，河水用量印度占90%以上，发电量12万千瓦小时，尼泊尔只能用1.14万千瓦小时。因此，反对党认为：这是涉及国家领土主权的条约，按宪法应经上、下议院2／3多数通过才能签字。认为柯伊拉腊与印所签条约，属违宪越权行为，损害了民族利益。柯伊拉腊政府认为，这是一般性谅解，不是条约，只须议会简单多数通过即可。双方争执不下。反对党又组织了游行、群众大会，抗议损害尼人民利益。最后，议会决定交最高法院，由五大法官审理。
而五大法官也很为难，一拖再拖。到1993年初，判定为“一般性条约”，又推回议会去讨论。而就在此时，3月18日，大会党最高领袖辛格，在该党中央工作会议期间，发出一封信，支持反对党的“2／3多数通过”的主张。使柯伊拉腊更为困难。后来为缓和各方矛盾，决定先组织评估委员会，评估后再交下届议会去讨论。总之，出让水资源问题，一直困扰着柯伊拉腊首相。
此外，在这三年半期间，还出现了农业大臣化肥贪污案、机构改革中的大会党一党化问题、政府腐败无能、社会治安不良等问题，1993年8月尼泊尔发生大水灾，淹死1500人，3.1万人无家可归，冲毁桥梁，淹没尼印公路，等等。使柯伊拉腊政府的经济每况愈下，通货膨胀，货币贬值，社会动荡，政局不稳。
1994年7月10日，柯伊拉腊首相向议会提出1994-1995年财政预算案，由于大会党最高领袖此前已退出大会党和追随他的大会党36名议员投了弃权票，使该预算以86票对74票被否决。这使本应按宪法执政5年，至1996年5月才届满的柯伊拉腊首相，不得不提前18个月宣布辞职。第二天得到国王的批准，解散议会，并于11月15日举行尼泊尔历史上的第三次大选。从而结束了大会党这一届政府的工作。
三
1994年11月第三次大选及尼共执政
1994年11月15日，尼泊尔举行了历史上的第三次大选。有24个政党和独立候选人参加竞选。竞争仍然十分激烈。大会党政府派出警察和军队维持秩序。有的地方在辩论中出现两派群众对峙的局面，由于防暴警察及时赶到没有形成武斗。但在边远地区还是出现了暴力事件。尼共批评大会党利用看守政府的权力“欺诈选票”，“破坏选举进程”；民族民主党举行新闻发布会，声讨大会党部分成员在部分选区“抢票箱”、“绑架了民族民主党的县级领导人，并监禁起来”。大会党立即否认，认为是“出于党派偏见，故意丑化看守政府”。但全国选举委员会还是根据“投诉”，在部分投票站安排了重新选举。
11月24日，全国选举委员会公布了选举结果：尼共联合马列获下院205席中的88席；大会党83席；民族民主党20席；工农党4席；亲善党3席；独立候选人7席。尼共联合马列成为第一大党。11月28日，大会党由于未能达成与民族民主党联合执政的协议，而宣布放弃组织联合政府的努力，愿充当新议会中最大的反对党。尼共联合马列也未能与大会党和民族民主党达成联合组阁的协议，只争得了工农党、亲善党和2位独立候选人的支持，共97席，未能超过下院205席的半数。但根据宪法它可以组织少数派政府；并由该党主席阿迪卡里出任首相。于11月30日，向国王宣誓就职。12月22日，在议会信任投票案中，大会党、民族民主党等各反对党的领袖轮流代表本党发言，一致支持尼共联合马列执政。因而议长帕代尔据此宣布，新政府已在法律上正式赢得了第八届议会的信任案投票。从而正式确立了尼泊尔君主立宪多党议会民主制度下的共产党政权。
为什么尼泊尔共产党能取得1994年尼泊尔第三次大选的胜利呢？
1.大会党政府三年半来的政绩不佳。反对党一直指责它腐败无能，特别是在涉及到民族利益的水资源问题上，本来尼泊尔人民对200余年来英、印政府的对尼关系已有极大不满，此次在水资源问题上，不仅共产党反对、爱国人士反对、国王和亲国王的民族民主党都有意见，就连大会党内部也有部分人出来反对。因此，尼泊尔人民已对大会党政府失去信任。
2.大会党内部矛盾重重。大会党主席巴特拉依、最高领袖辛格和柯伊拉腊首相之间，常常出现尖锐的矛盾。据《泰晤士报》披露，1994年2月，在议会的一次补缺选举中，柯伊拉腊暗中诋毁巴特拉依，使巴特拉依在选举中失败。因而两人之间的斗争公开化，反对柯伊拉腊的活动达到高潮。辛格在此次大选前的几个月中，公开表示放弃对柯伊拉腊的支持，指责他在国内外政策上失败，要他下台，以至退出了大会党。并与追随他的35位大会党议员一起，对柯伊拉腊的财政预算投了弃权票。使这项预算被议会否决，造成了柯伊拉腊首相不得不辞职的局面。
3.尼泊尔是世界上最不发达的47个国家中的倒数第4个。人民生活困苦不堪，个别灾区的贫困户每天只能吃上一顿饭，迫切要求改善人民生活。共产党的政策主张符合他们的利益，得到他们大多数人的支持。
4.尼泊尔共产党吸取了上次1991年第二次大选中不团结的教训，加强了各派之间的联合。先是在1992年3-5月的地方选举中出现了各派之间的交叉联合，针对物价上涨和塔纳福尔水资源问题，尼共团结中心等四派联合组织了4月6日的总罢工，提出的口号是：反对物价上涨，反对出卖民族利益，得到社会的广泛响应，影响很大。由于大会党政府开枪镇压，出现流血事件，又激起尼共6个派别联合组织的“5月3日”大罢工，要求惩凶，要求赔偿，要求内政部长下台。到了10月，联合马列的中央工作会议以后，面对大会党政府的高压，又出现了以联合马列与团结中心联合为基础的8派联合，组织集会，上街贴标语，游行示威，“封闭尼泊尔运动”，声势越来越大，显示了共产党各派联合的力量，尼共的威信也日益提高。终于促成了以联合马列和团结中心联合为基础的几派共产党的联合——组成了尼共联合马列。这是1994年第三次大选，尼共取胜的重要因素之一。
5.尼共联合马列是个比较成熟的政党。
1993年1月27日-2月2日，召开了尼泊尔共产党（联合马列）的第五次代表大会。出席正式代表796人，观察员450人。激请国内各主要政党的代表参加了会议。邀请中国、朝鲜、印度、孟加拉、巴基斯坦、斯里兰卡、比利时等各国的共产党和社会党代表与会。邀请外国代表与会，这在尼共历史上还是第一次，意义重大。会议期间召开了两次群众大会，每次都有3-4万人参加，声势和影响都很大。
会议讨论、通过了党纲、政治报告、组织方针等8个文件。在政治路线问题上，经过争论，通过了班达里提出的多党人民民主主义的草案。其主要内容是：反对教条主义，也反对取消主义；主张多党制，不搞一党制；公平分配土地；实现工业化，鼓励外国投资；实现农业现代化；承认宪法（即承认君主立宪）；建立人民福利国家等。另外还通过了13个决议：如物价上涨问题；水利资源问题；工商业问题；不丹难民问题；联合国问题等。这些文件和决议，基本符合尼泊尔的国情，也基本针对了尼泊尔面临的主要问题。
总的来看，尼共联合马列的第五次代表大会是民主的、团结的、成功的。确立了尼共的政治纲领和组织路线，健全了组织机构，加强了团结，统一了思想、政策和行动，确立了尼共在国内的地位。这是尼泊尔政治生活中的一件大事。此次代表大会之后，不到两年，尼泊尔共产党就在1994年11月的第三次大选中，取得了胜利。
6.尼共在竞选活动中，执行了符合尼泊尔实际的、正确的政策和策略。
①在竞选中，尼共一直抓住物价上涨、政府腐败和水资源的民族利益等问题，这些都是尼泊尔广大人民所最关心的问题，也是大会党政府的要害问题。因此，它深得人心，得到社会各阶层包括大会党部分人士的支持。
②它提出了“支持君主制”（即尊重宪法）、“实行多党制”、“建立市场经济”等口号。这就解除了国王的顾虑，国王批准并支持它组织了少数派政府；也解除了西方的顾虑，使每年4亿美元的外援将有可能得以继续。
③在争取信任投票的过程中，它与大会党和民族民主党达成协议，满足了该两党想取得下院议长和副议长的要求。因而在12月22日下院信任案投票时，才出现了全体一致投了信任票的局面，为它的合法执政铺平了道路。
根据以上的分析，由于尼泊尔的历史发展，以及它当前的政治、经济现状，尤其是从尼泊尔人民的人心所向来看，尼泊尔共产党的上台执政，在当前情况下，已属尼泊尔历史发展之必然，是不以人们意志为转移的。用前首相柯伊拉腊的话说：“他尊重人民的抉择，保证将做一个强大反对党的领导人，与产生的新首相合作。他希望所有政党避免冲突和争吵，在民主的道路上和平和团结一致地前进。”
四
今后的展望
世界上第一个共产党领导的君主立宪制政府已在尼泊尔宣告成立了。但它面临的任务是严峻而艰巨的。它毕竟是由少数派按宪法组建的政府；而且由反对党担任了议会的议长和副议长；一个强大的国内反对派、一个强大的邻国和有影响的西方国家，使它的回旋余地很小。因此，它必须平衡各方关系，吸取前届政府的经验教训，稳定物价，防止腐败，维护民族利益；并着力于发展经济、改善人民生活。在对外关系中执行平等互利、和平友好的对外政策。从已公布的尼共新政府的政策声明和1994-1995年的财政预算中，可以看出，新政府已有了这些方面的计划和方案。
在稳定物价方面，新政府的财政预算表明，要对国有食品公司提供利息补贴，帮助它通过保持粮食的缓冲储备来控制市场价格。
在防止腐败方面，新首相阿迪卡里唯恐公众因有关腐败的传言而对他的政府不满。所以他在11月30日宣誓就职的第二天，就要求他的内阁大臣在7天内公布他们所有的不动产和其他财产。他在对全国的第一次讲话中重申了他的诺言，他说：“建立廉洁的政府和消除腐败”是他的首要工作。
在水资源的民族利益方面，比兰德拉国王在12月23日宣读的头一天阿迪卡里交给他的政策声明中说：“分享水利资源的计划，将建立在有透明度和互利的基础之上。”
在发展经济、改善人民生活方面，在国王宣读的这个政策声明中说：现政府将“实施各种有助于经济增长，创造就业机会和缓解贫困状况的支持计划”。他说，为适应当前的经济形势，尼泊尔共产党（联合马列）政府打算修改尼泊尔大会党在1992年制定的第八个5年计划，旨在使经济增长率达到5-7%的水平。
在对外关系中，国王宣读的这个政策声明说：“我的政府将在不结盟原则和联合国宪章的基础上，同所有国家保持密切关系，尤其是同印度和中国。”阿迪卡里在1994年12月13日首次接见各国驻加德满都外交官时说：“鉴于我国的地缘战略地位，我们不能在对外关系中倾向哪一方。”在12月5日接见中国文化艺术代表团时，他对中国一向平等、友好地与尼泊尔发展关系，帮助尼发展经济建设表示感谢。他希望尼中经济合作将不断扩大。
此外，由于尼泊尔水利资源比较丰富，在国王宣读的这个政策声明中还规定：“政府将鼓励国内外投资者承揽尼泊尔的能源项目”。在财政预算中，还宣布实行9年制义务教育，并向4000个村发展委员会每个拨款6000美元；205个议会选区每个拨款5000美元；并保证增加军人、政府雇员、警察和公办教师的生活费补贴。
不难看出，新政府的政策声明和财政预算，是吸取了前届政府的经验教训，有针对性地制定了照顾各方利益的政策、措施和计划。如果这些政策、措施和计划，能够认真贯彻，并取得成效，则必将有利于尼泊尔的社会安定、政局稳定，尼共的新政权将会从中得到巩固。但是，计划毕竟是计划，执行起来却绝非易事。首先，上述预算是建立在2.64亿美元赤字的基础之上的；政府的开支计划表明，它的资金来源中有8900万美元是来自外国援助。其次，尼泊尔是个落后的农业国家，全国大部分地处山区，只有南部特莱平原比较富裕；全国17%的大小地主占有82%的可耕土地；全国2000万人口，90%是农民，其中40%勉强糊口。尼共（联合马列）在竞选纲领中曾明确提出：对个人拥有土地量要“封顶”，并通过国家税收进行调节和限制；如果中小地主（大地主除外）自愿出售土地，政府将予以补贴，尽快实行“耕者有其田”，废除边远地区的“契约奴”制度。但是代表地主阶级利益的民族民主党和大会党的部分成员能否赞同新政府的此项政策？这有赖于未来议会的讨论来检验。可以预想，其难度会是很大的。第三，尼泊尔是个内陆国家，它的绝大部分进出口物资，都要借道印度境内的公路和加尔各答港。两国在1950年和1960年签署过过境贸易和人员交流协议，印度货物可以免税进入尼泊尔，1971年又签过“贸易过境条约”。进入90年代后，尼泊尔各阶层人民普遍要求在平等互惠基础上修改此类条约。尼共（联合马列）在竞选纲领中也列入了此项要求。今后在对印关系中，能否达到在平等互惠基础上修改此类条约？也有赖于未来外交实践的检验。其难度也会是很大的。第四，目前，新政府执政以来，物价已上涨了10%，能否控制住几年来一直涨势不减的物价？从而安定社会秩序、稳定政局。这也是对新政权的考验，等等，诸如此类的问题，都有待新政府去解决。
总之，新政府面临的局面是严峻的，任重而道远。目前，尼泊尔最最需要的是社会安定，政局稳定，集中全国力量进行经济建设，改变国家贫穷落后的面貌。果能如此，则尼共（联合马列）执政的前景，将不会是短暂的；经过艰苦卓绝、团结一致的努力，也有可能是乐观的。