摘要：当前，我国正进入城市化发展的新阶段，城市建设规模日益扩大、项目投融资和工程建设任务繁重。目前各地融资平台缺少自营收入和盈利来源，导致债务高企，同时，受国发〔2014〕43号等有关政策的影响，城投公司按原有路径发展陷入困境，项目融资和企业运营发展受到很大影响。本文首先对当前政策环境和平台现状做了简单的论述，其次分析了当前环境下平台内部管理以及转型升级的困境，最后对如何深化国资改革，减缓财政压力，实现体制创新进行了深入探讨。
关键词：政府负债；平台转型；内部管理
前言
据财政部最新统计显示，截至2017年12月末，全国地方政府债务余额164706亿元，地方政府债务风险总体可控，但一些地方政府通过融资平台公司、政府和社会资本合作（PPP）、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规或变相举债，形成的隐性债务风险不容忽视。
一、融资平台系统管理及转型升级的政策环境
（一）中央层面
党的十九大报告指出“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反映灵活，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”。李克强总理在第十三届全国人民代表大会第一次会议中指出“推进国资国企改革。制定出资人监管权责清单。深化国有资本投资、运营公司等改革试点，赋予更多自主权。继续推进国有企业优化重组和央企股份制改革，加快形成有效制衡的法人治理结构和灵活高效的市场化经营机制，持续瘦身健体，提升主业核心竞争力，推动国有资本做强做优做大。稳妥推进混合所有制改革。落实向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度。国有企业要通过改革创新，走在高质量发展前列”。
（二）部委文件
2014年9月21日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）中指出“加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作”；2017年4月26日，《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）中指出“加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资”；2017年12月23日，财政部《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》中提出：“支持转型后的国有企业依法合规承接政府公益性项目”；2018年3月9日，国家发展改革委《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》中指出：分类稳步推进地方融资平台公司市场化转型，剥离政府融资职能，支持转型中的融资平台公司及转型后的公益类国企依法合规承接政府公益类项目；2018年3月28日，财政部《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）中指出“除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。
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二、当前环境下融资平台系统管理以及转型升级的困境
（一）转型定位不明确
由于我国经济体系区域化差异明显，平台公司发展水平各不相同。部分经济发达地区城市大建设时期基本结束，其平台公司多转变为城市服务运营商；部分发展中地区则存在更大的空间和机遇，其平台公司多转变为市场化投资公司，并具有一定的市场竞争力，也有平台公司能肩负城市投资建设、运营服务等功能于一体。但对更多的发展较差、转型较晚的平台公司而言，除了政府融资职能外，如何找准契合自身功能的发展方向，如何合理控制资产负债率、优化财务结构，如何应对新时期转型升级的使命成了各大平台公司的痛点和难点。
（二）资本运作不规范
为完成融资业务，地方政府、平台以及金融机构三方默契一致，重复抵押、平台互保、违规放款等种种不规范的情况屡屡发生；同时，部分平台公司一直保留以旧还新的融资模式，使得政府债务压力不断增大；除此之外，通过平台融来的资金并不纳入财政预算，支出不受约束，容易导致融资被挪用的事情时有发生，一旦发生重大投资风险，将会引起连锁反应，直接危及地方金融生态稳定。
（三）治理结构不完善
长期以来，地方投融资平台都是政企不分的典型代表。投融资平台的班子成员一般纳入当地政府组织体系管理，由政府直接任命，部分地区甚至由当地财政、建设部门负责人兼任。在实质运作中，基本上按照政府指令办事，坚持政治效益和社会效益为先，经济效益的多寡大都不在考核范围内，形成行政化干预过多，企业自主性缺乏的现象，这也往往导致经营运作的效率和效益较低。在转型过渡期间，人才储备不足的问题更加凸显。
（四）资产整合有风险
首先，资产普遍手续不完善。很多项目都是按政府指令抢工建设，没有手续，决策程序不规范，导致项目建成后无法确权，也无法形成有效资产。其次，资产无法发挥应有效益。一些公益性项目，例如文化设施、体育设施等可能主要为了举办某种活动或赛事建设。最后，平台的资产很多都是由当地政府划转，由于涉及利益部门多，在资产划转的同时也带来了相关的人员、债务包袱，导致资产整合存在一定风险。
（五）国资混改难推进
企业规模小，资产证券化率低。区县所属国有企业产业层次处于产业链的低位，部分国有企业的业务范围和投资领域相近，运作效率偏低，难以形成产业规模。与此同时，国企上市进程偏慢，资产证券化率低下。公益功能强，收益能力差。随着金融监管日益趋严，融资环境愈加严峻，区县所属国企原有的银行贷款融资难以为继，而相对大部分功能类、公益类的区县所属国企而言，在没有合理的补偿机制下资金困境愈加突出，企业的盈利水平弱，现金流较少，导致其难以上市融资，无法发展壮大。
三、融资平台系统管理要点
（一）找准平台定位，明确转型发展路径
在总结历史经验的基础上，立足当前实际，着眼未来发展，地方融资平台必须剥离其政府性融资职能，从“单纯的融资平台”向“市场化城市综合运营商”转型。在转型过渡期间，平台公司必须抓住核心竞争优势，继续在城市开发建设、基础设施投资建设运营、城市资产运营、优势产业培育和产业转型升级方面发挥中坚力量，形成可复制、模块化的城市开发建设能力，同时，加大产业引入力度，择优导入优质的运营商、投资商、开发商共同参与新城市的投资、建设、运营、管理，打造“城市合伙人”体系，实现城市有机更新；设立城市发展基金，导入全过程咨询体系，在整体结构和顶层设计中实现战略性布局。
（二）规范资本运作，严格防范债务风险
平台公司必须建立全面的预算管理制度和投资决策机制，严格实行预算管理，实现决策的科学化、规范化和民主化。其次，要建立健全多元化、多层次、结构化的融资渠道，多措并举，确保资金安全和资金链安全。最后，根据城市发展需要，结合自身债务情况，转型中的投融资平台要积极协调当地政府，依法合规承接政府公益类项目，加强债务监管，提升地方抗风险能力，积极推进落实引入战略合作伙伴，组建混合所有制投资管理有限公司，提高投资决策效率、效益、效能。
（三）完善治理结构，健全现代企业制度
论文作者:许敏慧
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2018年第12期
论文发表时间:2018/9/18
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