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1 铁路投资中存在的问题
1.1 投资主体单一
投资主体是指在投资活动中具备独立决策权、享有投资收益、承担投资风险的法人或自然人。它至少应该具备3个基本特征：其一， 它是投资方向、投资方式、投资规模以及资金筹措方式的决策者；其二，它必须为其投资行为承担风险和责任；其三，对其投资行为所形成的收益有支配权。因此，投资主体应该是投资的决策主体、利益主体和责任主体的统一体。目前我国铁路建设投资主体仍然是国家，即中央政府，投资主体多元化的格局尚未形成。铁路管理体制和长期计划经济体制造成了铁路建设投资决策权高度集中，投资主体单一。铁路建设项目投资在5000万元以上的决策权在国务院，由计委统筹安排，铁道部只有权决策投资小于5000万元的项目。这几年铁路建设大发展，为弥补建设资金不足，国家政府开始联合地方政府合资修建铁路，但这并不意味着投资主体发生了变化。
作为铁路投资的决策主体中央政府，并不经营铁路，也不享受投资收益。负责铁路运营的是铁路分局，利益回收也是铁路分局，国家仅靠税收取得部分收益，投资风险无人负责。可见政府作为投资主体只是虚设而已，政企不分仍没有较大的改观。
1.2 重复投资的现象严重，投资效果不好
一些小型建设项目铁道部放权给铁路分局。投资权的下放，使铁路分局权力扩大。但有些分局不按投资程序办事，不搞可行性研究，盲目投资，仓促上马，有的甚至造成失误。另外，投资的多层次管理，决策者并不承担责任和风险，投资权责不挂勾，投资结果无人负责，也是造成重复建设、投资效果不好的重要原因。
1.3 投资风险约束机制尚未建立
投资活动即使是在可行性研究之后，在净现值和内部报酬率等指标的约束条件下，投资活动依然存在风险。这是由于宏观经济环境和各种因素的不确定性造成的。现在路局、分局和企业竞相争项目、争投资，很重要的一个原因就是缺乏投资风险约束机制。投资成功，企业和个人都有好处；投资失败，谁也不承担责任，也没有相应的处罚措施。虽然现在争项目、争投资与过去有很大不同，过去是不要白不要，现在是有借有还，追求最大利润，效益好的企业要更上一层楼，效益差的企业想通过投资来改变其被动局面，但从根源上看，造成这种状况的原因还是在于钱不是自己的。尽管还不了贷款企业也有压力，但真还不了对企业也没办法，何况有些贷款本身就有许多优惠条件。
1.4 概算不准确，超概算问题严重
概算不准确，项目建设超概算现象突出，起不到概算约束作用。最近对83个在“八五”期间竣工的国家重点项目进行了调查，结果有59个项目超概算，超概算项目占84%。铁路项目超概算比较严重， 抽查的5个铁路项目全部超概算，平均幅度为62%。概算编制不准确，出现一调再调，其主要原因是，编制依据缺乏科学性、合理性、标准不统一，指标还是80年代初的，有的无标准只能估算。编制过程中或审查时人为因素干扰，有的压低概算，以便项目能批准。当然也受材料、设备价格上涨，设计漏项或变更，施工定额提高等客观因素的影响。
1.5 生产投资主体和非生产投资主体不分
生产项目和非生产项目投资的目的、用途以及投资考核指标各不相同。生产项目建设为以后的运营和生产，投资要求获得经济效益，同时承担还贷风险。非生产项目为了职工生活、学习和娱乐，要求方便舒适，不考虑投资效益。现在铁路企业两种决策主体不分，都是自己说了算，投资和收益混在一起，责任不清、权责不明，无法考查投资效果。
1.6 追求外延投资，忽视内涵投资
铁路企业转变经济增长方式，提高经济效益，是当今以至今后的重大课题。经济增长方式由粗放型向集约型转变，与投资有很大关系。一些企业生产设备陈旧，工艺落后生产紧张，有的配套设施不全，生产效率发挥不出来，却片面追求外延投资，热衷于上新项目，搞低效重复建设。内涵扩大再生产的观念淡薄，设备更新投资、技改投资、配套投资欠帐很多。有些企业领导人短期行为较严重，设备能运转就行，生产能维持就行，缺乏长远打算。
2 对策建议
2.1 合理划分投资主体，形成投资主体多元化格局
铁路建设投资数额巨大，仍要依赖国家投资，中央政府仍然是主要的投资主体，其它小型项目、竞争性项目可考虑企业作为投资主体。
对于跨省区的长大干线，有全局意义的建设项目应由中央政府投资，老少边穷地区的铁路网，跨国跨洲铁路也应由中国政府投资。对于这些铁路的建设，中央政府可与地方政府联合投资，发行铁路建设债券，或向国外借款等方式筹集资金。
对于省区范围内，非基础性设施，竞争性项目由铁路企业投资兴建，逐步实现投资主体多元化。
2.2 推行铁路体制改革，成立大型铁路企业集团， 逐步实现铁路建设股份制
目前我国的铁路体制很不适应市场经济的需要，路局和分局都是法人。必须根据地理区域、分管范围确定合适的路局或分局成立铁路企业集团。按照公司制的要求，授权经营，建立现代企业制度。绝大多数中短途铁路都应由集团公司筹划、筹资、招标建设，直到运营生产，还贷付息，解决建的一家、用的又是一家的矛盾。集团公司修路或股份制修路是铁路建设改革的方向，在我国正在试点，积累经验而后推广。广深准高速铁路就是由广铁集团投资兴建的，平南、金温铁路是靠股份公司集资兴建的。
对于边远地区，或国家扶贫、政治、国防等原因需要建设的铁路，不能保证盈利甚至亏损的，则由国家修建，建成以后委托企业经营，国家给予政策性补贴。
2.3 实行建设项目法人责任制
要彻底扭转低效重复建设、盲目投资的局面，必须建立投资风险约束机制。建设项目法人责任制可很好地解决这个问题。
建设项目法人责任制是与现代企业制度相适应的投资体制改革方向。它要求建设项目由具有全部法人财产权的企业法人对筹划、筹资、建设直至生产经营、归还贷款本息以及资产保值增值全过程负责。建设项目法人责任制具有以下几个特点：（1 ）法人投资制是先有法人后有建设项目，故企业在建设阶段就具有独立的法律地位；（2 ）法人投资制容易建立起责、权、利相一致的约束机制；（3 ）建设项目的资本金有了保证，不必再出现完全靠贷款建设的项目；（4 ）有了明确的收益机制；（5 ）法人投资制由一个企业法人统管投资项目的建设和营运全过程，解决了对投资的割裂管理问题。
2.4 坚决落实投资项目资本金制度
实行项目资本金制度是投资管理的一项新举措。投资项目必须落实资本金才能进行建设。投资项目资本金，是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务，投资者可按其出资的比例依法享有所有者的权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回。
投资项目资本金只能用于投资项目建设，不得挪作它用，更不得抽回。政府作为投资主体，也要先有资本金。解决资本金的办法有两个，一是改变现有资金性质，变成资本金；二是已投入形成的资产，作价变为资本金。铁路建设资本金比例为35%及以上，未按规定数额和进度到位的投资项目，不得在资本市场上进行项目筹资，投资管理部门不发给投资许可证，金融部门不予贷款，审批项目的部门不批准立项。
2.5 注意在基建的同时安排好铺底资金
因为没有流动资金，无法经营生产，资金只好全部投在固定资产上。现在必须形成制度，凡是新上项目事先必须安排好流动资金，使竣工投产以后能正常运营。实行项目法人责任制和项目资本金制度以后，这个问题就迎刃而解了。因为法人投资时，经营亦是他自己，不可能不考虑流动资金。项目资本金制度中总投资额中就已经包括流动资金，这本身就存在一种约束作用。
2.6 改革项目概算编制方法，强化概算约束
概算编制方法几十年不变，越来越不适应市场经济的需要。市场总是不断变化，供求关系也时刻发生变化，必然带来价格的变化，且还有物价上涨和其它各种因素的影响，因此采用静态的概算编制方法肯定与实际相差甚远。编制概算时，应充分考虑物价上涨因素。贷款利息和汇率的变动、施工定额和费用的变动以及征地、拆迁、移民各种费用的变动，确定合理的变化幅度，实行动态的概算编制方法。此外，设计时尽量考虑各种情况，少漏项少变更。概算一旦编制，就应起到约束作用。
2.7 调整投资方向，加大技改投资力度
铁路企业在资金有限的条件下，应首先保证技改资金的落实，走集约型发展道路。一般来说，通过技术改造可以节约能源、原材料，减少各种消耗，降低生产成本，改变产品结构，提高产品质量，实现产品升级换代。不仅如此，与外延投资相比，技术改造一般都会明显地节约投资、缩短工期、减少人力投入，从而提高投资效率。技术改造，可以使生产紧张状况得到改善，生产失调得到调整，进一步挖掘生产潜力，提高经济效益。
（收稿日期 1997—07）