关于推进省管县财政管理方式改革的调研报告，本文主要内容关键词为：调研报告论文,财政论文,方式论文,省管县论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、陕西省省直管县财政管理方式改革现状
(一)改革进展情况。我省于2006年开始筹划推行省管县财政管理方式改革，2007年在蓝田等15个县进行了改革试点，2009年又新增了周至等12个县，全省省管县改革试点县增加到了27个县，占全省县市数的32.14％。改革所选择的试点县主要是产粮大县、生态县和财政困难县。
(二)改革的主要内容。我省推行省管县财政管理方式改革试点的主要内容是：“六到县”、“五不变”、“三倾斜”、“四监管”。
“六到县”是指财政体制确定到县、各项财力性转移支付补助到县、专项补助资金分配下达到县、财政结算到县、资金调度到县、工作安排到县。“五不变”是指行政管理体制不变、县级自我发展与加强管理的责任不变、市级既得利益不变、市对县补助不变、债权债务不变。“三倾斜”是指省财政在财力性转移支付和激励性转移支付方面对省管县进行倾斜、在支持县域经济社会发展方面对省管县进行倾斜、在支持改革方面对省管县进行倾斜。“四监管”是指省财政对省管县财政预算进行直接审查和监督、对省管县财政运行进行直接跟踪监督、对省管县上级补助资金使用情况进行直接监控和绩效评价、对省管县控制和化解政府性债务情况进行直接监督。
2009年，我省还完善了省管县财政管理方式改革的综合配套政策与措施：一是完善省对县区财政激励约束机制，二是加强县乡新增财政供养人员制度控制，三是加快“金财工程”建设步伐，四是完善市级履行应尽责任的约束措施，五是改革完善项目配套资金政策，六是逐步规范省、市、县财政的支出责任划分。
(三)改革的成效。从改革试点近三年的运行情况看，我省省管县财政管理方式改革的成效是显著的：县级财力保障水平不断提高，县乡财政困难进一步缓解；管理层次减少，各项财政资金及时到位并充分发挥了经济效益和社会效益；财政管理方式得到创新，财政管理效率和县级理财水平明显提高；县级加快经济发展，增收节支、自主理财的积极性空前提高，县域经济和各项社会事业呈现出持续、协调发展的趋势。以地处秦岭深处的宁陕县为例，与改革前的2006年比较，在省管县财政管理方式的直接扶持和激励约束下，2008年，宁陕县财政总收入从2281万元增加到3841万元，增长了68％；地方财政收入从875万元增加到1524万元，增长了74％，上级转移支付补助从8379万元增加到15955万元，增长了90％，可用财力从11101万元增加到24037万元，增长了116％，大量的财政资金更多地投向了教育、社保等民生领域和社会公共事业。
二、推进省直管县财政管理方式改革面临的主要问题
从我省三年来的改革试点情况看，推进和完善省管县财政管理方式改革，还有一些深层次问题需要研究解决。
(一)现行行政管理体制制约着省管县改革的推进。目前我省行政管理采取的是省管市、市管县的体制，县级行政管理权、经济社会事务审批权、人事任命权等由市级管理，市级政府还覆盖着全市性事权。由于省、市、县政府之间的职能、事权和支出责任未进行实质性的调整和划分，省、市、县政府之间的权、责、利错综复杂。实行省管县财政管理方式改革，客观上削弱了市级政府对县级的财政管理权利，使省管县财政管理方式改革的整体效益难以充分发挥。另外，省直各有关部门在实行省管县财政管理方式中的职能定位还比较模糊，配合省管县改革的相关配套政策、实施细则还不完善。这些问题的存在，都直接影响着省管县财政管理方式改革的顺利推进和改革目标的有效实现。
(二)“五不变”的政策落实得不够彻底，部分市级财政对省直管县的扶持责任有所减弱。改革后，由于担心实行省直管后市级将来的财力补助和项目配套资金会减少，县域经济社会发展会因脱离本地区统一发展规划和市级的扶持而受到影响，部分财力较好的市级财政对省管县的支持却相对削弱，部分市在支持县域经济发展、社会保障、扶贫开发和社会事业发展以及财力性转移支付等方面对省管县的支持减弱，应承担的中央、省级项目配套资金没有落实，市级在年终平衡资金时给省管县的资金量明显减少，致使部分县对推行省管县财政管理方式改革顾虑重重。
(三)省级财政面临着很大的支出压力。按照我省推行省管县财政管理方式改革的办法，市级原来集中省管县的税收收入下放省管县后，市级财政由此减少的收入由省财政弥补。2007年第一批15个省管县实行改革试点时，省财政对市级财政下放省管县收入定额补助了2201万元；2009年新增12个省管县，省财政对市级财政下放省管县收入定额补助8533万元。两批27个省管县，省财政对市级既得利益共定额补助了10736万元，目前的省级财力是可以承受的。但如果将剩下的57个县(市)全面纳入省管县财政管理方式改革范围，按照2008年决算数据测算，省财政对市级财政下放省管县收入的定额补助将高达18.23亿元，省财政面临着很大的支出压力。
(四)省本级自身的管理能力面临巨大的挑战。我省下辖84个县市(含杨陵区)，一些县交通不便、信息不畅的问题还没有得到彻底解决。推行和扩大省管县改革后，由于管理对象从原来的11个市区变为11个市区加27个县，省财政有关处室的工作量明显加大，人手不足矛盾加剧，有些工作的督促检查、绩效评价鞭长莫及，影响了省管县财政管理体制的有效运行。同时，我省县域情况各异，各县经济社会发展状况、财政收入、可用财力和行政成本等差异性极大。而这种差异性越大，省财政调控的难度就越大，协调的工作量也越大。如果把全省84个县(市)的有关财政问题都集中到省财政直接进行管理，省财政的管理范围和工作量将大大增加，在相关职能处室人员有限的情况下，省财政能否及时、准确地掌握县(市)财政的实际情况，迅速地做出科学、合理的政策、对策反应，有效地解决县(市)财政的各类困难和问题，将是一个巨大的挑战。
(五)省对县的监控机制和有关配套改革措施有待完善。由于人员和管理能力有限，机构设置和相关制度不完善，电子政务和“金财工程”建设相对滞后，“六到县”、“四监管”没有完全落实到位。省财政对省管县的财政结算目前采取了委托市级办理的方式，省财政对省管县财政预算进行直接审查和监督、对省管县财政运行直接跟踪监督、对省管县上级补助资金使用情况进行直接监控和绩效评价等，还没有真正落到实处，改革的整体效果也难以有效发挥。监督检查和绩效评价制度的不健全，监控机制的缺失，极易产生基层政府决策行为和理财行为短期化或扭曲，使基层财政管理存在“由放而乱”的可能性。
三、推进省管县财政管理方式改革的基本思路
(一)总体思路。根据中央要求，借鉴其他省经验，结合我省实际，我省推进和完善省管县财政管理方式改革的总体思路是：按照落实科学发展观的要求，以加快县域经济发展速度，提高基层财政保障
水平，实现全省基本公共服务均等化，促进城乡一体化发展为目标，统筹规划，分步实施，积极稳妥地推进和完善省管县财政管理方式改革，妥善处理各方利益关系；因地制宜，协调推进，掌握好推行省管县财政管理方式改革的时间、范围和步骤，不搞“一刀切”；深化改革，分类扶持，完善收入划分体制和转移支付制度，加强监督管理，强化省级调控能力，增强县域发展活力，提高基层理财水平和财政管理效率，促进县域经济社会又好又快发展。
(二)推行改革的范围。根据中央要求，结合我省实际，我省推行省管县财政管理方式改革的范围，有两种方案可供选择。
第一种方案，将所有的财政困难县(市)纳入省管县财政管理方式改革范围。我省各县自然资源、交通条件、工业基础和经济社会发展水平差异较大。推动城乡经济社会统筹发展，就必须统筹考虑，因地制宜，针对不同的县，采取不同的扶持政策。将矿产资源匮乏、工业基础薄弱、经济发展和财政增收潜力较弱的财政困难县，特别是粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入财政省管县改革范围，实行省级直管，符合中央要求，既减少了管理层级，减轻了市级财政负担，又可以加大省财政的直接扶持力度，促进县域经济加快发展，有效缓解其财政困难，加快全省基本公共服务均等化步伐。
对于经济发展较快，财政实力较强的县，以及矿产资源储藏丰富，工农业基础较好，经济发展和财政增收的后劲与潜力较大的县，暂不纳入省管县改革范围，主要实行扩权强县改革，扩大县域经济管理权限，通过管理层次的突破，减少审批环节，提高行政效率，使扩权县(市)更加具有自主性、积极性和创造性，在关键节点上释放县域经济发展的能量，为统筹城乡发展和建设社会主义新农村提供制度保障。
这一方案，在体制机制创新上实现了“一体两翼”，即困难县通过省管县财政管理方式改革进行扶持，条件好的县通过扩权强县改革促进加快发展，两手齐抓，两轮驱动，可以有效地促进区域经济社会协调发展。同时，在具体做法和改革范围上实现了因地制宜、分类扶持，不搞“一刀切”，符合我省实际情况，也符合省级财力可能和管理能力的现状，总体上是积极稳妥的，也是科学可行的。
第二种方案，将所有县(市)列入省管县财政管理方式改革范围。即，按照财政部要求，争取在2012年以前将全省所有84个县(市)全部纳入省管县财政管理方式改革范围。这一做法富有进取精神，更加积极，但省级承受能力、管理能力、监管效果将面临巨大的考验和挑战。同时，在行政管理体制改革和经济社会事务管理体制改革尚未配套推进，省、市、县政府职责和各级财政支出责任缺乏规范、明确划分的情况下，全面推进省管县财政管理方式改革的做法容易造成财政体制改革的单兵突进，造成财政体制改革与其他改革的脱节甚至冲突，影响改革的总体效果。从了解外省的情况看，绝大多数省份都没有全面推行省管县改革的强烈意愿，基本上是抱着稳妥推进的态度。
综合分析以上两个方案，本着因地制宜、科学规划、积极稳妥的原则，我们建议，我省推进和完善省管县财政管理方式改革应采取第一方案，将财政困难县(市)纳入省管县财政管理方式改革范围。
(三)实施步骤。根据以上思路，在推进和完善省管县财政管理方式改革的具体步骤上，应根据我省省级财力状况和管理能力，分三步实施。
第一步，2010年继续扩大省管县财政管理方式改革范围，将部分产粮大县、生猪大县和财政困难的生态县纳入改革试点范围，拟再增加8个左右，使全省省管县个数达到35个左右。这样做，一是为了落实中央“优先将农业大县纳入改革范围”和“将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围”的要求，二是考虑2010年省级财政的承受能力情况，三是在保持改革连续性的同时，研究解决逐步规范省、市、县财政的支出责任，如何健全财力与事权相匹配的省对市县财政管理体制，如何加强省管县财政管理方式改革与扩权强县改革的协调、配合等问题，更好地发挥省管县财政管理方式改革的整体效应。
第二步，2012年，再增加15个左右的财政省管县，使全省财政省管县个数达到50个左右。这样做，一是考虑管理幅度比较科学、合理。50个左右的省管县与省级财政的管理能力相适应，能更有效地发挥体制改革的总体优势。二是考虑与扩权强县改革的衔接更为紧密。2009年全省扩权强县改革试点县将达到30个(其中4个与省管县改革试点县重叠)，省管县达到50个左右时，省管县和扩权县基本上可以覆盖全省所有的县(市)。三是可以更好地与相关改革进行衔接。2011年暂不扩大试点，省财政可以用更多的时间进行深入调研，广泛听取各方面的意见，与省级各部门进行更充分的沟通与配合，协调省级部门按照省政府要求，科学、合理地制定完善各项配套政策措施，为2012年进一步推进和完善省管县财政管理方式改革奠定良好的基础。
第三步，2012年以后，根据行政管理体制改革进展情况和中央统一部署，在条件成熟时，将其他县(市)全部纳入省管县财政管理方式改革范围。这样做，主要是考虑，到了2012年，中央对省管县财政管理方式改革的统一部署将逐步明确，行政管理体制和政府层级改革的思路和要求将更加清晰，各级政府职能和事权划分等相关配套改革也将更趋完善，全面推行省管县财政管理方式改革的条件将更为成熟，改革可以水到渠成。
(四)推进省管县财政管理方式改革的政策建议
在积极推进省管县财政管理方式改革的同时，我省应按照财力与事权相匹配、财政改革与其他改革配套推进、各项政策有效衔接以及加强监控、提高效率、提升基层理财水平的总体要求，完善改革的各项政策措施。
1.统一规范省、市、县收入划分体制。我省推进和完善省管县财政管理方式改革，应本着规范统一的原则，在不对现行财政体制进行大的调整的情况下，对省与市县的收入划分进行适当调整。改革后，市级原来集中的县级税收收入全部下放县级，市级不再集中县级财力，不参与分享省管县收入。同时，统一全省县级收入划分体制，省财政直接确定各项税收收入和有关非税收入省与省管县(市)的划分方式、分享范围和比例。
2.市级利益保障与其支出责任挂钩。按照财力与事权相匹配的原则，根据改革后省级支出责任增加，市级不承担或只承担少量省管县有关支出责任和中央、省级项目资金配套责任的实际情况，修订原省管县改革实施办法，调整对市级下放收入由省级财政予以弥补的政策，重新测算、核定各县应上解的市级下放县级税收收入的比例和数额，市级利益保障与其支出责任挂钩，使省、市、县之间的财力配置结构与其所承担的支出责任相对称。同时，对收入条件较好、收入规模较大的省管县，超过满足县级支出责任需求的部分，由县级按一定比例或数额上解省级，以便省财政适度集中部分财力，通过加大对财政困难县的均衡性转移支付力度，调节县市之间的财力差异。
3.完善省对市县的转移支付制度。改革后，省财政应根据县级支出责任、实际支出需求、行政和公共服务成本差异、可用财力状况等，加大对财力薄弱县的转移支付力度，全省均衡性转移支付资金增量主要用于对省管县的补助，帮助困难县实现“保工资、保运转、保民生”的目标。同时，对财政困难县(市)的中央、省级项目配套资金需求，由省财政在均衡性转移支付测算中给予考虑、补助；也可通过降低或取消县级配套资金要求的方式，解决财政困难县申报、实施中央、省级项目配套资金难以落实的问题，以确保省管县各项经济社会事业的持续、协调发展。
4.强化县级自我发展、自主理财责任。一是要强化自力更生、自我发展的责任。因地制宜，合理配置财政资源，积极整合中央、省级专项资金，全力支持县域经济发展，壮大县域经济财政实力。二是要强化公共服务和公共管理责任。具体承担本地区行政、政法、“三农”、教育、社保、卫生、环保等公共服务和公共管理事务，不断提高公共服务保障水平和经济社会事务管理水平。三是要按照财政管理科学化精细化要求，加大财政支出结构调整力度，努力保障“保增长、保稳定、保民生”的资金需要，不断提高财政资金使用效益。四是要强化依法理财、民主理财的责任。建立完善新增财政供养人员控制制度，建立健全控制和化解政府债务的长效机制，建立完整的政府预算体系，积极推行预决算公开，主动接受县级人大和社会各界的监督，提高政府预算和财政资金管理的完整性和透明度，实现财政管理的法制化、规范化。
5.建立健全对省管县的有效监控机制和绩效评价机制。为防止改革后可能出现的管理真空，省财政应研究制定有关制度、办法，建立健全对省管县财政的有效监控机制和绩效评价机制。一是建立县级预算审查制度。对省管县的预算安排进行审查，指导、督促省管县科学、合理地安排预算，提高理财水平。二是建立省管县财政联络工作制度。省财政厅向各设区市派驻财政联络员，分组负责对口联络各市所辖的省管县，以准确及时传达上级政策信息，掌握县级财政的真实情况，提高省财政调控和管理的针对性。三是建立完善财政信息网络管理体系。提高财政管理的信息化、现代化水平，提高效率，降低省管县体制运行成本和管理成本。四是建立完善对市、县理财行为的绩效评价和奖惩约束机制。进一步发挥奖励补助资金的导向功能，约束、督促省管县全面提高理财水平，提高财政资金的使用效益，引导、激励省管县大力发展县域经济，变“补困难”为“促发展”。
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