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［中图分类号］D992.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1000—5072（2005）06—0054—08
仅仅在五、六年前，政府信息公开还是一个比较敏感的话题，主要局限在学者们的书斋之中。但随着我国行政法治的不断发展，加上入世的推动和SARS等公共事件的冲击，“阳光政府”的理念不仅已经为整个社会广泛接受，① 也受到了各级政府的高度重视。自2003年1月1日《广州市政府信息公开规定》生效后，我国许多地方开始积极地推进政府信息公开的立法工作。据不完全统计，从2004年到2005年11月1日，我国先后有13个省市实施了系统规范政府信息公开的地方政府规章，② 2004年8月1日生效的《大同市政务信息公开条例》，则是我国第一个规定政府信息公开的地方性法规，其他一些省市也正在积极准备制定相关规范。③ 一时间，从北国到南疆，从东部沿海到西部内陆，关于政府信息公开的立法已在中国遍地开花，相对于‘法藏官府，威严莫测’的传统行政文化来说，这当然是令人欣喜的进步。但是，欢欣鼓舞不能代替理性的思考。这些在很短的一段时间内蜂拥而出的地方立法能否真的带来一个个的“阳光政府”？怎样认识这些制度中的经验和不足？本文试图对这些立法的具体制度进行深入分析，以期对正在制定中的《政府信息公开条例》和其他地方立法有所裨益。
一、政府主导型立法模式的利与弊
政府信息公开应采用何种立法形式，中山大学的刘恒教授早已进行过深入的分析，他认为全国性法律固然有适用面广，效力高的优点，但由于涉及面过宽，制定的难度也相对较大，而由各个地方采用地方性法规和地方政府规章的方式，可以灵活适应地方需要，迅速填补空白，并为全国性立法积累经验。[1] 现实的发展完全印证了刘教授的判断。国务院的《政府信息公开条例》起草完毕提请审议已两年有余，仍是“千呼万唤不出来”，而地方立法却是“忽如一夜东风来，千树万树梨花开”。不过，除了地方立法先于中央立法之外，与其他国家相比，我国政府信息公开的进程还有一个明显的特点，就是政府居于主导地位。无论是20世纪80年代的“两公开一监督”，还是1999年轰轰烈烈的政府上网工程，都是在执政党和政府的推动下进行的。立法方面也同样如此，从法律形式上看，现有的政府信息公开立法除了大同市采用了地方性法规外，其余都是地方政府规章。而且，大同市的地方性法规从内容上看来与其他的规章差异并不大，它所规定的政府信息公开制度，尤其是管理与监督制度都是以行政为中心的，仍然是一部行政视角的立法。这样的立法靠的是行政部门的前瞻意识，只要政府认为有必要，就可以用自己的立法权（或对立法权的支配力）炮制一部法律文件，立法过程一般很短，很顺利。例如，《广州市政府信息公开规定》于2002年5月底开始起草，10月草案获得通过，总共只花了5个月的时间。而《上海市政府信息公开规定》的制定历时一年左右，可以说已经是现有立法中最为慎重，最为缓慢的了。其他城市的立法过程虽然没有直接的资料，但从内容上看基本都是借鉴广州和上海的规定，可以推定并没有经历太复杂的立法过程。而其他国家的政府信息公开立法大多是议会立法，各种利益团体的冲突十分激烈，导致立法过程艰巨缓慢。我国这种“行政主导型”的立法模式使我们的很多城市能在很短的时间内实现“与国际惯例的接轨”，但也不可避免地带来了一些问题。从现有的十几部法律文件看，立法质量参差不齐，有的明显显得仓促、粗疏。我们必须意识到，现有立法的迅速推进是因为其立法过程具有单方性、（相对）封闭性的特征，因此在立法的科学性、公正性等方面的保障也就相对较弱。“按照能量守恒的原则，立法中没有考虑到的细节在实践过程中还是迟早要冒出来。”[2] 现有的立法模式在细节问题上通常比较薄弱，我们的政府信息公开实践中存在的诸多问题，与此不无关系。仅仅因为“别人有了我们也要有”，就急忙地“引进”、“接轨”，往往导致看上去很先进的制度却无法融入我们的生活，二十多年来我们在这方面已经有了不少教训。对于政府信息公开这样影响面广、难度很大的制度来说，应当尤其慎重。英国用了30多年的时间才制定了《信息自由法》，并且法律的实施又特意延缓了五年，以便进行充分准备。[3] 这样的缓慢通常被看作保守，但不要忘记正是这同样的“保守”曾带来了成功的“光荣革命”，其实，这种审慎周密的态度值得我们学习。笔者以为，今后有关政府信息公开的地方立法应更多的考虑采用地方性法规的形式，并且在立法过程中搞好立法听证以及其他征求公众意见的活动。对政府信息公开这样影响深远的新型法律制度，只靠政府自戴紧箍咒的勇气是不够的。
二、政府信息公开的立法依据和立法目的
按照我国的立法惯例，第一条一般是对立法目的和立法依据的说明。像绝大部分法律文件一样，这些关于政府信息公开立法依据的规定十分含糊，大多采用了“依据有关法律、法规的规定，结合本市（省）实际，制定本规定（办法）”的表述方式。④ 如果追问一下，是哪一部法律、法规规定了政府信息公开？ 从条文中我们无从寻找答案，实际上恐怕也无法给出答案，因为我国目前还没有制定《行政程序法》，也没有其它法律或法规正面规定了政府有公开信息的义务或公民对政府行为有知情权。⑤ 正在草拟中的《政府信息公开条例》（以下简称《条例》），对立法依据采用了“依据宪法”的表述，也从另一个角度说明了法律、法规依据的缺位。根据《条例》起草人的解释，这里的宪法依据主要是指宪法第2条：“中华人民共和国一切权力属于人民”、“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务”和第41条“中华人民共和国公民对于任何国家机关和工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉，控告和检举的权利”。起草人还特别说明，由于我国尚未制定新闻出版法，对言论自由也没有权威解释，因此“不宜将信息公开制度与言论自由权联系到一起”，并认为这“也可以算是我国信息公开制度的一个特点”。[4](P42～43)
的确，仅从规范角度看，言论自由并不必然包含政府信息公开的内容，同样，关于人民主权和公民的批评建议申诉控告检举权的规定也并不必然要求政府对公民个人公开。像世界上绝大多数国家的成文宪法一样，我国的宪法条文中也没有明确规定知情权的内容，这主要是因为在传统社会中，有限的政府职能与信息传播方式使收集和处理信息相对简单，政府信息公开对公民的重要意义并不突出，代议民主制度和公民的表达自由即已足够。但现代社会中信息的复杂化和多样化使个人已无力全面获取信息，而政府凭借其不断扩展的行政职能和强大的财政力量在占有信息资源方面占有绝对优势。在这种情况下，公民要正确地行使民主权利，表达自己对政府行为的意见，必须以了解政府信息为前提。因此，美国、日本、英国等许多国家纷纷通过立法或判例在表达自由的概念下逐步发展起了信息自由的内涵。1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》第19条也规定：“人人有主张发表自由的权利，此项权利得包括保持主张而不受干涉的自由及经由任何方法不分国界以寻求、接受并传播消息意见的自由。”此外，《公民权利和政治权利国际公约》中也明确规定了：“人人有自由发表意见的权利，此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由。”我国已正式签署了《公民权利和政治权利公约》，这意味着我国接受了公约对言论自由的界定，对我国宪法第35条关于言论、出版、集合、结社、游行、示威的自由（其核心就是言论自由）应当解释为当然包含了获取信息的自由，因此将言论自由与信息公开割裂开来是不合理的，更不应将其上升为“中国特色”。除了公民基本权利内涵的丰富和发展外，我们实行政府信息公开还有一个更为迫切和现实的理由，那就是WTO规则的要求。在《世界贸易组织协议》的29个独立法律文件中，透明度原则已成为适用于国际贸易所有领域的一项基本原则，它要求成员方将所有正式实施的有关进出口贸易的政策、法令及条例，以及成员方政府或政府机构与另一成员方政府或政府机构签订的影响国际贸易政策的现行协议，都要公之于众。在中国政府加入WTO的法律文件中，透明度原则作为一项重要的承诺而被单列出来（见《中国加入议定书》2（C）和《中国加入工作组报告书》第324～326条）。因此，世贸组织有关透明度的规定，是我们推行政府信息公开的直接压力。⑥
可见，在我国现行的法律体制中，要求政府信息公开的直接依据来自宪法中的言论自由权和WTO协议中有关透明度的规定。而在法律、法规这个层面来说，几乎处于立法空白的状态，因此，我们现在的政府信息公开立法都属于创制性的立法，这是我们解读我国的政府信息公开立法之前必须明确的制度背景。
在立法目的方面，虽然各地的信息公开立法表述各有特点，但几乎都将“保障公民、法人和其他组织的知情权”作为了主要目的。如前所述，知情权在我国并没有得到上位法的确认，能否用地方立法，尤其是位阶很低的地方政府规章来确立这样一个重要的基本权利，恐怕不无疑问。日本在制定信息公开法时对立法目的中是否采用知情权的概念曾产生过激烈的争论，最终因为没有宪法依据而放弃了，转而提出了“请求公开行政文件的权利”。[5] 当然，强调立法目的的表述可能是东方国家的习惯，凡事讲究师出有名，其实不一定对实际规范产生多大的影响，正如日本行政法学家盐野宏所说，“没有父母，孩子也一样长大”。[6] 但作为一种立法规范，对地方规章设定权利的权力进行限制还是有必要的。重庆市的规定里就回避了“知情权”的提法，而是使用了“方便市民获取政务信息”这样的表述，这就不至于产生争议。
三、政府信息公开的范围
政府信息公开包括主动公开和依申请公开两种方式。有的国家，如奥地利、日本以及一些北欧国家，在制定《信息自由法》时只规定了依申请公开。而我国长期以来推行的各种“政务公开”措施，都属于主动公开，因此毫不奇怪地，现有的政府信息公开立法全部规定了主动公开。深圳市的《政府信息网上公开办法》更是单独就主动公开进行调整。可见主动公开是我国政府信息公开立法的一项重要内容。
《广州市政府信息公开规定》将应主动公开的政府信息分为事权、财权、人事权以及行政行为的依据、程序、时限、救济四个大类，分类标准有些混乱，具体内容的表述也有的地方不够准确和严谨，但总的特点还是很清楚的，那就是以抽象性的规范为主，具体行为仅限于与公共利益密切相关的重大事项，如“当地重大突发事件的处理情况”、“承诺办理的事项及其完成情况”，“重要物资招标采购情况和重大基本建设项目招投标情况”。湖北省的规定在内容上也大同小异，而其他的几个规定都将更多的具体行为纳入了主动公开的范围，如“土地征用、房屋拆迁的批准文件、补偿标准、安置方案”（上海、成都、武汉、郑州）；“重大行政处罚决定”（成都）、“重大行政复议的受理以及作出行政复议决定的情况”（成都）、“公用事业和公益事业的投资、建设情况”（深圳）、“城市规划的实施情况”（深圳）；“中考和高考的准考证号码及考试成绩”（深圳）、“工商注册登记资料”（深圳）；“行政许可、行政处罚、行政强制、行政裁决和行政复议的依据、程序及结果”（海南）等。从国外的立法例来看，一般国家都只要求主动公开抽象规则，只有美国规定了行政裁决的最后决定和理由应当主动公开。当然随着信息技术的不断进步，越来越多的政府信息被纳入主动公开的范围是正常的，但并不是公开的越多就越好。美国《信息自由法》规定行政裁决决定全部公开，是以已经有充分的隐私权保护为前提的，即使如此，信息自由带来的高昂的公开成本和政府信息被频繁滥用的现状也备受指责。[7] 在我国隐私权尚没有完整的法律保护的前提下，对于具体行为的公开应当谨慎一些，尤其是像成都市的规定里的“重大行政处罚决定”和“重大行政复议决定”，深圳的“准考证号码和考试成绩”，都很可能侵犯到当事人的个人隐私，如何协调这些规定与后面的免于公开事项中的隐私权规定，现有的规则没有对此作任何准备，表明我们的立法者对政府信息主动公开的代价估计不足。
比较特别的是大同市的《条例》，它用六个条文分别对市县人民政府、市县（区）人民政府工作部门及所属事业单位、乡镇、公用事业单位以及街道办事处的主动公开信息范围分别作出了规定，各类主体承担的公开义务有着明显区别，不知这样的区别是否有充足的理由。例如，政府工作部门及所属事业单位要公开“年度工作计划、目标，各项工作方案和措施；领导干部分工和机构职能划分；行政复议的办理流程和时限；违规违纪的投诉以及责任追究情况”等信息，而对市、县人民政府却无此要求；而“中小学招生方案以及录取情况；劳动就业、养老保险、失业保险、医疗保险、最低生活保障等劳动和社会保障工作的情况；救灾、救济、扶贫、优抚、社会救助等款物的管理和发放情况；影响公众人身和财产安全的疫情、灾情等突发事件的预报，应对措施和处理情况”等信息都由人民政府公开而不要求主管这些工作的职能部门公开，这类规定方式殊难理解。公用事业单位的公开范围十分有限，仅有“服务内容；收费标准；办事程序；办事纪律；服务承诺；投诉监督办法以及处理结果”，实际上并未超出20世纪80年代提出的“公开办事程序，公开办事结果，加强群众监督”的所谓“公开一监督”的要求。但乡镇政府的公开范围就非常细致了，包括：乡镇人民政府的年度工作目标及执行情况，乡镇年度财政预算及执行情况，上级政府下拨的专项经费及其使用情况，乡镇的债权债务情况，乡镇集体企业及其他经济实体承发包、租赁、拍卖等情况，乡镇工程项目招投标及社会公益事业建设情况等；乡、村税负的收缴情况，计划生育情况，征用土地及土地补偿费、安置补助费的发放、使用情况，宅基地审批情况，救灾救济救助款物发放、优待抚恤情况，水电费的收缴情况等。街道办事处也参照乡镇执行。这就使乡镇和街道的主动公开义务远比其他主体深入和广泛。从好的方面说，这样详尽的规定有助于提高基层管理的透明度，缓解社会矛盾，但公开是有成本的，本已捉襟见肘的乡镇财政能否承担起如此繁重的公开义务，尚有待观察。
另一个特殊的主动公开规定体现在《郑州市政府信息公开规定》中。该规定虽然也规定了主动公开的方式，但对公开范围没有作具体规定，只是规定“政府机关应当编制本机关主动公开的政府信息目录”。这样主动公开的范围就完全属于政府裁量权之内的事了，授权宽泛，几乎使后面“不履行主动公开义务”承担法律责任的规定形同虚设了。
除了立法中明确列举出的行政机关应主动公开的信息外，公众可以通过向行政机关提出请求的方式获得更多的政府信息，这就是依申请公开也叫被动公开。在政府信息以公开为原则，不公开为例外的基本立法精神下，只要没有被法律、法规、规章明确为免于公开的事项，都应当纳入依申请公开的范围，因此，公开范围的大小，就取决于免于公开事项范围的大小。我国现有的免于公开事项的规定基本是一致的，包括国家秘密、商业秘密、个人隐私、尚在审议、讨论中的信息以及法律法规禁止公开的其他政府信息。但相关配套法律规范的落后和欠缺，使得这些免于公开事项要么过于宽泛而阻碍了信息的公开和流动（如国家秘密），要么过于含混而难以确定（如商业秘密和个人隐私）。已经有许多学者都对我国的《保守国家秘密法》、《档案法》中妨碍信息公开的规定提出了激烈的批评，[8] 本文就不再重复，这里只需要举一个例子：广州市保密局在《广州市政府信息公开规定》实施后对2001年以前的国家秘密进行了清理，结果解密率达到97.2％，可见“国家秘密”已经被滥用到了何种地步。还需要强调的是，在现有的整个法律体制中，保密文化的痕迹非常普遍，这不是哪一部或几部法律的问题。仍以广州为例，虽然《规定》中只明确了四种免于公开事项而将“其他”限制在“法律、法规禁止公开”的范围内，但仍有许多行政机关以此前的市政府规章《广州市保守工作秘密办法》为依据拒绝公开一些并非国家秘密的信息，⑦ 又如，全国瞩目的上海“阳光政府第一案”中，原告查阅房产资料的要求被被告拒绝，依据是《上海市房地产登记材料查阅暂行规定》中明确规定了“只有房屋所有权的权利人或其代理人才可查阅与房产有关的原始凭证。”[2] 而且刑法明确地将泄漏并非国家秘密的“情报”列为危害国家安全罪的要件之一。在这种制度环境下，靠现有的几部地方规章或法规并不能实现真正的阳光政府，甚至拟议中的《政府信息公开法》也很难独力承担起这个重任。只有经过艰苦细致的法规清理工作，将过多过滥的禁止公开规范废止，才可能实现“公开为原则，不公开为例外”的基本精神。
如果说，其他配套法律法规的缺陷是地方立法者无能为力的事，那么规章（或法规）中对例外规定的粗略则可以归咎于立法经验和技巧的欠缺。对免于公开事项的规定可以说是信息公开立法中最为核心的问题，公开与保密原本就如同光与影一般密不可分，保密范围过于宽泛，公开就成了一句空话；但如果保密范围过窄，又会导致公共利益或相关公民、法人或其他组织的利益受到伤害。因此，确定免于公开事项必须是在细致的利益比较的基础上。从国外的立法例来看，对这部分的规定大多十分慎重，除了表述时力求细致准确外，还明确规定了利益衡量原则，也就是说，公开义务机关只有在不公开的利益优越于公开的利益时才可不公开相应的信息，否则都应作公开规定。例如，某产品的成分原本可能属于商业秘密，但由于其中可能含有对人体健康有害的物质，那么为了公众利益也应当公开。但在我国现有的政府信息公开立法中，对此的规定大多简略异常：“下列信息不予公开：国家秘密；商业秘密；个人隐私；法律、法规禁止公开的信息。”没有衡量机制，这是否意味着政府信息一旦与商业秘密、个人隐私有涉公众就无从知晓？上海市借鉴了国外的立法经验，不仅表述更为准确，而且明确规定了对部分免于公开事项的限制规定：“权利人或者相关当事人同意公开的；公开的公共利益超过可能造成的损害的；法律、法规规定可以公开的。”同时，对尚未决定的行政行为以及与行政执法有关的行为，如果“公开具有明显的公共利益并且公开不会造成实质性损害的，政府机关可以决定予以公开。”这样的规定就比较全面和科学。随后杭州、宁波、河北、郑州、海南等地制定的政府信息公开规定也采用了上海的立法方式。
此外，有的地方的个别规定也值得商榷。例如，成都市将免于公开的兜底条款表述为：“法律、法规、规章禁止公开的政府信息”，而不是像其他地方一样将禁止公开的权力限制在法律、法规的范围内。笔者推测这一规定的原因可能是现有的规章中有大量有关保密的规定，为防止法律冲突而作出让步。的确按照成都市的规定应当不会出现前文所述广州和上海“规章打架”的麻烦，不过由于过去的立法大多体现了浓厚的保密文化传统，可以预料这样的规定将使信息公开立法的范围受到很大限制，何况从法律原理上讲，规章属低位阶的次级立法，如果没有上位法的依据无权限制公民权利，而成都承认规章可以禁止信息公开，也与此相抵触。又如，大同市的《政务信息公开条例》将“公开可能造成社会重大负面影响”也纳入免于公开的范围，这个规定与长期以来我们以“维护社会稳定”为由而处处设密的思路一脉相承。因为这种表述完全是一个不确定概念，何谓“重大”，何谓“负面”以及如何认定“可能”，都没有确定内涵，再加上我们现在的公开管理与监督都是在行政系统内进行，缺少中立的、权威的第三方进行解释，这样含糊的规定很可能成为行政机关手里抵挡行政公开的一个有效武器。
四、政府信息公开的方式
主动公开的方式，广州和成都的规定基本一致，认为可以采取以下一种或几种方式予以公布：设立统一的政府综合门户网站；定期公开发行政府信息专刊或利用报刊、广播、电视等其他媒体发布政府信息；设立固定的政府信息公开厅、公开栏、电子屏幕、电子触摸屏；定期召开政府新闻发布会；设立政府信息公开服务热线；其他便于公众知晓的形式。至于具体的某种信息应采取何种公开形势，规定未作要求，只要采取了其中之一就视为合法。这种规定的长处在于对义务人来说灵活方便，但繁多的公开方式可能让权利人无所适从。信息爆炸的现代社会中，要求公众从铺天盖地的公共媒介中全面跟踪了解政府信息是不现实的，当然权利人无法查找所需信息时，可以向义务人申请，义务人会提供相关信息或给予指引，但如果大量的信息都只能靠这种单独的申请来获得，那么主动公开的作用也就大打折扣了。也许正是吸取了广州和成都的前车之鉴，其他城市在这个问题上都有所突破，例如，武汉市要求所有主动公开的政府信息必须首先在政务网站上公开，然后再选择其他几种方式中的一种或几种公开；上海市的创举则是借鉴美国的做法，要求行政机关编制主动公开的政府信息目录，以方便公民查找，在此基础上进一步根据信息形式对公开方式作了规范：市政府规章和规范性文件应当同时在互联网上的政府网站上和市政府公报上公开，其他政府机关规范性文件应在政府网站上公开。这一规定迅速地被其他地方接受，湖北、大同、重庆都作了类似规定。至于主动公开的时间，广州和杭州未作任何限制，仅规定了义务人未履行主动公开义务的，经公开权利人要求，应在15日内（杭州是10日）公开；深圳也没有作具体规定，这显然是一个疏漏。上海市和重庆市只对规范性文件的网上公开时间作了限制，要求在发布后30日内在互联网上的政府网站公开，可以说时间要求非常宽松。大同市则要求市政府规范性文件应在10日内在政府网站公开。武汉和成都都对所有的主动公开信息时间作出了明确规定，成都市要求所有主动公开的信息都应在30日公开，武汉市则比较严格，“属于应当主动公开范围的政府信息，公开义务人应当在信息生成后及时公开，因特殊原因不能及时公开的，公开时间不能迟于信息生成后15个工作日。”宁波规定的一般公开时限是30天，但“对时效性强或与突发性事件有关的政府信息”则要求3日内公布。长春则对不同的信息作了不同规定：政府规章和其他规范性文件，应当自发布之日起5日内向社会公开。各政府机关的规范性文件， 应当自发布之日起30日内向社会公开。除此之外的其他政府信息，公开时间应当自政府机关做出公开决定之日起，7个有效工作日内予以公布。
应当说，对主动公开的时间进行限制还是很有必要的，公开如果不能保障及时性那么有效性方面也自然会受到影响。至于时限应定为多长，取决于公开的形式和行政机关的信息处理能力。笔者以为，就网上公开这种形式而言，30日的公开期限太长了一些，10～15日可能比较合适。而宁波市有关特殊情况下3 日内必须公布的规定也很值得借鉴，在有诸如重大疫情之类的紧急情况出现时，有必要让公众尽快知道相关信息。
依申请公开被认为是“资讯公开法制重心之所在”，[7](P191) 程序要稍微复杂一些，但各地立法大同小异，大致有申请人提出申请——行政机关进行审查——作出书面决定——提供信息这样几个步骤。其中比较值得关注的问题主要有以下几个：首先是申请的形式，大部分城市都要求有书面申请，但较早的立法对书面包括哪些具体方式，并未明确，如广州和成都；而此后其他城市大多有具体形式要求，包括信函、电报、传真、电子邮件等。广州、成都、湖北省和武汉市还允许口头申请。其次是收费问题，这些相关立法大多规定了行政机关可以收取检索、复制、邮寄、递送等成本费用，重庆市虽然规定政府机关应当无偿提供政务信息，但也明确了要收取打印、复制的成本费用。最特殊的是大同市的规定：“使用政务信息不得收取费用，但用于商业用途的可以收取工本费”。这个规定明显是受了美国《信息自由法》的影响，以申请目的确定收费标准，但这可能带来识别上的困难，而且非商业目的不收取任何费用如果意味着连打印、复制都免费的话，可能会给行政机关带来相当沉重的负担，不知立法者对此是否作过充分的论证。第三，审查决定的期限，除了重庆未对期限作明确规定外，其他地方的立法一般都要求行政机关自申请之日起10日或15日内作出决定，其中长春市更要求5日之内决定。从国外的信息公开实践来看，信息公开决定很多时候“是个技术活”，[2] 尤其是在部分公开的情况下，时间规定太短会导致困难。美国《信息自由法》原本规定的决定时间是10天，后来发现不切实际，1996年修改放宽为20天，并允许特殊情况下再延长10天。这个立法上的教训应当成为我们的前车之鉴。
五、监督与救济机制
无救济即无权利，政府信息公开如果没有一套有效的监督救济机制，那么无论实体权利的设计如何完美，都不过是空洞的许诺。令人遗憾的是，我国现有的政府信息公开立法对监督救济机制重视不够，粗略的监督规定使立法成绩大打折扣。
我国对政府信息公开的主管机构的设置有这么几种模式，其一是政府办公厅（室）主管，大部分的地区，包括成都、重庆、武汉、宁波、长春和湖北省都属于这一类型，这也很容易理解，因为政府更具有权威性，与单个的政府部门相比更容易协调各个部门的问题。但政府办公厅（室）的职能已经相当庞杂，能否有效地胜任还有疑问；其二是由各级专门的人民政府政务公开主管机构管理，这是广州模式，这样既可以有效保障权威性又可保障专业性，但在精简机构的大背景下，增加新的机构和编制难度很大，广州的做法是在市办公厅下设政务公开工作办公室；其三是由信息化部门主管，如上海、杭州。其出发点是对信息技术的重视，认识到一旦离开信息化工具，政府信息公开将难以实现，因此信息化部门当然要在政府信息公开中起关键性的作用。这几种模式孰优孰劣，现在下结论当然为时尚早，一切有待时间的检验。
这些主管机构的管理方式，大致就是检查、评议等常规的内部手段，富有特色的监督体制十分缺乏。在这一点上，上海市的规定作出了积极的贡献：首先，上海首创了年度报告制度，要求市信息化委员会于每年3月31 日之前公布政府信息公开年度报告，并对年度报告的内容都作了详细规定。这个年度报告不仅可以使公众对过去一年中的政府信息公开情况有个全面的了解，也对承担公开义务的各行政机关有很好的督促效果；
其次，设立了政府信息公开联席会议制度，由市政府办公厅、市信息化委员会、市监察委员会、市政府法制办公室、市政府新闻办公室以及其他有关政府机关组成。虽然这个联席会议并不像国外的某些独立的信息委员会一样有决策权，而仅仅是负责研究、协调问题，但对于刚刚起步的政府信息公开制度而言，有这样一个机构共同探讨问题，还是有积极作用的。也许正是看到了联席会议的这种弱点，上海市还进一步开始筹备一个模仿国外模式的专家委员会，以此作为行政复议和行政诉讼的有效补充。
上海的这些比较先进的规范迅速地被武汉、杭州、宁波等吸收了，相信对将来其他地区的立法以至更高层次的立法，都会起到重要的作用。
小结
不难看出，虽然我们的地方政府信息公开立法看上去发展迅速，但在具体内容中有价值的创新性规范并不多，各地立法有明显的抄袭痕迹。早期的立法基本以广州的规定为蓝本，2004年末以后则基本是上海规范的翻版。在内容上，政府自我设限时的疑虑和立法技巧的欠缺都留下了明显的痕迹。有记者在郑州市实施政府信息公开规定后进行了一系列调查，发现“规定出台问题依旧，政府信息公开离百姓很远”。[9] 这恐怕不是郑州一市的问题。实现阳光政府的理想，还有相当漫长的道路。
［收稿日期］2005—03—29
［基金项目］司法部《法治建设与法学理论研究》部级研究项目（编号：02SFB2005）。
注释：
① 笔者曾尝试用google搜索引擎搜索，键入“政府信息公开”一词后，在简体中文网共获得5,570,000,000项查询结果，可见其受关注的程度。
② 这13个规章具体是：《深圳市政府信息网上公开办法》（2004年4月1日实施）；《成都市政府信息公开规定》（2004年5月1日实施）；《上海市政府信息公开规定》（2004年5月1日实施）；《湖北省政府信息公开规定》（2004年7月1日实施）；《武汉市政府信息公开暂行规定》（2004年7月1日实施）；《重庆市政务信息公开暂行办法》（2004年7月1日实施）；《杭州市政府信息公开规定》（2004年10月1日实施）；《长春市政府信息公开规定（暂行）》（2004年10月30日实施）；《宁波市政府信息公开规定》（2004年11月1日实施）；《河北省政府信息公开规定》（2005年7月1日实施）；《郑州市政府信息公开规定》（2005年10月1日实施）；《海南省政府信息公开办法》（2005年10月1日实施）；《乌鲁木齐市政府信息公开规定》（2005年11月1日实施）。此外， 一些不具有规章制定权的城市也用规范性文件的形式制定了自己的信息公开规范，如嘉兴市、泰安市、九江市等。
③ 例如北京市已将《政府信息公开办法草案》通过互联网公布并征求公众意见，广东省人大也将《政府信息公开条例》的制定纳入了立法规划。
④ 惟一的例外是大同市的地方性法规，不知是由于疏忽还是回避问题，这个《条例》对立法依据完全未作规定。
⑤ 在一些专门性法律中对此有零星的规定，如《政府采购法》、《招标投标法》、《行政处罚法》、《专利法》、《商标法》等，但过于分散，不能作为全面确立政府信息公开制度的依据。
⑥ 从广州市政府法制办主任李力对制定《规定》原因的解释我们可以清晰看出WTO规则的影响：“这本来是一个计划外的项目，其主要动因是为了适应中国加入世贸组织后政府公开行政和落实中央政务公开的要求。”见李明霞：尽快制定政府信息公开法，http://www.jcrb.com/zyw/lhubsf/index.htm。
⑦ 例如广州市规划局就在其规范性文件《广州市规划局依申请公开政府信息试行办法》中明确地将工作秘密列为免于公开的事项。