跨部门政府信息资源整合与共享路径研究--以知识管理为视角_知识管理论文

跨部门政府信息资源整合与共享路径研究——基于知识管理视角，本文主要内容关键词为：视角论文,知识管理论文,路径论文,资源整合论文,跨部门论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      作为一种创新管理范式，知识管理在政府管理中的作用日益突出，它能有效提升政府协调能力、服务能力和创新能力，将知识管理广泛地实践于政府信息化过程是必然选择。然而，由于条块分割的政府管理机制、部门利益的阻隔、本位主义思想的存在、数据库标准的不统一、技术的落后、激励机制的缺失等原因，严重影响了政府信息资源在各个部门之间的有效利用和充分共享，政府各部门间出现了“信息孤岛”现象，信息重复建设问题比较严重，行政效率低下。由此看来，如何有效地促进跨部门政府信息资源的整合与共享成为政府信息资源管理的关键。目前国内关于将知识管理引入政府信息资源管理的研究更多的是集中在开发建设、电子政府、公共获取等方面，对政府信息资源整合与共享的知识视域的研究相对薄弱，还未有从基于知识管理视角出发，针对跨部门政府信息资源整合与共享的研究。本文在分析跨部门政府信息资源整合与共享过程中存在的问题及其影响因素的基础上，从知识管理的视角提出解决路径与对策建议，为政府信息资源管理改革提供有益思路。

      1 当前跨部门政府信息资源整合与共享中存在的问题

      对跨部门政府信息资源进行有效整合与共享有助于提高政府执政能力与决策能力、加快知识型政府的建设以及更好地为社会公众服务。然而，由于各方面的原因，我国政府信息资源未能在跨部门间进行很好的整合，共享程度较低，未能充分实现其价值。我国跨部门政府信息资源整合与共享形势不容乐观，存在着较多的问题，本研究从信息资源整合、信息资源共享以及跨部门知识管理三方面对这些问题进行阐述分析。

      1.1 信息资源整合中存在的相关问题

      （1）信息一体化服务建设阻碍——信息服务体系分散。我国政府现有的信息管理、服务体系是按照各自独立的系统进行组织的[1]，导致信息管理、服务机构在组织结构上呈现出条块分割、各自为政的现象，使得不同系统的信息资源建设和服务对象各自独立、互相封闭，造成各个体系中的信息资源处于离散状态，这是跨部门政府信息资源整合亟待解决的问题。

      （2）公众信息需求层次不能满足。目前的政府信息服务部门向用户提供的信息服务内容一般都是原始资料，未能很好地将信息资源进行整合，向公众提供清晰明了的经过深加工整合的信息服务内容，使得公众信息需求层次得不到满足。导致公众寻求政府服务过程中对相关信息流程不明白，这给公众带来不便的同时，也增加了政府各部门的工作负担。

      （3）政府信息资源本身特点造成的问题。一是由于缺乏统一的领导和规划，我国政府信息资源存在低水平重复建设、缺乏特色性的问题；二是我国政府信息资源没有统一的标准与规范，无法实现信息交换与共享[2]，加上各个部门采用不同的工具和方式进行信息的传播与交流，数据库不能对这些信息全面兼容，不便于信息资源的整合。

      1.2 信息资源共享中存在的相关问题

      （1）隐性知识显性化难的问题。由于政府部门信息基础设施不健全，缺乏功能完备的信息资源共享平台，存在于政府各部门成员脑中的隐性知识难以编码和直接表达。另外，员工能力和共享意愿存在差异，导致信息处于表面化和浅显化状态，未能将信息流转过程中的隐性知识内化和利用，使得隐性知识被浪费与闲置。

      （2）信息需求与共享信息不匹配问题。我国政府不同部门间信息获取与交流方式的巨大差异，使得信息共享的范围、数量与质量迥异。政府信息资源需求大，可供匹配信息产出少，形成了信息需求广泛性与可供信息局限性之间的矛盾。另外，由于政府信息服务部门相对的独立、分散而导致的信息滞后问题使得用户对即时信息的需求得不到满足。

      1.3 跨部门知识管理中存在的问题

      （1）知识获取成本问题造成不同的政府各部门主体间形成巨大的知识落差，政府组织的空间阻隔障碍问题则造成了政府部门知识的零散分布，不同层级、不同行政职能、不同地理分布的政府所掌握的信息资源也存在非均衡的现象。

      （2）工作人员的信息意识较为淡薄，信息素养低，一方面忽视了平时日常工作中对于政务信息的收集、整理与存储，另一方面，由于传统观念和体制问题，一些政府部门不愿与其他部门共享本部门的信息，形成了信息壁垒、信息割据，这都严重阻碍了跨部门政府信息资源的管理。

      2 影响跨部门政府信息资源整合与共享的主要因素

      探寻造成跨部门政府信息资源整合与共享过程中各种问题的主要影响因素，是提出合理解决路径的关键所在。影响政府信息资源在跨部门间整合与共享的因素很多，主要表现在以下几个方面。

      2.1 政府结构体系

      目前政府均以专业化分工、部门等级制来实施分割管理。由于分工过于精细，将原本流畅的业务流程分割成相互独立的片段[3]，造成部门林立、部门间职责重复交叉、沟通与协调成本加大等弊端。我国政府开展的一系列信息化工程建设均局限在政府内部，只在政府内部进行信息资源的整合与共享。政府部门各自为政、自成体系，形成一个个相互独立和封闭的信息系统，导致政府各部门信息闭塞，产生信息瓶颈现象，严重阻碍了跨部门政府信息资源的整合与共享。

      2.2 管理体制与法律保障

      管理体制不健全、法律保障不完善是阻碍我国政府信息资源整合与共享的重要因素[4]。在管理体制方面，组织与领导是影响跨部门政府信息资源整合与共享的关键因素，相关法律制度的建立健全与完善是开展跨部门政府信息资源整合与共享的基本保障。目前出台的政务信息资源共享有关规定，多是规范性和政策性文件，关键领域和关键环节立法欠缺，且尚未有关于跨部门政府信息资源整合与共享的法律法规或相关制度，不利于跨部门政府信息资源整合与共享的开展和推进。

      2.3 利益制约与监督激励

      由于政府各部门利益追求存在分歧，造成信息资源大部分被封锁在政府各部门内部，大多数政府各部门的信息资源完全隶属于独立的体系[5]。要对不同政府部门的信息资源进行整合与共享，会对某些存在于政府机关的小团体利益造成影响，损害某些以垄断信息实行权利寻租者的利益[6]，遭到既得利益者的反对。此外，政府各部门对信息资源整合与共享参与者的监督激励机制不同，员工参与积极性参差不齐，产生的效果不尽如人意，从而影响着跨部门政府信息资源的整合与共享工作的实施效果。

      2.4 新技术与新理念

      在政府的现实工作中，各部门采用一般技术手段和理念建成了大批信息资源管理系统，但大多只重视信息的采集工作，对信息资源的整合、再利用、再挖掘以及信息共享等工作做得少之又少，因此缺乏动态的服务信息和经过加工处理的增值信息[7]。传统的政府信息资源管理若融入诸如知识管理等新技术与新理念，可以促进各种信息知识在政府内部不同部门以及政府与社会间高速地交互流动，对提高跨部门政府信息资源的整合与共享起着推动作用。因此，新技术与新理念的合理引入是跨部门信息资源整合与共享的有利影响因素。

      2.5 跨部门协作与信息素养

      跨部门政府信息资源的整合与共享需要各个部门之间的高度协调和协作，实现协同政府，而且要在共同目标的指导下，确立各自的责任与义务、功能与作用，从而构建一个有序、高效能的政府信息资源体系，对跨部门政府信息资源整合与共享的实施起着积极有利的铺垫作用。另外，政府部门中工作人员的信息素养的高低是影响跨部门政府信息资源整合与共享效率的重要因素。

      2.6 政府信息资源本身

      政府信息资源的数量丰富与否影响到整合的范围广度，质量的高低与否影响到共享的满足深度。信息资源数据库的高度兼容是实现跨部门政府信息资源整合与共享的前提和基础，因此，统一的数据、数据库标准是避免数据冗余，实现信息共享和交换的有力保证。但目前不少政府信息资源没有实现共建共享，难以统一管理和使用，严重阻碍了跨部门政府信息资源的整合与共享。

      3 利用知识管理实现跨部门政府信息资源整合与共享

      利用知识管理的技术方法开发和利用信息资源，累积知识、共享知识、利用知识和创造知识，可以提升政府的决策和管理水平[8]。本研究列出了政府在各个阶段主要采用的知识管理技术方法，如图1所示。

      

      在政府知识获取与整合阶段，政府可以依靠相关的知识管理技术和方法，如资源描述、数据关联等，建立知识库、专家库和知识网络，利用政府信息服务平台的搜索引擎、微博、社交网络等方式，从多渠道、多方面进行知识挖掘，获取知识；在整合方面，可以利用政府知识本体技术、政府信息定位技术等对杂乱的信息进行描述和处理。

      在政府知识交流与共享阶段，应建立有效的知识交流与共享激励机制，通过协同技术、在线交流和沟通技术等，对政府工作流程进行优化和再造，建立友好的知识共享和交流渠道，如：Wiki、微博等社会化媒体，增强用户知识共享的意愿，构建政府信息化平台的知识地图，帮助用户便捷地找到需要的信息，通过提高其满足自我实现的需要，来鼓励用户的知识传递行为。

      在政府知识发布和应用阶段，通过各种门户技术、网络平台技术等信息技术的应用，强调通过快捷方便的方式为用户提供各种应用[9]。在这一阶段，首先可以通过政府信息化平台对公众和合作单位提供服务，同时，在这些应用中，引入商务智能（BI）等先进技术，通过精加工数据提高和深化服务质量。

      4 跨部门政府信息资源整合与共享的具体路径

      知识管理能够提高政府服务的竞争优势[10]，对跨部门政府信息资源整合与共享是一种强有力的向上的牵引和导向，能够实现对政府信息资源的价值提升。本文融合知识管理的理念、方法和技术，并结合政府信息资源的特点，提出以多目标为导向的跨部门政府信息资源整合与共享的具体路径。

      4.1 以提供政府知识门户为目标的跨部门政府信息资源整合与共享路径

      知识门户是以信息资源的集成为基础，面向用户提供知识服务的个性化信息资源组织形式，是知识共享与知识交流的平台，通过对某一主题资源的深层次组织，分析用户的需求，并以此为基础，动态地为用户提供其关注的信息和知识[11]。对跨部门政府信息资源进行整合与共享的一个重要目的是形成政府能持久运用的知识，并进行知识传播、共享与创新，达到政府知识管理的最优化。结合政府信息资源的特性，融入知识管理的过程、技术、方法等，本文提出了以提供政府知识门户为目标的跨部门政府信息资源整合与共享路径，如图2所示。

      

      4.1.1 信息资源层

      信息资源层是跨部门政府信息资源整合与共享的基础，由政府各部门政务活动中形成的政府内部系统资源构成，如办公系统、业务系统和服务系统中平常进行政务活动所累积的信息资源，主要包括规章制度、业务流程、协作流程、网站检索、专家网络、书刊杂志、会议记录、项目文件、法令政策、电子邮件、员工经验、专业数据库等。

      4.1.2 知识生产层

      知识生产层主要利用知识管理的理念、技术，首先通过政府业务机构对存在于各个系统的信息资源进行采集，同时结合信息服务机构对信息进行描述，专家库对信息的有效性和准确性进行审核，通过获取、分类、提炼和存储技术形成适合部门的知识，要进行跨部门信息资源整合就需要采用分类标引、主题标引等表示法提取知识因子和知识关联，经过重组，就可以整合形成统一的知识库。

      4.1.3 应用层

      应用层直接面向用户，为用户提供知识门户，实现用户在知识门户上的知识交流、共享、协作与创新。通过知识挖掘技术挖掘出用户需求的服务信息，运用协同技术促进政府与公众之间电子政务办公效率的提高，社会化媒体的互动性可以促进政府各部门成员、公众与政府之间的沟通交流，利用商务智能技术则可以实现隐性知识向显性知识的转化，从而促进知识共享，为用户提供更加便捷有效的交互环境。

      4.2 以提高政府综合服务能力为目标的跨部门信息资源整合的路径

      目前，我国正全力倡导建设服务型政府，以实现“为人民服务”的根本宗旨。服务整合、政务流程整合、人员整合和数据整合是整合政府信息资源、实现优化政府服务的重要内容，是建立服务型政府的重要手段。本文以提高政府综合服务能力为目标，提出了以服务整合为核心，政务流程整合、人员整合、数据整合为重要支撑的跨部门政府信息资源整合路径，如下页图3所示。

      

      4.2.1 服务整合

      跨部门政府信息资源整合的一个重要方面就是服务整合，通过对不同部门的服务对象、服务内容、服务方式及服务目标等进行有效整合，实现政府各部门信息服务的完美集成，提供一体化、一站式的政府服务，全局掌控以做好公众服务。服务整合需要整合政府各部门的各种服务项目，统一在政府门户网站上发布，使公众能够通过一个门户方便地获得这些服务。另外，政府服务整合需要遵循面向用户、内容为王与分层整合等原则。

      4.2.2 政务流程整合

      跨部门政府信息资源整合需要将不同政府部门的工作流程集中到一个信息平台，实现政务流程再造，提高政务流程的开放性、透明性。政务流程整合通过引入知识管理、社会化媒体等对政务流程重整，实现政府内部及部门之间、政府与外部公众之间的业务过程自动化，减少服务周期，避免重复劳动，提高政府工作效率。政府部门建立基于社会化媒体的知识管理系统，既可以提供政府各部门沟通交流的平台，又可以使政府业务流程变得通畅。

      4.2.3 人员整合

      每一位政府工作人员在基于知识管理的跨部门政府信息资源整合中都起着至关重要的作用。然而目前部分政府工作人员的信息意识还较为淡薄，不具备良好的信息处理技能和信息管理素养，不利于政府信息资源整合工作的开展。因此，需要对政府各部门工作人员（包括普通员工和高层领导者）进行全面的信息技术、信息技能培训，鼓励他们积极交流工作经验、工作技能方法、工作体会等，实现政府工作人员的最佳整合。

      4.2.4 数据整合

      通过数据整合能有效促进政府各部门信息资源的利用，为政府工作提供很好的知识管理支撑，是政府信息资源整合的最基本也是最迫切的要素。采用一个集合多个彼此协作但又相互独立的数据源的数据整合平台，编写不同的接口到各个数据源，提取不同数据源中结构化、半结构化、非结构化形式的数据，实现跨部门的政府数据整合，便于获取使用、统一管理且避免重复更新。

      4.3 以实现资源利用价值最大化为目标的跨部门政府信息资源的共享路径

      信息资源整合的目的是为了实现其共享，而共享政府信息资源的目标是追求资源利用价值最大化。由于政府信息资源的特殊性和敏感性等原因，政府信息资源共享有别于一般信息资源的共享，因此必须设计出适合政府信息资源共享的路径。本研究通过调研分析，最终以知识管理的理念、方法和技术，从法律法规建设、组织结构与文化建设、技术环境构建等方面提出了跨部门政府信息资源共享路径，以期最终达到实现政府信息资源利用价值最大化的目标。该路径如图4所示。

      

      4.3.1 法律法规建设

      由于相关法律法规的缺失，信息管理人员为规避信息泄密风险，多倾向于对政府信息进行保密。只有完善政府信息共享方面的法律法规，使政府信息共享有法可依，才能打破政府各部门利益壁垒，消除各部门的顾虑，切实保障政府信息共享的顺利进行。因此，完善政府信息资源共享法律法规，保证政府信息共享有法可依、有章可循是政府跨部门信息资源共享建设的当务之急。

      4.3.2 组织结构与文化构建

      政府知识共享首先需要专门的人力资源支持，或建立负责知识共享的专职部门，加强领导，增进各部门信任；将知识共享建立在日常工作中，适当调整组织结构，广泛建立知识共享团队等。要在组织中建立政府知识共享的文化，不能让政府工作人员觉得知识共享是额外的一项负担，尤其是存在于政府各部门工作人员头脑中的隐性知识，无法通过技术手段进行有效提取整合。因此，要对组织结构与文化进行建设，让政府信息共享发挥最大作用。

      4.3.3 技术环境构建

      现代科学技术，尤其是信息技术有效地提高了信息管理效率，促进了人们之间的交流，因此要实现政府信息共享，应充分利用技术手段。技术手段在政府信息共享中的作用主要体现在两方面：一是有效管理政府信息，构建政府知识库；二是构建政府信息共享平台，促进政府知识的交流、共享。

      4.4 为满足公众信息需求、优化政府信息服务为目标的资源整合与共享路径

      政府信息资源整合与共享的目的是更好地为公众服务，因此必须要满足公众需求，优化政府信息服务。本研究从“信息流程”的角度提出了满足公众需求、优化政府信息服务的资源整合与共享路径，具体信息流程优化路径如图5所示。

      

      该路径提出了信息在政府信息化建设中生存和发展的几个阶段：第一阶段为知识累积，包括从政府不同部门之间的资源库以及政府所掌握的行政管理信息、市场信息和服务信息等进行知识识别、知识获取和创造；第二阶段为知识评估，通过专家以及政府业务机构来共同评估知识的有效性和准确性；第三阶段为知识整合，包括知识分类、知识组织和知识存储；第四阶段为知识共享，通过各种互动沟通技术，将整合后的知识进行共享，包括知识传递和沟通，供公众采纳和使用。在共享的同时要注重知识保护，明确内部用户和外部人员对知识不同的访问权限。

      4.5 为完成同一任务、实现政府多部门间高效协作的信息资源整合与共享路径

      在政务活动中，不可避免地会涉及多部门合作完成同一任务的情况，在这种情况下，需要各部门交流、协调，优化政府资源配置，高效完成部门任务。本研究基于知识管理方法技术，从政府部门执行的任务角度出发，提出以完成同一任务为目标的多部门协作信息资源整合与共享路径，如图6所示。

      

      以完成同一任务的多部门协作信息资源整合与共享更具有目的性、针对性。通常需要多部门联动执行的任务都是比较复杂的，可以提取知识库中现有相关知识（如预案、类似任务经验、各部门历史任务经验等），结合任务特点将其分解成不同的、可以被单个或较少部门联合执行的子任务，由于知识库中存储着各部门完成类似任务的知识，因此知识库既是跨部门政府信息资源整合的结果，也是跨部门政府信息资源共享的开始。基于知识库，提供从任务、部门等维度对知识库的访问，以知识地图为导航，以知识挖掘为手段，各部门能方便地获取来自该部门其他成员、协作部门乃至政府外部组织的对高效完成任务有所帮助的知识。

      政府各部门为完成同一任务，需要收集、整合与共享来自政府内部或外部等各方面的信息资源，以实现政府多部门间的高效协作。由于这些信息来自多方面，不能较好地实现相互调用，同时存在信息多头重复采集、一致性差等问题，政府可以利用联邦式、中间件模型及数据仓库等方法将这些信息进行全方位的整合与共享，以促进政府各部门更好地协作完成同一任务。另外，借助知识管理的技术与方法，将完成各个任务的信息资源进行整合形成知识库，给以后政府执行相同或相似任务提供借鉴与指导。

      5 结语

      本文从知识管理视域研究跨部门政府信息资源的整合与共享，为学界同行的研究提供了理论参考与方法借鉴，同时，本文以不同目标为导向提出的解决路径将基于知识管理的跨部门信息资源整合与共享的具体实施从理论探讨提升到实际操作层面，为政府全面提高信息资源管理水平和行政效率提供有益思路。

      由于各个地方的政府服务模式有所差别，尽管是同一个政府，在不同的时期、针对不同的对象、处理不同的事件或执行不同的任务时，其适合的路径不同，所起的作用也不同。政府可以根据具体情况，在知识管理的背景下进行全方位的考虑，最终选取最适合当前环境、对象、任务和事件的路径作为主要的解决路径，同时选取其他路径予以辅助，采取多种路径配合使用的实施方案。整个方案的实施路径要主次分明、重点突出、有的放矢地根据不同的情况确定具有针对性的措施和方法，才能使政府跨部门信息资源的整合与共享得以见效。针对跨部门政府信息资源的整合与共享的实施，本文提出以下建议：

      （1）加大知识管理的应用。首先，各个部门应该摆脱只靠传统的数据处理和信息管理的方式，要树立并积极运用知识管理理论与技术参与整合与共享信息资源。其次，政府应当充分发挥知识管理的作用，建立完善的知识库，借鉴使用合适的知识管理工具并很好地推广。最后，政府应当运用知识管理的理念、方法和技术，建立基于知识管理的政府信息资源整合与共享系统，提高政府跨部门信息资源整合与共享的效率。

      （2）营造文化氛围。政府组织的文化氛围是政府利用知识管理开展跨部门政府信息资源整合与共享的支持条件，决定了各部门员工对待知识管理的态度，同时也决定了政府对开展信息资源整合与共享工作的态度。优秀的政府文化氛围可以促进员工积极参与信息资源整合与共享的各个环节，有利于知识学习、知识交流、知识分享以及知识创新活动。政府需要采取措施营造各部门信任合作、知识分享、学习保障的文化氛围。

      （3）制定激励监督机制。优秀的激励监督制度能激发各部门员工的主动性、积极性和创造性。政府有必要建立科学合理的激励监督机制，调动各部门积极开展政府信息资源整合与共享工作。政府可以采取物质激励、精神激励、督促监督等措施，不断激发员工的个人潜能，促进员工智力资源的开发与共享。

      （4）加大新媒体的应用。合理运用新媒体将会极大地促进跨部门政府信息资源的整合与共享。比如基于社交网络建立政府知识管理系统、建立内部协同办公平台，应用于工作管理、部门内和部门间的工作交流和协同工作。能够帮助政府和公众发现和定位知识，拉近政府知识管理系统中跨部门用户间的距离，使知识需求者通过社会化媒体接近拥有知识的人并和他交流，进而更好地共享知识。

      从当前政府组织对信息资源整合与共享的开展情况来看，将知识管理的理念、技术和方法运用到跨部门政府信息资源整合与共享中，是进行跨部门政府信息资源整合与共享的一个突破口，也是一种必要手段。本文创新性地从多方面提出并论证了跨部门政府信息资源整合与共享的路径，对我国政府信息资源的整合与共享工作具有一定的实际指导意义。在以后的研究中，我们将构建具体、切实可行的基于知识管理的跨部门政府信息资源整合与共享的平台，从而进一步推进知识管理在跨部门政府信息资源整合与共享中的实际运用。

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