公共危机治理中政府决策能力的反思与前瞻，本文主要内容关键词为：危机论文,能力论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号D630.8 文献标识码A 文章编号1001-8263(2012)02-0071-09
公共危机治理决策是检验现代政府决策能力的新维度。“在现代化的进程中，生产力的指数式增长，使危险和潜在威胁的释放达到了一个前所未有的程度。”①现代工业发展使人类在不断创造出先进物质文明和精神文明产品的同时，也不断增加了自然界“反噬”人类的风险；全球化与信息化的不断发展不断催生各种社会不确定性与风险，导致各种社会矛盾与冲突的发生和激化。人类步入风险社会是不争之论。公共危机成为风险社会不期而至的常客，其危害之烈及其治理之难已经日愈清晰地为世人所认知。作为公权力主要载体的政府如何回应与治理公共危机，是对政府决策能力与日俱增的严峻挑战。检视中国政府公共危机治理决策能力之流变，论析其成败得失，反思其经验教训，对于优化公共危机治理的政府决策能力具有深远意义。
一、公共危机治理对政府决策能力的挑战性
公共危机是指社会偏离正常轨道的过程与非均衡状态。②罗森塔尔(Rosenthal)等人根据公共危机的特征，认为公共危机是对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件。③对公共危机这样的非常事态，以政府为核心的公共管理系统必须迅速决策回应以解危纾难。
公共危机决策是一种典型的非常态决策和非程序化决策，因其通常是在有限的信息与资源情境中作出决策，其决策后果往往难以逆料。在很大程度上，公共危机决策比任何常规性决策都更能考验一个国家政府的治理结构和治理能力，更具根本性地体现政府的决策能力。
(一)公共危机治理对政府决策能力的挑战
1.公共危机治理对政府决策能力的要求
“危机应对对许多国家都具有极大的现实重要性，对所有国家则具有潜在的至关重要性，危机越是普遍或致命，有效的危机应对就越显得关键。危机中作出的决策非常重要，而且不可逆转。”④叶海尔·德罗尔在其《逆境中的政策制定》一书中所指出的政府公共危机治理决策能力对国家社会的重要性，可谓鞭辟入里。对公共危机治理而言，政府决策能力主要应涵盖如下方面。
(1)决策环境评估能力 公共危机事件的发生都与其影响范围内的或是政治社会背景，或是自然环境存在不同程度的关联性，公共危机治理必须要考察危机情境下的各种背景因素及其相互之间的关系。离开对危机发生环境的系统考量，不可能实现公共危机的有效治理。因此，危机决策环境评估能力是政府公共危机治理决策能力的重要体现。要有效进行公共危机治理，政府决策者必须对危机决策环境进行科学审慎的评估，对于有可能动员整合的决策资源包括人力物力、智力财力以及技术资源的情况有清晰的认知，对决策者的社会资本存量以及对自身的资源整合力有正确的判断。基于此，危机治理决策才可能知己知彼，提出理性决策预案并做出正确抉择。
(2)决策信息获取与处理能力 任何决策都离不开对信息的有效把握。公共危机事态的生成由诸多复杂因素诱致，而在其发生后又带有极高的不确定性，政府要进行危机治理有效决策，对信息获取与处置的难度更大，更具挑战性。在危急状态下，往往出现信息获取渠道受阻滞，信息处置技术不足和时间受限的情况，决策者获得的信息往往是片断，甚至是失真的，这就更增加了决策信息获取甄别的难度。没有准确和充足的信息，决策者就无法对在最短时间内对危机情势作出判断拟定应对措施。因此，信息获取与处理能力是政府危机治理决策能力的核心要素之一。
(3)决策资源动员整合能力 公共危机治理决策之胜算，有赖于各种高强度的决策资源的支撑。这些重要资源包括政治资源、经济资源、人力资源、智力资源、财力资源和技术资源等等。这样每种一级资源都有丰富的内涵和要素构成，例如政治资源涵盖制度资源、理论资源、权力和权威资源等二级资源，其它类型的一级资源也同样包容丰厚。公共危机治理决策者要实现有效决策和高效决策，必须能对这些资源进行充分动员整合，并实现高效度配置。
(4)决策制定能力 公共危机治理决策的制定能力即是制定回应危机的对策，包括确定目标、路径、指导方针及各种具体政策等。因此，在危急关头决策者必须能处变不惊，迅速整合政府决策能力的各种要素，在尽可能短的时间内高效配置决策资源，设计最具针对性、科学性、应用性与可执行性的对策备选方案，并在科学评估的基础上迅速作出抉择。这里，决策者需要的不仅是充分的信息与正确的判断，还需要魄力与胆识，坚强的意志与勇于为国家社稷担当负责的精神。
(5)决策评估与自我修正能力 由于公共危机情境的高度不确定性和变化性，任何一个危机决策者都不能轻易断定其所制定的危机治理对策方案无懈可击万无一失，而是都可能会存在瑕疵或不周全之处，因而难于排除政策实施中遭遇失误或失败的可能性。在危机治理过程中，如果付诸执行的政策方案不能有效解决问题，决策者要敢于面对和承认现实，在对原有对策科学评估的基础上，迅速考虑使用相关预案或制定新的替代性方案，积极修正对策遏制危机事态，并最终实现危机治理的既定目标。
(二)转型期公共危机治理对中国政府决策能力的挑战
当下中国正处于经济转轨和社会转型的历史发展进程中，政治经济改革促使社会制度系统(包括经济制度、政治制度、法律制度和社会制度)都不同程度地出现了前所未有的变革。比较政治学研究认为，现代化进程中容易发生政治动荡和社会骚乱，“政治动乱的产生，不是由于缺少现代性，而是由于试图获得现代性”。⑤在这样的变革过程中，利益格局大震荡大调整，各种利益在不同阶层、不同群体之间重新分配、调整和转移，与此相伴随的是出现了社会收入分配不公、贫富差距拉大以及社会溃败等种种问题，由此导致诸多不稳定因素的潜滋暗长，从而也就隐藏爆发各种非灾害性公共危机的可能性。
乌尔里希·贝克对此问题的看法可谓入木三分。他认为，中国由于正在全面迈向现代化，用30年的时间走完西方两三百年现代化的里程，其间社会转型的痛苦、震荡是不可避免的，宛如一个饥肠辘辘的人快吃一盒压缩饼干，短时间可能还尚无饱意，但不久肠胃胀痛与不适就会接踵而来，因此，中国也即将进入“高风险社会”。⑥贝克的断言或许还存在值得商榷的地方，但毫无疑问，从近年来的实际情况来看，社会风险与日俱增与公共危机频发已经是横亘在中国政府和社会面前的一个重大现实问题。
现在，人们需要清醒地认识到，一方面，是过去三十年中国社会大变革在成就经济建设和社会发展巨变的同时，也带来了社会矛盾和冲突加剧的种种隐忧，使得各种非灾害性公共危机发生的机率大为增加；另一方面，则是由于数十年来的经济发展在较大程度上没有足够注意避免与遏制人的主体性力量过度张扬从而造成对自然环境的过多干预和贪求性失控性开发，从而不仅造成了对国民赖以生存的自然资源的较大破坏，也对自然环境造成了极大危害，这就不可避免地导致发生各种灾害性和技术性诱因的公共危机的可能性比过去任何时候都更具威胁。
因此，21世纪初叶的中国处在一个重要的历史关头。除了需要应对加快经济社会发展和推进政治改革的种种问题，中国还必须对各种公共危机爆发的可能性有足够清醒的警觉，必须居安思危，从观念上、理论上、制度上、方法上与资源储备方面做好充分准备，回应不期而至的各种公共危机，遏制和化解危机，以维护和继续推进中国的改革开放与发展进程。这是对中国政府决策能力的严峻挑战。
二、公共危机治理中的政府决策能力审视
新中国建立62年来，中国政府对公共危机治理的认识在实践中得到提升，危机治理决策能力也逐步得到改善。总体而言，公共危机治理中的政府决策能力的发展经历了三个阶段。在这一历史过程中积累的经验和教训，需要总结和反思
(一)中国政府公共危机治理决策的演变
共和国建立以来国内政治变迁不同程度地在公共危机治理中的政府决策能力方面留下烙印。根据国内政治变迁与及公共危机治理发展轨迹，可以将中国政府的公共危机治理决策能力的演变分为三个阶段来进行考察。
1.第一阶段(1949-1978年)：公共危机治理中的政府决策的初始期
这一阶段基本可以分为两个时期，即“文革”前的国内社会主义改造和建设时期与“文革”爆发后的动荡及其后的徘徊时期。这两个时期，国内的政治、经济和社会状况虽然存在较大差异，但政治决策模式具有相似性。主要表现为，政府决策权高度集中；决策思路较为单一；决策价值导向意识形态化。这些特征严重制约公共危机治理政府决策能力的发展。
(1)决策权力过于集中：集体决策能力不断削弱这一时期中国的决策模式属于高度集权模式，强调高层政治精英在决策中的核心作用。集权政治下的重大政策是以高层领导人根据自身对国家利益的理解和价值偏好来决定的，甚至是主要领导人的个人意志主导决策。这虽然不是制度化的正式决策方式，但却深刻地影响着中国政府危机管理决策，并造成诸多负面效应，甚至灾难性后果。例如，对“大跃进”严重后遗症的错误处置包括以极端方式惩处批评者恶化了社会危机；“文革”的种种错误决策导致政治社会危机失控终成历史浩劫。
(2)决策思路单一：强调以阶级斗争为纲精英决策遵循理性决策模型，即目标明确、根据目标最大化的原则确定最优方案，但集权政治和精英决策的模式无法解释“文化大革命”的爆发。以纳森(Andrew Nathan)和邹谠(Tang Tsou)为代表的学者以“派系”决策模型解释“文革”期间中共政治精英的冲突与合作模式。其深层次的决策理念之源，在于执政党在革命斗争中形成“以阶级斗争为纲”的意识形态，以及长期进行“左”、“右”路线斗争实践所致。⑦这样的思想方法，对公共危机治理的政府决策产生了深刻的影响。实践证明，这是一种极“左”的反唯物主义的教条主义的思维方式，不仅不利于对政治社会危机的遏制和治理，而且极易于激化恶化社会矛盾，酿成政治社会危机。
(3)决策价值取向偏差：片面强调政治挂帅1978年以前，中国政府的公共危机治理决策在灾害性危机处置时亦是片面强调所谓“政治挂帅”，因而也有诸多突出的负面体现。危机发生时，政府主导的舆论媒体往往为维护“国内形势一片大好”的政治导向而“报喜不报忧”，对灾难的报道往往采取选择性过滤策略甚至封闭信息，导致外界对灾难真实状况难以了解。在深层儒家政治文化中，历来把自然现象视为天人对应，认为自然灾害意味着上天对当政者的惩罚，因此，官方出于政治需要，必然刻意遮掩民众视听。这样的做法，不仅极不利于动员整合资源遏制化解危机和进行救灾减灾，而且极大地消解公众对政府的信任，贬损政府公共危机治理的合法性。
例如，1976年7月28日唐山大地震发生，翌日人民日报采用新华社通稿进行报道时，对地震灾情的详细情况如受灾具体方位、伤亡人数、影响范围、财产损失等居然避而不谈，仅用“震中地区遭到不同程度的损失”一句话带过。1979年11月，中国地震学会召开成立大会，人们才从相关报道中第一次获知唐山震灾惨痛的灾情。⑧由于受当时国内政治环境的影响，这场大地震的灾情不仅不能及时为外界详知，并且拒绝国际援助。
2.第二阶段(1978年至2003年)：公共危机治理中的政府决策能力的转型期
1978年中共十一届三中全会之后，中国社会逐渐步入良性发展轨道，政府决策理念和决策方式也发生了重大转变，主要表现在决策方式逐步趋向科学化与民主化，在决策目标上强调以经济建设为中心，而在决策的基本价值导向和前提方面则着重强调“稳定压倒一切”。
(1)决策方式转变：趋向科学化与民主化决策
20世纪80年代之后，一些西方学者开始注意到官僚组织等正式制度对中国政策过程的结构性影响。他们认为80年代之后的中国决策过程已经逐渐从权威决策或精英决策转向注重制度规范和正式规则，市场经济的建立一定程度上强化了不同官僚组织间的利益差异。⑨利尔伯赛指出，由于高层精英没有充足的时间、兴趣和知识来管理和负责所有具体政策，所以多数制定和执行政策的关键环节都是在国家层次上的各官僚部门做出的，它们负责对政策进行可行性研究、协调共识、进行资金分配和资源调控、解释和澄清政策内容并负责进一步的实施。⑩因此，“文革”期间形成的以意识形态差异为主要特征的派系决策模式，逐渐转向了以利益差异为主要特征的官僚组织决策模式，官僚组织等正式制度对政策过程的影响越来越显著。
1984年李铁映呼吁加快决策科学化的步伐，显示科学决策和民主决策的问题引起了执政党和国家最高决策层的重视。1986年7月，万里第一次明确提出了决策民主化、科学化的目标；1987年中共十三大报告第一次提出了执政党决策的民主化和科学化的要求。此后，从中共十四大提出决策的科学化、民主化是社会主义民主政治建设的重要任务，到中共十五大报告中强调要逐步形成了解民情、反映民意、集中民智的决策机制，提高决策水平和工作效率；再从中共十六大明确提出要完善“了解民情、反映民意、集中民智、珍惜民力”的决策机制，(11)到2003年温家宝总理在国务院第一次会议时强调的“中央政府的决策关系国民经济和社会发展全局，必须实行科学民主决策，从而保证决策的正确性和有效性”，(12)再到中共十七大报告中胡锦涛提出的要“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度”。(13)体现了中国推进决策科学化、民主化发展的政治历程。这些理念对公共危机管理决策的影响逐渐体现出来。
(2)决策目标的转移：以经济建设为中心““文革””结束后，中国经过“拨乱反正”的调整时期，实现了执政党和政府工作重心的转移。中共的十一届三中全会果断停止使用“以阶级斗争为纲”的口号，作出了把执政党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策。为了适应经济建设的需要，20世纪80年代，中国进行了一场深刻的干部体制改革，政府吸纳了一大批“年轻化”、“专业化”的技术官僚，改善了决策层的专业技术和年龄结构。但受经济建设为中心及GDP政绩观的影响，地方政府在随后的决策中，往往单纯追求经济的高速增长，GDP几乎成为衡量经济发展与官员政绩的唯一指标，甚至形成了所谓的GDP崇拜现象，这导致政府注意力过度集中于经济发展，而忽视了社会公共危机治理决策能力的发展，政府公共危机治理决策能力发展明显不足。
(3)决策的前提和基础：稳定压倒一切 中国政府在管理实践中具有“议行合一”的特征，政府既负责重大政策的决策，又负责政策执行和政策修正。另外，中国共产党和中国政府“党政合一”的体制渗透到了决策方式和官员行为取向的各个方面，保证政治稳定、官员政治合格是决策的前提和基础。
面对经济社会的深刻变革，邓小平曾指出，中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成绩也会失掉。稳定问题在某种历史条件下成为“全国人民最大的利益，稳定高于一切”。在总结改革开放三十周年之际，中国共产党把处理好“改革、发展、稳定”三者之间的关系作为十大历史经验之一，表明稳定压倒一切的理念事实上成为中国政府一段时期内进行公共危机治理的指导思想。公共危机往往蕴含着“不稳定”因素，中国政府的危机治理理念特别重视社会秩序的恢复与稳定，这又在一定程度上沿袭了传统的危机管理模式，使过渡时期的体制因素得以固化，在一定程度上逐渐形成了阻碍改革与创新的惯性。
3.第三阶段(2003年至现在)：中国公共危机治理中的政府决策能力的新发展
2003年，中国爆发了一场影响范围极大的公共卫生安全危机事件，即“非典”事件。“非典”的爆发对中国的公共危机治理具有重要意义，“非典”治理决策的教训与转型，在很大程度上影响了中国政府此后的公共危机治理决策理念和决策方式。
(1)抗击“非典”：公共危机治理中的政府决策能力的重要转变2003年SARS爆发初期，政府有关部门没有进行深入细致严谨的调查工作，低估了疫情的严重性。受传统习惯影响，一些决策者不能有效利用各种先进的决策技术和方法，仅仅停留于一种经验水平的决策，决策时往往带有强烈的个人感情色彩，排斥或干预各类智囊机构对危机决策的参与，造成了诸多决策失误。危机爆发初期，政府决策者强调从稳定出发，实施严格保密措施，结果造成了工作中的被动。在危机爆发过程中，政府秉持传统思想和一贯做法，没有及时与相关国际组织和各国政府沟通信息、开展合作。疫情的发展及中国政府在危机初期应对措施的失误，直接引起了国际舆论和周边国家的强烈不满，使中国政府的公共危机治理决策和公共危机治理行为遭到了国际社会的广泛批评，表明中国政府应对公共卫生危机的经验和能力的严重不足。
为更有效地应对公共危机，中国政府开始了明显的转变。2003年4月，温家宝出席在泰国召开的东盟与中国首脑SARS危机特别峰会。这次峰会达成了《中国与东盟领导人特别会议联合声明》。会后，东亚地区开始统一规划、协调政策，共向抵抗SARS危机。中国政府承认在SARS危机初期存在政策失误，同时强调中国愿意承担在预防灾害性疾病方面的责任。这些努力得到了国际社会的理解和赞赏，也因而获得了国际社会的谅解和援助。(14)这些做法，体现了中国政府较强的公共危机治理决策学习和适应能力。
抗击非典狂飙荡涤政府思维。之后，执政党和政府提出了必须加快突发公共事件应急机制建设，提高中国应对公共危机能力的重大课题。自2003年4月14日国务院常务会议讨论建立公共卫生事件应急机制问题起，至2006年国务院正式颁布《国家突发公共事件总体应急预案》，再到2007年第十届全国人大常委会第29次会议通过《中华人民共和国突发事件应对法》，中国政府应对突发公共事件的决策能力跃升至一个新的平台。
(2)汶川抗震救灾：公共危机治理中的政府决策新理念的进一步确立2008年5月12日，四川汶川县发生里氏8.0级大地震，这是自一九四九年以来中国所发生的破坏性最强、波及范围最大的一次地震。中国政府在震灾中快速反应、举措有力，将灾害损失降到了最低限度，对及时救灾减灾，恢复和稳定社会秩序起到了重要作用。汶川抗震中政府危机决策的表现，为开展公共危机治理政府决策能力研究和今后的实践提供了如下方面的经验借鉴。
一是以人为本的价值导向是决策成功的基石。在汶川地震中，政府表现出来的对每一个生命的尊重，体现了中国政府“以人为本”的危机治理理念。
二是决策反应迅捷是危机治理决策的关键。与唐山大地震与“非典”事件不同，汶川地震发生后，从中央政府到地方政府以及社会各界都在与时间赛跑。5月12日14时28分地震发生。26分钟后，中国国家地震局确定四川汶川地震为七点八级。15时许，汶川驻军和武警部队即开展救援，成为第一批出现在救灾现场的部队。15时55分，中共中央总书记胡锦涛作出指示，要求尽快进行救灾工作。温家宝总理立即赶赴灾区指导救灾工作。22时15分，国家减灾委针对地震灾情紧急启动一级救灾应急响应。12日晚，民政部会同财政部向四川灾区紧急下拨二亿元中央自然灾害生活补助应急资金。灾难发生的24小时之内，政府公共危机治理行动已全面展开，体现了政府公共危机治理决策反应极为迅捷。
三是决策信息透明是有效决策的保障。汶川大地震发生30分钟后，中国中央电视台即中断正常节目播放，以滚动新闻方式向全球公众播报震区消息，播报救灾情况。这一举措被认为是救灾胜利的关键。地震灾发生时，全国各地几乎都有明显震感。灾难发生后1小时，河南省地震局就通过中国移动、中国联通等相关通信方式及时向河南省人民发布信息，消除群众恐慌情绪，使人们能安心工作、生活，整个社会井然有序。(15)此后，地震灾情和抗震救灾信息几乎都是实时传播。多渠道、全方位、连续性的震情发布，使公众在较短时间内对此次地震情况有了总体了解。
(二)中国公共危机治理中的政府决策能力存在的问题
以上分析表明，中国公共危机治理中的政府决策能力的发展是在探索中前行，长期的实践积累了正反两个方面的经验。在看到公共危机治理政府决策能力得到显著改善的同时，必须清醒地意识到存在的诸多问题。
1.公共危机治理中的政府决策的价值目标仍需进一步明确定位
公共危机治理政府决策的实践证明，决策者的价值取向在很大程度上影响到政府政策选择和制度安排。虽然人的生命价值和尊严应该是公共危机治理决策的首要价值目标，但在公共危机治理实践中，这个不容质疑的价值标准却往往易于被某些实用性价值目标所遮蔽。从当前国内的一些实际危机治理实践来看，在以人为本已经成为官方公开宣称的制度选择和政策制定前提时，在实际中政府特别是地方政府会更多考虑如何避免事态负面影响扩大，确保政府形象和政府局部利益不受损失，有的政府部门会出于自身利益诉求而选择捂盖子欺上瞒下。在公共危机治理决策中，如果政府的政策设计、政策执行的价值认定与公众价值取向相悖或是与公共危机治理规律发生冲突抵牾，不仅无助于危机的有效解决，还有可能会引发新的危机。例如，2011年发生的“7·23甬温高铁追尾事故”中，政府发言人的不当言论以及政府救援决策存在的其它失误，几乎导致公共安全危机事件演变为对政府的信任危机。实践证明，在类似危机事件的治理决策中，必须排除一切干扰障碍，才能真正确保“以人为本”的理念得到最大限度的体现。
2.公共危机治理的政府决策的预前性风险意识有待于进一步加强
在当今风险社会，具备强烈的危机意识，加大预防性工作，做好危机预前评估，是增强公共危机治理决策能力的必然要求。然而，在传统观念与旧体制仍有较大影响的情况下，各级政府对此往往在工作中有不同程度的疏忽。一是仍会出现一些罔顾科学理性的“献礼”工程等，对重大工程的风险评估不足，因而导致生成重大突发事件的重大隐患。二是只顾眼前需要，解决小问题，遗留大问题。特别是在一些突发性群体事件的处理上，压下去、捂盖子、和稀泥等是某政府部门的惯用方法，其目的是只求眼前平安，或是主政者在位时平安。三是危机决策中的官僚化倾向日益严重，即政府官员在观念上纯粹按“技术”的方法处理危机，认为法律、机构、策略三者的综合运用是处理危机的法宝，从而削弱深度观察社会和理解社会的基本立场，实际上是对更大危机的忽视。四是对“综合危机”的应对意识不强。当下亟需努力的一是加大应对危机的政府决策能力建设，二是拓宽危机时空观，统筹全局，以回应现代社会危机向综合、复杂的维度快速发展的挑战。
3.公共危机治理的政府决策的信息体系不健全
从满足政府决策的需要来衡量，中国公共危机治理决策信息支持系统还存在着明显的缺失。首先，缺乏主动搜集危机信息的动力机制。决策信息支持系统一般总是被动地根据上级下达的指示和任务来搜集相关信息，对一些潜在社会问题不能及时洞察并作出预警。其次，决策信息支持系统规模不足。中国目前公共危机治理的信息机构总体规模不大，尤其缺乏相关的专业人员和分析专家，这导致危机状态下，由于时间紧迫，有关政策问题的信息和备选方案极其有限，从而使决策者承受巨大的决策压力。最后，危机决策信息咨询系统不健全，信息汲取分析能力较弱。当代政府决策涉及面广、专业技术性强。受决策者个人及群体先天条件与环境因素的制约，很多危机决策都需要在咨询特定专业领域的专家“智囊团”之后才能作出有效决策。若政策咨询系统不健全，信息系统汲取能力薄弱，就必定会影响公共危机治理政府决策的效度与政府危机应对能力。
4.公共危机治理政府决策科学化程度需要进一步提高
这主要是危机决策工具缺乏创新。一方面体现在硬件方面高新科技引入不足。从国际主流的高新科技应用来看，包括灾害评估(灾害管理、地理评估、环境评估、经济分析、统计等内容)、卫星遥感应用(遥感、地理信息系统等远距离监控技术等)以及网络通讯(计算机、网络、通信、电子等设备)，而中国目前还不能完全达到国际公共危机治理的设备标准。(16)另一方面决策者尚未能有效利用各种先进的决策技术与方法。各种现代高科技在中国公共危机决策中的作用还没有得到充分发挥，信息技术、人工智能技术以及运筹学、规划论、对策论、数学模型、系统论和计算机模拟等决策技术与方法，在政府公共危机治理决策中未能得到有效应用。即使进行了硬件方面的建设，实践中也没有得到有效运用，很多情况下决策者依然是凭经验进行决策，缺少对科学决策方法论的学习和指导。(17)
三、反思与前瞻：公共危机治理政府决策能力的再思考
以科学发展观为指针优化公共危机治理政府决策能力，必须在危机决策价值导向上坚持以人为本，在危机决策权力结构上坚持多元参与和政治共识，在危机治理决策方式上聚焦于前瞻性预警决策，在危机治理决策基础方面走向合作共治。这是进一步提升政府公共危机治理决策能力的必然选择。
(一)公共危机治理决策的价值选择：必须从片面经济追求和维稳导向走向以人为本
改革开放以来，国内一些地方政府片面追求经济快速增长，滥用支撑经济社会发展的自然资源和生态环境；有些地方政府自利性膨胀，与民争利，巧立名目，增收各种税费。随着时间的推移，单纯追求经济增长的弊端开始逐渐显露出来，经济增长的奇迹并没有带来社会的全面持续进步，而环境污染、生态失衡、人口压力、社会断裂、官员腐败、政府合法性降低等一系列负面效应日益突出。
2004年7月，银川市政府颁布《银川市城市客运出租汽车经营权有偿使用管理办法》和《银川市城市客运出租汽车更新管理规定》，将实行城市客运出租汽车经营权有偿使用，出租汽车业主感到他们的劳动将遭受严重的剥夺，因而奋起强烈抵制政府规定。他们组织集体停运，终于引发了一起涉及6000辆出租车的“罢运”风波，仅7月30日一天，就有7列火车的旅客大量滞留在银川火车站。(18)银川市政府出台上述政策的动机有二：一是从利于政府管理出发，希望整治出租车行业的混乱状态；二是从部门利益出发，期望增加财政收入。这样的决策出发点在一定程度上已经偏离了公共政策的公共性价值目标，这是造成出租车罢运事件的重要原因。换言之，正是政府决策片面追求经济绩效而背离了以人为本的执政理念，才是导致危机事件的产生。
实践已经反复揭示，要改善公共危机治理政府决策能力，提升危机治理决策效度，根本问题是要解决政府决策的价值导向。必须尽快走出片面经济追求和片面维稳导向的误区，坚守以人为本民生为本的价值取向。
(二)危机决策权力建构：必须从政府权力单中心与单向度运行模式走向多元参与共治
长期以来，人们对权力的着眼点多集中在政治领域内的国家权力，对权力局限于一种单向度的审视，并以政治领域内的国家权力为主导，形成公共危机决策的唯一核心。福柯运用后现代思维方式，以一种自下向上的视角，拓宽了权力场域的定义，突破了以往把权力仅仅等同于政治权力的传统视域的局限，将其延伸到更微妙的社会生活层面，将权力视为非中心化的、多元的、分散的关系存在。(19)
公共危机治理政府决策的权力合法性来源于三种形式：第一，正式权威。基于行政职位在应对危机时自然拥有的决策权限。第二，技术精英。基于智识而享有的出谋划策甚至决策的权力。第三。政治共识。基于信任与沟通，政府、专家和公众共享决策权力，通过认知危机问题的本质，达成政治共识，共同形成应对问题的目标与方法。
2003年SARS危机爆发初期，政府完全基于职权的决策模式下，一度垄断了危机应对决策权，不仅缺少专家知识的支持，也缺少公众的参与。SARS危机后期，迫于外界质疑和压力，政府求教于医学专家，同时积极采纳世界卫生组织的建议，专家的观点与公众的意见被吸纳入政府决策过程，危机决策权力的结构由单一的正式权威演变成多元政治共识，最终使危机得到有效控制。
在2009年的甲型H1N1流感危机事件中，政府彻底摆脱了抗击非典初始阶段的决策模式，将技术精英与公众意见引入政府决策过程，改变单一决策主体角色，使专家和公众获得了参与危机处理决策的机会，政府、专家和公众通过沟通达成一致性，使政治共识成为危机处理决策的权力基础。(20)这样的事实表明，改善公共危机治理政府决策能力必须从政府权力单中心与单向度运行模式走向多元参与的合作模式。
(三)危机治理决策方式：必须从突出应急反应走向聚焦前瞻预警
对于灾害性公共危机治理，政府决策预警极为重要。现代社会可以通过先进的科学技术手段进行监测，尽可能把“上帝的活动规律”掌握清楚，从而尽可能做到准确预报和科学预测。吸取1998年抗洪的经验和教训，每年国家气象部门对长江洪峰的到来都会作出精确的预报，发出预警警报，从而使长江中下游各级政府都严阵以待，做好充分的准备。每一次洪峰从形成到顺利通过，政府有关部门对洪峰的流量、流速以及长江沿岸各地降水量都进行监测、预报、预警，取得了良好效果，避免了洪水危机的再次发生。2002年8月1日京郊密云县和怀柔县交界的9个村庄遭遇到50年一遇的暴雨和泥石流，降水量达到280.2毫米。就在“死亡暴雨”来临前1小时，经气象部门的预报和预测，当地政府组织2000余名村民安全撤离。雨后，只有部分家园被毁，却无一人伤亡。(21)
许多灾害性危机事件表明，危机之所以造成巨大的破坏和损失，是因为不重视危机预防。以2003年中国发生的12·23开县特大井喷事故为例，这一普通事故之所以演变成一场灾难，最主要的原因就是危机的预防和预警机制根本没起到任何作用。如果中石油集团能够及时对1公里内的居民进行搬迁，如果事前能够对当地居民进行事故预防安全教育，如果该公司能严格按操作规程进行生产，制订并落实事故应急预案，如果能建立起高效的事故管理机构，如果公司与当地政府能够建立起快速反应联动机制，如果事故发生后能及时向当地居民发出警报，这一可怕的事故完全可以避免，即使不能避免，也可以有效防止事故扩大和升级，避免造成重大人员伤亡。2006年3月25日开县原事故发生地发生的井漏事故没有造成任何伤亡，就是最好的例证。(22)
此外，非灾害性公共危机的预警也同样可以通过努力进行探索并获得较好的方法。一个国家的经济、政治运行，乃至社会生活的运行都有其规律，民情舆情的变化会有其征兆。政府有关部门如果能通过建构有效沟通互动机制和信息处理机制，能够很好地体察民情社情，把握经济政治运行的细微波动，就能够及时化解各种矛盾冲突，并尽可能把非灾害性危机消解于未起之时，从而促进社会和谐稳定。
(四)危机治理决策行动：必须从政府单边行为走向合作共治
在公共危机单边治理模式下，国家和政府组织由于其所承担的职能以及所拥有的权力和资源，往往被视为公共危机治理的唯一主体，或者至少将政府置于单一主要主体的地位，其他社会组织和民众被置于被动和配合的接受者地位。随着改革的深化特别是市场经济改革的推进，中国社会阶层结构、运行方式以及公众的观念等都产生了深刻变化，客观上需要构建中国新型的公共危机治理体系，以适应社会发展的需要。中共十六大政治报告明确提出要“健全民主制度、丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举，民主决策，民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重保障人权。”因此，公共危机治理的政府决策，也必须保障公众的充分参与，保障公众有着充分的知情权、参与权、表达权和监督权。
公共危机的重要特征之一是影响广泛，如果将公众排除在决策和危机应对过程之外，必定很难从最大程度上兼顾公平与效率。在政府在公共危机治理决策中，必须善于倾听公众的声音，尤其是和与危机密切相关的公众进行沟通与交流。中共十六届六中全会明确提出，要健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理工作格局”，公共危机治理工作也必须保障社会的广泛参与。不仅要让非政府部门、私人部门、社会群体这些非政府组织参与到公共危机治理决策中来，还要强调公众个体的全面参与。在公共危机治理的参与主体方面，要强调在全过程应急管理中建立政府、企业、社会组织等多元主体之间平等交流、协商合作的互动机制。同时，随着政府公共危机治理工作的推进，将来需要更多强调社会组织、企业和公民的主体地位，在强调“政府负责”的同时，应当逐步树立“多元主体的责任意识”，要明确公共危机处置中那些应当由社会组织、企业或公民承担的责任和义务，建立多元主体共同负责的公共危机治理社会文化，让社会各类主体能够积极主动，而不是消极被动、响应号召式地参与公共危机治理工作，由此真正形成全社会共同参与公共危机治理的合作共治新格局。(23)
在公共危机治理决策过程中，单个组织无疑难以对决策所涉及的各个方面、各种技术都有充分的了解，因而需要最大限度地吸纳多元治理主体而形成决策网络系统。公共危机决策网络治理结构应该是由处于核心地位的政府组织内部各个部分以及非营利组织、公民、企业、国际组织等多元主体协同努力，运用现代信息与网络技术，为实现高效、快捷做出危机决策的目标而形成的一个彼此依赖、共享权力的动态网络系统。
包括民间力量在内的多元主体共同参与公共危机治理决策过程，往往能起到政府无法起到的作用。一方面，它们可以缓解危机在公众中产生的消极作用，帮助公众了解真相，祛除焦虑，消除与危机伴生的流言、谣言与恐慌，起到稳定民心、恢复秩序的作用；另一方面，多元主体共同参与公共危机治理，可以有效消除政府与公众之间的信息沟通障碍，增加政府决策的公信力与合法性，并能有效提高危机治理决策的可操作性和执行效果，大大降低政府公共危机治理成本。
注释：
①Ulrich Beck(1992),Risk Society:Towards a New Modernity,London:Sage Publication,1992,p.20,p183.
②[美]R.J.斯蒂尔曼：《公共行政学》，李方、潘世强等译，中国社会科学出版社1988年版，第144页。
③Rosenthal,U.& Charles,M.T.(ed.)(1989),Coping with Crisis:The Management of Disasters,Riots and Terrorism,Spring Field:Charles C.Thomas,p.122.
④转引自北京太平洋国际战略研究所编《应对危机：美国国家安全决策机制》，时事出版社2001年版，第2页。
⑤亨庭顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店1998年版，第41页。
⑥[德]乌尔里希·贝克：《什么是全球化？全球主义的曲解——应对全球化》，常和芳译，华东师范大学出版社2008年版，“代序”第5页。
⑦薛澜、陈玲：《中国公共政策过程的研究：西方学者的视角及其启》，《中国行政管理》2005年第7期。
⑧夏长勇：《中国四类公共危机传播现状与发展态势》，《新闻与写作》2009年第11期。
⑨Lieberthal,Kenneth & Oksenberg,Miche(1988),Policy Making in China Leaders,Structures,and Processes,Princeton,New Jersey,Princeton University Press.
⑩Lieberthal,Kenneth(1995),Governing China:From Revolution Through Reform,New York and London,W.W.Norton & Company,Inc..
(11)江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，2002年11月8日，央视网，http://www.cctv.com/news/china/20021117/100187_1.shtml。
(12)温家宝：《国务院总理与中外记者见面会》，2003年3月18日，新华网，http://www.xinhuanet.com/2h2003/ssbd/20030318b/wz.htm。
(13)胡锦涛：《中国共产党第十七次全国代表大会报告》，2007年10月15日，新华网，http://www.xinhuanet.com/zhibo/20071015/wz.btm。
(14)王茂涛：《政府公共危机治理》，合肥工业大学出版社2005年版，第134页。
(15)李维维：《从汶川地震救灾谈政府公共危机治理能力研究》，《探索前沿》2008年第5期。
(16)向玉琼：《论政府公共危机治理中的公共政策制定》，《云南社会科学》2005年第2期。
(17)李煜等：《中国危机决策完善之路径选择》，《福建工程学院学报》2009年第5期。
(18)陈干全：《从‘罢运风波’看公共决策》，《决策咨询》2004年第9期。
(19)王冬梅：《社会权力观变移——从单向度到多元化的权力审视》，《甘肃理论学刊》2005年第5期。
(20)汪建昌：《社会设计：公共危机应对的行动理论》，《内蒙古社会科学》(汉文版)2010年第3期。
(21)程样国、余琼：《论公共危机潜伏期的预防和准备》，《南昌大学学报》2004年第6期。
(22)黄顺康：《论公共危机治理的成本分摊》，《甘肃社会科学》2007年第1期。
(23)薛澜等：《风险治理：完善与提升国家公共安全管理的基石》，《江苏社会科学》2008年第6期。
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