论“以土地换保障”，本文主要内容关键词为：土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
怎样才能促进农民土地承包经营权的流转，推进农业的规模经营？怎样才能建立乡镇企业职工的失业保险，巩固农村分工分业的成果？怎样才能为进入小城镇落户的农村人口建立养老和失业保险，加快农村城镇化进程？在农业和农村经济发展的新阶段，这些问题已不容回避地放在我们面前。在各种可能的对策中，“以土地换保障”也许是最值得考虑的选择。
所谓“以土地换保障”是指这样一种用社会保障替代土地保障的方案：农民在年老、到乡镇企业就业、进入小城镇定居的时候，让出其原先承包经营的土地，由转包者缴纳一定数量的经济补偿，使其参加相应的社会保险；或在因建设被征用土地的情况下，征地单位用征地补偿费的一部分为被征地农民建立社会保险。这套方案目前尚未成为国家法规，但我认为有必要进行收入的研究。因此本文将讨论“以土地换保障”的理论依据、现实意义和具体的政策设计。
“以土地换保障”的理论依据
“以土地换保障”的实质或核心是承认农民在让出承包土地或被征用土地的情况下，应当获得某种补偿，并且这种补偿应当被用来为其建立社会保险。这一原则有以下几方面的理论依据：
1、土地自身有产出。土地是农业最基本的生产资料和生产要素，是农业生产活动所必需的物质条件和自然基础。这就从根本上决定着土地自身有产出。土地自身产出是客观存在的，其物质基础就是由土地自身的物理结构、化学性质和生物性质产生的农作物生长发育的培育能力，即“土壤肥力”。土地自身产出表现在两个基本常识上：第一，只有当人的劳动作用于土地时，农业生产才能获得产品，人们不可能在原生岩石上耕种、收获；第二，土地的肥沃程度可以使同量劳动提供不同量的产品或使用价值。由此可见，在土地的总产出中，同时包括土地的自身产出和劳动的产出，不能否认任何一方的存在。马克思对此写道：“劳动并不是它所产生的使用价值即物质财富的唯一源泉。正如威廉·配第所说，劳动是财富之父，土地是财富之母。”（《马克思恩格斯全集》第23卷，第57页。）土地自身产出的理论形态是：土地总产出—劳动产出＝土地自身产出。当然，在不同的土壤肥力、人地比例、种植品种、耕种方式、农产品价格等条件下，在实际操作中，土地的自身产出往往因时因地而异，很难给出一个普遍适用的、恒定的值。甚至在特定条件下，扣除劳动成本（物化劳动和活劳动）后，土地自身产出似乎是零或负值。笔者最近在南京郊县农村调查时了解到，由于劳动力转移不充分、农业劳动力耕种土地规模过小以及粮油产品受市场需求制约价格上不去等原因，当地一亩耕地种麦稻两茬或油稻两茬，产品出售后的收入扣除农本和缴纳税费后，已看不出土地的自身产出。但即使如此，也不能否认土地自身产出的存在。仍以南京郊县为例，经大致测算，如果每个农业劳动力耕种土地达5亩左右或改种蔬菜等经济作物，土地的自身产出即能显示出来。总之，由多种原因造成的现阶段我国粮油种植业比较效益低下的事实，不能也不足以导致否认土地的自身产出。承认土地自身有产出是农民转让承包土地取得经济补偿的重要理论依据。
2、土地有保障职能。土地不仅是最基本的农业生产资料，而且对现阶段的中国农民来说，还是重要的保障机制。在传统的农业社会，土地的这两项职能是联在一起的。1978年以来迄今为止的农村变革初步实现了土地这两项职能的分离。一方面，非农产业的发展正在使越来越多的农村居民不再以土地为主要的生产资料，另一方面，由于农村社会保障的缺失，土地仍然是包括从事非农产业活动的人口在内的全体农村居民的生活风险保障。现阶段土地保障职能主要有两个方面：一是养老保障，拥有一份土地，自己耕种或由子女耕种，农村老年人口就有了基本社会保障。或者说，土地成为农村家庭养老或社区集体养老的物质基础；二是从事非农产业的农村劳动力的失业保障或“退农保障”，拥有一份土地，从事非农产业的劳动力在遭遇挫折的时候，就可以退而务农，使自己的劳动价值得以实现，并获取基本生活资料。由此可见，土地的保障职能来源于土地可以提供就业机会和土地自身产出。承认土地的保障职能，是“以土地换保障”的又一重要理论依据。
3、对农民转让承包土地进行经济补偿是农民土地承包经营权利的实现方式。“以土地换保障”是以对农民转让土地进行年度性的经济补偿为前提的。不难看出，这种年度性的经济补偿实际上是一种“地租”或地租性的补偿。那么，在我国土地公有制的条件下，对农民转让土地实行地租性的补偿是否合理呢？马克思主义政治经济学认为，地租是生产关系或土地占有关系的体现。封建地租和资本主义地租是在土地私有制的条件下土地所有者凭借土地所有权获得劳动创造价值的一部分，“土地所有权和资本是以两种本质不同的生产资料为基础的、占有别人劳动的权利”（注：《马克思恩格斯全集》第26卷（Ⅲ），第529页。），因此，封建地租和资本主义地租是土地所有权借以实现的形式。（注：于光远、苏星主编：《政治经济学·资本主义部分》上册，人民出版社1977年版，第145-146页。）我国现阶段和今后相当长的时期内实行土地公有制条件下的农民家庭承包经营制。农民虽不占有土地，但是农民在获得土地承包经营权的同时，也就自然获得了拥有土地的自身产出的权利和以土地为其养老、失业提供保障的权利。在这样一种中国特色的社会主义生产关系或土地占有关系下，对转让承包土地的农民进行经济补偿就是顺理成章的事。如果说这种经济补偿就是一种“地租”，那也是合理的。只不过它不同于封建地租和资本主义地租，而是在社会主义初级阶段农民土地承包经营权利的实现形式。事实上，对农民转让土地进行补偿在我国农村已经发生。在江苏农村，经济补偿的方式主要有：(1)让出承包土地的农民直接从转进土地的农民那里收取年度性的“转包费”；(2)农村集体出于成片规模种植的需要，或在想转出土地的农民一时找不到接包人的情况下，由集体收回想转出者的土地，同时给以转出者年度性的经济补偿，再把收进的土地发包出去，由接包人向集体缴纳“承包费”，这就是“反租倒包”。因此，现在的问题已不是要不要承认这种地租性的经济补偿的合理性的问题，而是要把这种补偿制度化、规范化。
4、对征用土地给以安置补偿是我国《土地管理法》的原则之一。我国《土地管理法》第四十七条规定：征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费。虽然《土地管理法》没有对安置补偿费的用途加以具体规定，但从各地执行情况看，基本上是用于被征用土地的农民的生活安置和就业安置。这就为在征地补偿中实行“以土地换保障”预留了法律空间，因为为被征用土地的农民建立养老、失业保险也属于生活安置和就业安置的范畴，只不过方式和现行做法有所不同。不仅如此，《土地管理法》第四十七条还对土地补偿费和安置补偿费的标准做了具体规定，并有一定的幅度，这也为在征地补偿中实行“以土地换保障”提供了可能。
综合上述四方面的理论依据，我们认为，“以土地换保障”中对转让土地的经济补偿不是占有转进土地农民的劳动，而是对转让土地的自身产出的补偿；这种土租性的经济补偿尊重、保护了农民承包土地的合法权益，是和我国社会主义初级阶段农业生产关系相一致的；用经济补偿为转让土地和被征用土地的农民建立社会保险，符合《土地管理法》的精神，是实现由土地保障向社会保障转变的重要机制。
“以土地换保障”的现实意义
“以土地换保障”作为关于农村土地流转、农村土地征用使用和农村社会保障体系建设的重要制度创新，它的实行将有力地推进农业规模经营、农村分工分业和农村城镇化进程，并将对农村未来的发展和现代化事业产生深远的影响。
1、“以土地换保障”将促进土地流转和农业规模经营。经过20多年的改革、发展，今天我国已形成农产品相对过剩的局面。受市场需求的制约，农产品价格近几年已持续下降。尽管如此，目前我国主要农产品价格仍相当于或高于国际市场价格。在我国即将加入WTO的今天，面临着国外农产品进口的挑战，农产品价格更不可能提高。这就直接影响到农民收入的增加。因此，无论是增加农民收入，还是促进农业现代化，我国都必须走减少农业人口，改变农业小规模分散经营局面，发展规模经营的道路。然而自八十年代中期以来，我国农村土地流转和农业规模经营始终进展缓慢。占农村人口10%以上的60岁以上的老年人口，尽管从人道主义的角度应当让出耕地，退出生产过程，修养余生，也仍然保留着分给自己的口粮田、责任田，或自己耕种，或由子女亲友耕种；尽管如前所说，农业比较效益在很多地方已经低下到了土地自身产出为零甚至是负数的程度，许多从事非农产业生产、经营的农村居民仍然宁肯抛荒也不愿将土地让出；在非农产业最为发达、70%农村劳动力从事非农产业、外来打工人员已达百万以上的苏南农村，土地流转的比例近年来也仅达15%左右；就连地处东部沿海地区的江苏省，1999年省委、省政府在关于加快小城镇建设的政策文件中，为了打消农民的顾虑，加快小城镇户籍制度改革步伐，也明确规定“对一户在农村只有一处不超过标准宅基地的进镇农民，可保留土地承包权”。农民之所以不愿转让土地，就是因为一不愿失去土地保障，二不愿放弃土地的自身产出。如前所述，有些地方已经对农民转让土地给以地租性的补偿，但由于这种户际之间的补偿（通常每亩100-200元）尚不足以提供养老、失业保障，因而农民仍不愿因转让土地而失去土地保障。“以土地换保障”把对转让土地的经济补偿同社会保障结合起来，就能明显提高保障度，更全面地符合转让土地农民的利益。因此，有理由认为，“以土地换保障”能够有效解除农民的后顾之忧，促使更多的农村老年人口、从事非农产业的劳动人口、进入小城镇落户的人口转让其土地承包经营权，从而有效推进土地流转和农业规模经营。
2、“以土地换保障”将促进农村社会保障体系的建设。一个覆盖城乡全体居民、比较完备的社会保障体系是一个国家或地区现代化的不可缺少的组成部分。而没有农村社会保障体系，国家或地区的现代化就是难以想象的。从我国农村发展和现代化的进程看，用社会保障取代传统的家庭保障和土地保障，也是巩固计划生育成果、迎接人口老龄化挑战、促进农业现代化和非农产业发展、加快农村城镇化的迫切需要。然而，自1991年开展农村社会养老保险开始，近十年来，农村社会保障体系建设十分缓慢。究其原因，就在于缺少制度化的保险基金来源渠道。由于从总体上说，现阶段我国农村经济发展水平、农民收入水平还不高，地区之间发展差距、农户之间收入差距还很大，因此对农民参保与否、交费多少实行了“自愿”原则；同时出于减轻农民负担的考虑，社区集体可以用来补助保险基金的公益金规模也受到限制。这就导致了农村社会保障参保率低、交费标准低、基金总盘小，又不可避免地降低了保障度和对农民的吸引力，进一步限制了农村社会保障体系的建设。虽然随着农村经济的发展，这种局面最终会告结束，但势必会因农村社会保障体系的缺失而延缓农村发展的进程。“以土地换保障”就是要把对农民转让土地和征用土地的补偿直接转换为社会保障基金，这就形成农村社会保障体系建设的制度化的资金来源渠道。由于如前所述，对转让土地的经济补偿是对土地自身产出的补偿，不构成对转进土地农民的劳动价值的占有，因此也不会造成转进土地农民的负担。当然，也应当清醒地看到，仅靠对转让土地和征用土地的补偿并不能解决农村社会保障体系的全部资金需要。尽管如此，“以土地换保障”对农村社会保障体系建设的促进作用将是实质性的、深远的。
3、“以土地换保障”有助于解决农村土地征用中的社会问题，有助于保持社会安定。在前几年因国家建设征用土地过程中，已经出现了许多困扰政府和被征用土地农民的社会问题，主要是被征用土地的老年人口的养老问题，因劳动就业市场化改革而形成的被征用土地劳动人口的就业安置问题。随着“发展小城镇”战略的实施，新一轮农村城镇化进程中，更加面广量大的征地问题将随之而来，而小城镇政府又缺少大中城市政府解决问题的能力和手段。可以预见，此类矛盾将更加尖锐。以往问题形成的原因，就在于没有把征地补偿同为被征地农村人口建立社会保障结合起来。例如，一些地方把征地补偿费交给农村集体，把安置补偿费简单交给被征地的老年人口或劳动人口。当这笔钱用完后，老年人口生活得不到保障或劳动人口没有职业时，就再次甚至反复向政府提出要求，因此影响到社会安定。另一方面，由于这些矛盾的存在和难以解决，又势必影响和制约小城镇建设和农村城镇化进程。总之，找出行之有效的措施，根本性地、一劳永逸地、不留后遗症地解决此类问题已成为各级政府的迫切需要。“以土地换保障”把征地补偿同解决被征地农民的社会保障有机结合起来，其基本做法是将征地补偿费直接转变为社会保障基金，把被征地农民直接纳入城镇社会保障体系，既保障被征地农村人口的合法权益，有效化解他们的生活风险，又促进小城镇建设，保持社会安定。应该说，这是用改革的思路解决农村土地征用中的社会问题的重要制度创新。
“以土地换保障”的政策设计
根据上述“以土地换保障”的思路和原则，我们提出以下四类具体的政策设计。需要说明的是，有些保险所需资金并不是仅靠转让土地或征用土地的补偿就能满足的，还需要有其他来源的资金相配套；有些保险还必须结合其他改革方案配套设计。尽管如此，下述政策设计表明，只要精心计算，合理设计，“以土地换保障”是可操作的、可行的。
1、乡镇企业职工失业保险。在市场经济条件下，乡镇企业面临日趋激烈的市场竞争。即使在苏南农村，每年也有许多乡镇企业关停并转。建立乡镇企业职工失业保险的目的，就是为了用社会保障取代“退农保障”，巩固农村分工分业成果。这一方案的要点有：(1)保险基金筹集标准为乡镇企业职工年工资的3%（和城镇相同）；(2)保险基金来源为：企业按其上年职工工资总额的2%缴纳失业保险基金，职工个人缴纳上年工资收入的1%（这一比例和城镇相同，有利于今后城乡并轨）；(3)参保职工应当转让其承包的责任田和口粮田，再用转让土地的补偿费缴纳个人承担的失业保险基金，不足部分由个人补足；(4)当失业发生后，失业职工可领取不低于经营其原承包土地的失业救济，避免一失业就退农；(5)此项保险以乡镇为单位统筹，领取失业救济的资格、标准和办法由乡镇自定，条件具备后，可提高社会化程度，以县统筹；(6)此项保险运转正常后，可推广到包括农村私营、个体在内的所有非农产业从业人员。
2、社区补助养老保障。由民政部门组织实施的农村社会养老保险是一种权利和义务对等的保险制度。农村人口只有在60岁以前参保，60岁后才能领取养老金，并且养老金数额又取决于个人帐户的积累余额。这样，在这一方案实施之日起，已达60周岁的老年人就没有被纳入这一保障体系，开始投保时已达40岁以上的农村人口，也极可能因其投保年限短，增值幅度小，积累不够，60岁后领取的养老金难以保障其基本生活需要。因此，为了解决未来几十年间占农村人口相当比重的老年人口没有保障或保障不足的问题，有必要在各地农村“五保”供养和最低生活保障的基础上，根据“以土地换保障”的原则，建立社区补助养老保障。其方案要点为：(1)此项保障可先以村为单位实行，条件具备后，逐步过渡到乡镇统筹或县统筹；(2)此项保障建立后，年满60周岁的农村老年人口应当退出其责任田和口粮田，修养余生；(3)此项保障的资金来源为村公益金、老年人口原服务的未实行退休金制度的乡镇企业提留以及老年人口让出的承包地由转包者上交集体的“承包费”；(4)补助金的发放标准由地方自定，原则上应超过老年人口耕种承包土地的收入。
3、新型小城镇人口的养老保险。这里所说的“新型小城镇人口”是指在新一轮农村城镇化进程中因小城镇建设征地原因和因非征地原因进入县城和县城以下建制镇落户的原农村居民。其中被征地人口的养老保险可依据“以土地换保障”的原则，采取以下做法：(1)将现行《土地管理法》中的安置补偿费的用途之一明确为建立被征地人口的养老保险；(2)以县为单位，制定被征地人口补缴养老基金的年度标准（标准不低于城镇职工年度个人帐户和社会统筹之和的平均额），乘以被征地人口自20周岁起至征地之日的年限，得出被征地人口应补缴养老保险基金总额，必要时修改《土地管理法》中的安置补偿费标准；(3)将上述被征地人口的应补缴养老保险基金总额从征地补偿费中一次性划出，为被征地人口建立养老保险个人帐户，纳入城镇养老保险体系；(4)被征地人口中的劳动人口在此基础上逐年按城镇职工统一标准继续缴纳养老保险基金；老年人口则按城镇职工统一办法，逐月领取养老金。对于因非征地原因进镇落户的农村劳动人口，可由其本人补缴积累建立个人帐户，也可以由原行政村出钱为其建立养老保险个人帐户，一次性买断其在原行政村的包括土地和劳动积累在内的所有权益。
4、新型小城镇人口的失业保险。对被征地的劳动人口，可以按照“以土地换保障”的原则，采取以下做法：(1)将现行《土地管理法》中“安置补偿费”的用途之一明确为建立被征地人口的失业保险；(2)根据各地实际情况，将安置补偿费的一部分（总额相当于当地24个月的失业救济金）一次性划入城镇失业保险基金，将其纳入城镇失业保险体系；(3)小城镇政府不包被征地劳动人口的安置就业，但可提供就业指导和帮助，由其自谋职业；(4)在被征地劳动人口未能就业或就业后又失业的情况下，小城镇政府有义务为其提供不超过24个月的失业救济（标准和城镇居民一样），领取失业救济满24个月仍未就业的人员，进入最低生活保障；(5)被征地劳动人口进镇后前24个月不再缴纳失业保险基金，24个月后，必须强制性地参加失业保险。因非征地原因进镇落户的农村劳动人口则不能享受上述失业救济，他们从一开始就必须强制性地参加失业保险。
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