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一、深化政府管理体制改革的形势与背景
改革进入攻坚阶段以来，加快政府(行政)管理体制改革的要求更为迫切。“十一五”及未来一段时期，以政府职能转变为核心的政府转型愈来愈成为深化改革的关键环节。当前，我国政府管理体制改革面临着一些新的形势和背景。
1.世界性的行政改革浪潮。随着全球化趋势加速和现代科学技术的突飞猛进，世界主要国家和新兴发展国家都纷纷加快政府改革与管理创新。20世纪80年代以来，西方国家掀起了行政改革的浪潮，“一个行政改革的新时代来临了”，现代政府管理的理念应运而生，其核心要点诸如政府的作用是“掌舵而不是划桨”，① 是“服务而不是管理”。以信息技术为主导的新科技革命迅猛发展，缩短行政管理层级、提高政府管理效率的物质和技术条件已经具备。与此同时，政府面临的国际环境也发生了新的变化，危机管理、国际贸易争端、金融危机、经济安全等要求政府职能也要相应发生变化，传统的职能定位与管理模式显然已难以胜任这些要求。作为WTO成员国，也要求政府行为更加透明、开放。但我们也应看到，以管理主义理论为指导的市场化模式改革措施存在一定的适用范围和局限性。对于转型时期的中国政府改革，借鉴国际经验的意义在于进一步理顺政府与市场关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，更加科学、规范地设置政府机构，创新政府管理方式，提升战略管理和公共部门绩效评估，同时加强改革进程的监测。总之，新的发展环境对我国政府职能提出了更高要求。
2.社会管理薄弱和公共服务供给不足是当前社会的一个主要矛盾。我国转型时期的政府管理体制表现出明显的阶段性和过渡性特征。我们正在经历从乡村社会向城市社会、农业社会向工业社会、礼俗社会向法理社会的转变。② 这个转型的过程也是各种矛盾比较集中发生的过程，比如城乡与地区差距、贫富差距、突发性危机、就业问题、分配公平问题、公共服务体系和社会保障体系不健全等等。这些问题长期积累得不到有效解决，既对构建社会主义和谐社会形成挑战，也不利于提高政府的执政能力和政府公信力。加快政府管理体制改革，强化政府社会管理和公共服务职能，已经成为一个越来越急迫的课题。
3.我国进入新一轮利益关系调整时期。我国正处于体制转轨、经济转型、社会分层的急剧变化阶段，多元利益诉求浮出水面，改革的利益格局已经发生了深刻变化，正在进入新一轮利益关系调整的重要变革时期。由于改革对社会各群体的利益影响不同，不同阶层对改革的态度存在较大的差异。上层致力推进自上而下的改革攻坚；处于中层的一些部门对改革采取实用主义的态度，对自己有利的就积极推动，不利的就束之高阁；而处于社会结构金字塔底端的百姓对改革的态度也发生了很大的改变，既期望改革带来收益，又担心改革使自己利益受损。对一些深层次的矛盾与问题，仅仅依靠局部范围的调整是不够的，必须从体制机制入手，更加关注解决民生问题，以政府自身的改革推动改革向纵深发展。
4.进一步明确政府与市场的关系问题已成为体制改革的关键环节。从计划经济向社会主义市场经济体制的转型，意味着旧的政府职能配置模式和组织机构体系、管理和运作方式必须做出调整，与市场经济相适应的制度性安排也在根本上重塑政府管理模式。由初级的市场经济向完善的市场经济发展，如何理清政府的作用，做到“到位”、“适位”而不“越位”、“缺位”、“错位”，实现政府从传统模式向“公共服务”转型，既迫切又关键。如果不从政府与市场关系这一更高层次上致力改革，则传统体制下的种种弊病就无法根除。
5.改革进入新一轮攻坚阶段，对体制改革的系统性和协调性要求更高。社会主义市场经济体制的总体框架搭建起来以后，经济体制实现了根本性转变，经济体制领域的改革任务主要就是完善和配套改革。与此同时，统领改革的机制也发生了一些变化，从国家层面的协调转到了部门层面的协调。但实际上，体制改革的艰巨任务还没有完成，深层次的改革依然还在破题过程中。当前，特别是社会领域改革才刚刚起步，调节收入分配、缩小发展差距、均衡公共服务、共享发展改革成果等的任务迫在眉睫。当改革方案设计从总体转移到部门以后，我们发现改革协调的难度更大了，部门之间权限和利益的博弈直接或变相转移到政策取向和方案设计上。要纠正改革中出现的一些不配套、不衔接、不统筹以及不公立的问题，一个和谐改革的机制和局面日益重要。
6.推进新一轮改革的阻力明显增强，并且有了新的变化。从古到今，改革向来都会遇到这样那样的阻力，但产生阻力的部门和群体会发生变化。在渐进改革进程中，由于双轨制等原因，改革形成了一个既定的利益格局，也有了一些既得利益集团，必将影响改革的取向和进度。当前，公共权力被部门权力肢解、国家利益被部门利益肢解的现象越来越严重，地区间、部门间以及地区与部门之间的竞争越来越激烈，改革进入综合配套阶段与利益博弈阶段。同时，社会更趋于开放和民主，公民的选择权和参与意识也逐渐增强，经济意义上的社会公民——纳税人拥有一定的话语权，要求政府提高绩效和对公众的回应性，与公众切身利益相关的合理诉求能否得到有效解决是政府推进改革必须考虑的问题。
二、当前政府管理体制存在的几个突出问题
1.政府职能转变依然滞后，政府效率不高，职责同构的现象比较明显。目前政府职能转变还远未到位，政府以审批代管理、直接干预微观经济活动、代替企业招商引资等现象依然存在。政府职能履行还不全面、不协调，市场监管体制不完善，社会管理和公共服务职能都还比较薄弱。政府效率和管理创新还不够，效率不高的深层次原因关键还是人的问题，例如传统的行政模式、政绩考核方式、干部任免制度等存在的问题。地方政府的职能转变力度一般，效果不明显。目前地方政府没有将履行公共服务职能放在突出位置，仍然过于重视经济建设和管理职能，促进经济(GDP)增长是各级政府一项十分重要的职责。同时，由于财权事权关系不对等，导致地方政府没能有效履行公共服务职能。
2.在政府结构的中间环节，各种问题更为集中一些。权力部门化和权力利益化在政府结构的中间环节表现得更为突出。在不同层级的政府间，对腐败问题的认识存在较大差异，越往下级的政府，腐败问题突出的比重越高。调查还发现，随着政府层级降低，选择精简机构和人员的调查对象比重逐渐提高，越是基层的政府，对精简机构和人员的呼声越高，但其难度也更大。机构臃肿和人浮于事在层级较低的政府表现得更为突出。
3.在处理机构职能与机构调整的关系上，过分强调减机构、减人员的思路应该有所转变。部门之间和部门内部的不协调同时存在，是老问题，但又有新的发展。目前，政府部门的工作量呈现两个主要的现象：一是绝大部分地方和机构有部分人员闲置；二是有相当部分的工作人员却很忙碌。改革开放以来经过5次较大规模的行政管理体制改革，中央政府机构有了大幅度的精简，中央政府今后改革的重点不应再是一味地减机构和减人员，中央政府改革的重点应在整合理顺职能。由于处于转型时期，政府需要管理的事务还没完全理顺放开，政府管理的任务仍然比较繁多，再过多地减少人员就出现了很多本该政府管理的事务却因为人员不足，出现管理不善的后果。对中国这样的发展中大国来说，保持中央政府较强的管理能力和适度规模是完全必要的。从地方政府机构改革重点看，首要问题应是整合职能，其次是精简机构，再次是精简人员。同时各部门之间的改革措施需要加强统筹协调与配套。
4.政府行为不规范和公信力不够，要着力保持政令顺畅和执行有力。一些部门权力本位依然较浓，依法行政的观念还不强。很多地方政府，特别是经济不够发达、受旧体制影响较深的地区，观念转变滞后，政府行为的随意性强、规范性差、透明度差。
5.要进一步提高政府治理的制度化水平。中央与地方的权力划分更多的是通过中央政府利益与地方政府利益之间的博弈形成的，而不是一种制度化的分权。很多宏观改革措施有时会被认为触动了部分地方的利益，有时地方会与中央博弈。我们在调查中发现，75％以上的调查对象认为很有必要以法律形式将中央与地方之间的权力划分固定下来。
6.亟待完善对政府部门自身的监管。我们在调查中发现，多数人认为在目前体制下政绩考核有一定的积极意义，但是大概有2/3的调查对象认为现行的政绩考核体系和方式还没有发挥出应有的作用。政绩考核指标体系应根据不同层级的政府职能来分别设计。传统由政府自己考核评价自己的方式难以做到令人信服。社会对问责制的评价看好，但是目前还缺乏规范的运作程序。公众普遍认为政府信息公开的程度还不够。
三、影响政府管理体制改革的深层次矛盾
1.传统的政府管理体制具有内在刚性，存在路径依赖问题。也就是“人们过去的选择决定了其现在可能的选择”。按照诺思的观点，制度变迁的过程存在一种规模报酬递增与自我强化机制，所以一个社会的初始制度选择决定着这个社会制度变迁的路径趋向与变迁速率。当一个社会选择了某种制度时，在规模报酬递增机制下制度会沿着既定的方向不断获得自我强化，其结果既可能进入良性制度变迁的境界，也可能被锁定在一种无效率的制度状态之中。③ 我国传统的政府管理体制是适应计划经济时代的需要建立起的全能政府，社会的自主能力很弱。这种政府管理模式，包括管理意识、职能空间、组织机构、工作方式等等都有着很大的惰性。
2.政府和社会之间的张力平衡。政府和社会的关系平衡是和谐社会政府的理想状态。适度地放权于社会是政府转型的一个重要内容，但实现的前提是公民社会的成长和成熟，以及市场机制的建立和完善，这需要一个较长的历史过程。从政府和社会关系的历史演进来看，政府和社会之间的地位和力量是不对等的，因此有人指出中国从未孕育出“市民社会”。④ 事实上，中国主要社会资源集中于政府机构手中，社会缺乏中间阶层的作用。政府与社会之间关系演进和变迁，取决于两个维度，一是政府层面，主要指政府管理体制；另一个就是社会层面，即社会整合。对我国来说，当前的状况是政府掌握的资源还是太多，而社会由于长期历史上的原因表现出功能不全。对于政府来说，“一方面，它得运用权威推行现代化改革，另一方面又得适时地建立一种新的控制体系，这就意味着自己削弱自己的权威”。⑤ 政府如何选择和平衡二者矛盾，社会如何寻求自己的位置，发挥自己的作用，将影响未来政府管理体制改革的进程。
3.政府角色悖论：改革者与被改革者。由于政府及官员在改革中所扮演的重要角色，政府利益的导向作用对改革造成了巨大影响。政府是行政改革的设计者、组织者、实施者和推动者，但同时改革的对象和客体是政府本身，或者是与政府利益有着千丝万缕联系的其他组织或个人。从经验上看，当前亟待推动的深度改革，无论是土地制度改革、投资体制改革、财税体制改革，还是社会保障、收入分配体制改革，都在不同程度上触及部门利益和地方利益。我们经常遇到改革动力不足，以及改革中的种种阻力，很大程度上与这种利益取向有关。
四、推进政府管理体制改革的几点设想及策略
政府管理体制改革是一个系统工程，改革并非一朝一夕和小修小补，需要协调、统一、有序推进，应该注意把握以下五个关键：
1.以建立公共行政为目标，推进政府管理理念转变。在法制、民主和市场机制逐步完善的社会中，政府与市场、政府与社会各有分工和定位，政府的作用是有限度的，政府与社会应建立起协同与合作的关系。国外政府改革也提倡建立“伙伴关系”，政府组织之间、非政府组织(NGOs)之间普遍存在着竞争与合作。我们在传统集权管理的基础上，建立起了一套完整的行政管理体系，并以命令式的管理为核心。为顺应现代社会发展需要，应更新政府理念，变“管理”为“治理”，⑥ 建立公共行政(管理)体系。
2.要把政府职能重构作为核心和重中之重。应进一步明确“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”等政府职能的深刻内涵，并明确各项职能的具体内容。当前转变政府职能的实质就是处理好两个关系：政府与市场的关系；中央和地方的关系。各级政府职能划分遵循的通用原则，一是整体性原则；二是权责匹配原则，有权必有责，权责应对等。履行什么样的职能，就要承担什么职能的后果和责任。政府职能划分坚持的具体原则主要是：管理内容与管理能力相匹配的原则；受益与负担相对称的原则；事权和财权相统一的原则；以及相机抉择的原则。当前，应以“三定”为基础，以建设公共服务型政府为目标，将政府的职能进行一次重新梳理。
3.要把政府权力和资源分配作为推行政府管理体制改革的重要工具。“行政管理的生命线就是权力”，⑦ 在调整政府内部关系，构建有效的决策、执行和监督体制上，利用权力和资源分配是非常重要的控制和调节工具。纵观我国各级政府职能划分的历史演变，我们认为分权是主要趋势。一是要对对地方政府适度放权让利。二是政府应进一步减少对经济资源的行政支配权，在更多领域更大程度上充分发挥市场配置资源的基础性作用。三是在某些市场失灵的领域，政府应发挥积极的作用。政府要矫正资源错配问题，合理调整收入分配，强化政府公共服务，为全社会生产效率提高创造必要的宏观经济环境和社会环境。四是逐步建立决策、执行、监督相互协调又适度分离的运行机制，将权力运用的环节分开，又能得到有效约束。
4.要把利益引导作为推进政府管理体制改革的重要机制。政府自利性在政府管理中是一个突出的问题。利益是影响政府管理体制运行方向的重要影响因素。利益引导应当包括三个层面：一是应当积极利用那些在改革中得利的部门和个人，开发其中有利于改革的势能；二是对改革中可能利益受损的群体，要通过相关途径加以适当补偿，减小改革的阻力；三是在改革中逐步确立利益规范机制。
5.要把法律化和制度化贯穿于整个政府管理体制改革中。法律化和制度化有利于留存改革成果，同时为新的进一步改革提供保障。将改革经验一般化，通过法律化和制度化，使整个改革有序稳步地推进。当前，政府管理体制中的重点领域需要加强和完善制度化，主要包括政府职能确定的制度化，机构设置的制度化，中央地方财权事权关系的制度化，决策程序的制度化，基本公共服务供给的制度化。
6.构建公民社会，实现社会整合，发挥体制外的作用力量。由于技术进步和信息公开的作用，现代政府与公众的距离越来越近，政府不能脱离社会，政府改革更需要公众的参与。通过集思广益，使得政府管理体制改革获得更广泛的社会支持，以及扩大选择集，⑧ 从而更科学稳妥地设计和推进改革。在政府社会关系层面，改革的要义在于培育公民社会，构建良性互动的政府社会关系，提高公共治理水平。一是要切实保障公民的基本权利，促进各种社会群体在法律范围内发挥更大的自主作用，即是通过提高公民的自我管理来减少政府的管理职责。二是重建和培育各种社会组织，从而使政府的公共管理更具成效，即要通过社会组织的发展来承接政府职能的转移。三是重建社会结构和社会机制。
五、当前深化政府管理体制改革的几项重要措施
1.以现代技术手段提升政府管理水平，扩大信息公开，提高政府运行的透明度，提升行政效率。要逐步放开各种政务公开的范围和领域。严格按照法律法规和有关政策规定，对各类行政管理和公共服务事项，除涉及国家秘密和依法受到保护的以外，都要尽量公开。要把公众普遍关心、涉及切身利益的问题作为政务公开的重点内容。丰富和拓宽政务公开的形式和层次，大力发展电子政务。要通过信息服务引导市场主体和消费者行为。不仅要提供公共信息服务，更要着力为各类市场主体提供生产型信息服务。要打破信息在各部门分割的局面，实现社会经济信息互通和共享。整合工商、税务、金融、公安等部门信息，建立健全全国统一的个人信息和企业信息系统，切实提高个人诚信和社会信用水平。
2.适度调整各级政府间财政与税收关系，加强政府的公共服务职能。以加强公共服务为重点，适度调整各级政府间分权关系，使各级政府间税收留成比例与其承担的职责匹配，特别是基层政府的公共服务财权事权对等配置。强化公共服务的重点是划分责任主体、明确服务范围、增强服务能力、提高服务效率。近期应着力完善中央政府的基本公共服务职能和基层政府的公共服务职能。在农村要重点解决县、乡两级政府的财权与事权不对称问题。在城市要重点解决社会保障和国企改制移交出来的社会职能。
3.改革和健全决策机制，完善重大决策的规则和程序，推进决策的科学化和民主化。建立社情民意反映制度，渠道畅通。除了要形成经常性的下基层调研制度外，还应当改革信访制度，完善社会公示和听证制度。建立具有独立性和科学性的政策咨询系统，即“智库”。通过各种途径发挥专家和研究咨询机构的作用。对涉及面广和专业性强的决策事项，通过举行论证会、座谈会，以及各种形式的咨询活动，进行科学论证和决策评估。建立健全政府经济顾问制度。建立“集体领导、民主集中”的议事和决策制度。群策群力，避免一言堂。确立决策责任追究机制，实现权责一致。对违反决策程序给国家和群众利益造成重大损失的，应当追究部门主要领导和当事人的责任。对各种决策失误，应当启动相应惩戒机制。
4.推进政府职能与机构整合，解决比较突出的管理混乱问题。构建大部委综合管理经济社会事务的新格局。按照强化综合经济部门和执法监管部门、精简撤并专业经济部门以及“同一管理对象的同一事项只能由一个部门管理，同一性质的不同事项原则上只能由一个机构协调处理”的原则，将相同或相近的职能交由一个部门承担，确需几个部门参与的，须明确分工，分清职责，确定牵头部门。整合中央宏观经济调控部门，调整和减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监管部门，发展社会中介组织。合理划分中央和地方经济社会管理权责，精简管理层级。⑨ 中央政府应着力提高总量调控、区域布局、综合平衡和公平发展的能力。理顺政府行政首长与部门的关系，支持和鼓励部门机构在其职权范围内独立开展各项行政工作。理顺同级政府部门之间的关系。按照职能与机构对称的原则，进一步整合优化中央政府职能与机构设置，可以探索构建适应社会主义新农村建设的大农业、现代体系的大交通、综合管理的大能源等大部委管理体制，实行水资源的统一管理，将跨多个部门的中小企业管理机构进行归并，加快推进综合执法改革。进一步理顺中央和地方政府在财税、金融、投资、社会保障以及工商、质检、国土资源管理等领域的分工和职责，及时调整一些领域现行的垂直管理体制，赋予省及省以下政府更多的权责。
5.以规范的形式明确界定各级政府职能，完善政府行政流程再造。按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设，实现政府机构、职能、编制、工作程序的法定化。对国务院组成部门和其他机构的设置实行法定化；对地方各级政府的职责权限、组织形式等从法律上作出更为详尽具体的规定，使中央和地方各级政府都能在机构、职能、编制、工作程序上有法可依。在全国范围开展政府行政流程再造工作，重点加快与完善市场经济体制相适应的行政审批便捷化改革和公共部门的服务创新。
6.重建地方政府政绩观和激励机制，推行公共部门的绩效评价，完善官员的责任与激励机制。制定实施体现科学发展观的新型政府绩效考核体系，切实解决好政府行为的“指挥棒”问题。当前应建立有利于经济增长方式转变的综合考核体系。为降低行政成本，提高政府效率，公共部门也要开展绩效评估，形成政府机构、专业组织和社会公众共同参与的评价机制。同时完善制度，培养高素质行政管理队伍。正如世界银行指出的，“无论是制定政策、提供服务还是管理合同，有效政府的生命力都在于公务员的精明强干和积极主动”。积极借鉴和探索各种公务员管理的新途径和新方式，包括外聘、政府雇员制、改革薪酬制度等等。全面推行依法行政，强化外部监督体制，完善政府自我约束机制。要将官员的不作为、乱作为与责任追究作为一种普遍的制度切实加以执行。
注释：
①[美]戴维·奥斯本 特德·盖布勒：《改革政府》，上海译文出版社，1996年中译本，第1页。
②何增科等：《中国政治体制改革研究》，中央编译出版社，2004年版，第405页。
③[美]D·C诺思：《制度、制度变迁和经济绩效》，上海三联书店，1994年版，第123～139页。
④“市民社会”(Civil Society)最初源于古希腊文，指古希腊的城邦社会。邓正来：《国家与社会——中国市民社会研究》，四川人民出版社1997年版，第119页。
⑤[美]兰比尔·沃拉：《中国：前现代化的阵痛》，廖七一等译，辽宁人民出版社，1989年版，第4页。
⑥高尚全：2006年10月28日在中国公共服务体制建设国际研讨会上的发言。
⑦[美]诺顿·朗：《权力与行政管理》，《国外公共行政理论精选》，中央党校出版社，1997年版，第167页。
⑧周振华：《改革选择集弹性化与地方政府的制度创新功能》，《经济经纬》，1999年第1期，第13页。
⑨马凯：《把政府管理体制改革放到更加突出的位置》，《人民日报》，2005年8月15日第一版。
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