英美教育市场化改革的价值基础及其悖论，本文主要内容关键词为：悖论论文,英美论文,价值论文,基础论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C511文献标识码：A文章编号：1003-7667(2003)11-0058-62英美两国教育市场化改革的措施有所不同，英国的主要措施有《1980年教育改革法》实施的公助学额计划(Assisted Places Scheme)、《1988年教育改革法》实施的自由入学政策(Open Enrolment)和直接拨款公立学校(Grant Maintained Schools)、《1992年教育法》颁布实施的督导制度的市场化改革、《1998年教育法》实施的教育行动区计划(Education Action Zone)，美国则主要采取了特许学校(charter school)、学券制(Education Voucher)与民营教育公司(educational management organization,EM0s)几种形式。英美两国教育市场化改革的价值基础基本相似，主要是为了家长的自由选择、促进社会公平、提高学术成绩、学校自治及学校之间的竞争。但现在越来越多的人对这些改革措施提出质疑，对这些价值基础能否实现表示怀疑，有些学者也进行丁深入的研究。因此，我们有必要重新审视英美两国教育市场化改革的价值基础与实际悖论。
一、竞争
英美教育市场化改革的一个主要背景是政府对教育服务供给的垄断，因此，改革的一个重要目标就是打破政府的垄断，把市场竞争引入教育领域。最早提出教育市场化观点的弗里德曼(Milton Friedman)教授在《政府在教育中的作用》一文中指出：“我相信，若要对我国教育体制动大手术，惟一的办法就是通过私有化之路，实现将整个教育服务中的相当大的部分交由私人企业个人经营。否则，……也没有什么办法能给公立学校带来竞争，而只有竞争才能迫使公立学校按照顾客的意愿改革自身。[1]市场的根本法则是“优胜劣汰，适者生存”，这就意味着学校将要为得到家长手中的教育经费而竞争。如美国的学券制，学生家长可以使用该学券在政府承认的任何学校（包括私立学校）就读，这就促进了各学校、尤其是公立学校与私立学校之间的竞争。
但Wells(1988)在加利福利亚十个学区所做的研究则表明市场给公立学校带来的压力很小甚至没有，因为这些学校从政府或私人部门获得了额外的资金。“那些教学质量差的学校并没有失去很多的预算（有的甚至得到更多的钱用来改善质量），而那些享有良好声誉的学校也很少能扩展其规模——不同的是这些学校等待入学的学生名单更长了”。[2]Eric Rofes(1988)在美国十个州及哥伦比亚地区进行的研究同样表明多数地区对特许学校带来的竞争反应缓慢，只有四分之一的学区已经做出重大变革。不仅如此，有些学区的领导（如New Jersey）对特许学校极其仇视，认为特许学校夺走了预算经费，使他们失去了进行改革所需要的费用。教育经济学家Caroline Hoxby(1996)曾预言竞争将使一个学区失去6%-9%的学生，但人口统计学则表明，近年来学校在总量上的增加刚好平衡或者超过了进入特许学校的学生数，这就使公立学校根本不用担心会失去生源。[3]具有讽刺意味的是，本来为公立学校设计的市场原则似乎对特许学校的影响最大。公立学校（甚至那些多年来学生成绩一直特差的学校）根本不惧怕学校会被关闭，因为公立学校的收费相对较低，所以在不提供较好的教育的情况下仍可以吸引或留住一定数量的学生，而特许学校一方面要符合政府的学术标准，另一方面又要迎合家长的需求，这样使特许学校显得非常脆弱。因此，教育市场化改革在多大程度上把市场的竞争机制引入了教育领域，政府（更确切地说是公立学校）是否完全退出了对教育服务供给的垄断还需要进一步思考。
二、自治
Chubb and Moe在《政治、市场与美国学校》一书中从制度的角度对公立学校与私立学校进行了比较，他们认为学校是制度环境的产物，学校的低效能是政府管制与控制的结果，而学校的高效能则是市场环境下学校自治的结果。“市场通过它们自身的特性，能够培养高效学校所必须拥有的自治。……消费者不会有购买低效学校的产品的需要，因此这些学校就会从市场中消失。……对学校进行民主管理不可避免会培养官僚作风，而这就会扼杀高效学校所必须拥有的自治”。[4]因此，他们主张进行教育市场化改革，用市场制度代替民主控制制度，给学校以充分的自治。如英国1986年宣布成立的城市技术学校(CTCs)完全不受地方教育当局的影响，由独立的信托公司与赞助商一起经营，课程设置上则偏重科学与技术。拨款公立学校的董事会不再包含任何由地方政府指派的成员，另外，它在有关招生、财政与职员聘用方面获得了更大的权力。美国的特许学校一般由家长、教师、学校管理人员、社区成员或民营企业创办。虽然特许学校创办者与学区或其他政府教育管理机构必须签订契约或协议，但它们仍可享有广泛的自治权。这些自治权使其免受来自学区、政府或行业组织等的外在控制。特许学校的自治权一般集中在课程设置、教学方式、预算管理及人事任免等方面。
然而，政府从来都是“寻求一手给予、一手索取的方式”。[5]“决策者似乎乐意授予地方层面的学校和家长更大的自治权，但不情愿放弃高层政府的控制权。……向单个学校放权的措施往往与那些增强中央控制权的措施并驾齐驱。”[6]学校可能在财政和行政两方面被赋予新的职责，但在其他领域，特别是与课程相关的领域则节节退让。无论是国家还是州政府，都掌握了决定学校知识的标准、成就评估的方式以及评估报告的对象等新的权力。[7]国家进行控制的主要手段是国家课程，如英国《1988年教育改革法》明确了核心学科——英语、数学和科学的学习计划和成就目标以及另外7门基础学科，同时它还需要复杂的评价和报告程序，以便将学校按成绩排定座次。因此，尽管英国的拨款公立学校不再受地方教育当局的控制，但它们并没独立于中央政府。它们必须向学生讲授规定的国家课程，并达到中央强加的验收标准。正如一位英国前教育大臣所说，“拨款公立学校可以自由地追求它们自己教育目标的说法有些言过其实”。[8]国家对学校进行控制的另一种手段是考试或绩效责任(Accountablitity)。如美国的特许学校被授予涉及预算、人事及课程等领域的决策权，交换条件是它们应担负达到协议成就标准的绩效责任，否则学校将面临关闭。所以，“教育自治实际上被看作培植更为严格的绩效责任制度并帮助公立学校提高质量的关键对策”。[9]有人甚至认为将教育决策权下放到每所学校和家庭是政府“推卸责任”的有效策略。“放权并非它所声称的样子——它是打着让学校更多地管理自己事务的旗号，干着消减预算拨款的勾当。对于那些在市场竞争中处于弱势地位的学校而言，责权的下放只会导致责难的下放”。[10]
民营学校不仅仍然要受到国家的控制，而且还要受到各种捐赠者的控制。“随着特许学校更少的受制于学区，他们在某种方式上越来越受制于私立拨款者。……他们更可能受制于企业和其它外界的捐赠者，被迫对那些拨款者的利益做出更多的反应……特许学校从官僚学区获得的自治却不得不依赖捐赠集团”。[11]如一所特许学校从一家银行接受了大量的捐赠，作为交换条件，学校同意教授多数贫穷的非洲美国人和拉丁美洲人的小学生银行课程。“特许学校从学区的官僚控制中获得的自由的代价可能非常高，他们被迫更多的依赖它们所能获得的私立资源，如从家长、地方基金会或企业”。[12]因此，民营学校的自治从来都不是绝对的，自由的获得必须付出高昂的代价。
三、公平
弗里德曼认为，进入传统私立学校的家庭必须为孩子支付两次学费，一次是为它要逃避的公立学校交税，另一次是向它们选择的私立学校交费。这显然是不公平的，它甚至比强迫穷人的孩子进入教学质量低劣的学校更加不公平。为此他提出将学券制作为更为公平的手段，因为穷人的孩子既可以选择学校又不用支付两次学费。[13]英美两国的教育市场化改革政策对公平问题也给予了许多关注，采取了许多弱势补偿措施。如美国到1997年末，全国已有30个这样的凭单体系（学券制），等待参与的家庭达到了42000家。得克萨斯州圣安东尼奥的一个商业团体打算提供5000万美元作为学券，资助那些处在贫困中的学生。还有一些商界领袖募集了2亿美元资助一个全国性的学券项目，该项目可以使50000名大城市公立学校的学生进入教区学校和其他民营学校学习4年。[14]还有英国的公助学额计划，政府将为来自低收入家庭的优秀学生进入独立学校（Independent School，指非政府举办的学校，也有人称其为私立学校——Private Sch001）学习提供全额或部分学费资助。至1985-1986年度，政府已向226所独立学校支付了3380万英镑，用于公助学额学费的减免。受惠于该计划的学生达21412人，其中40%享受完全免费资格。[15]公助学额计划的实施，使收入较低的家庭也有了与富裕家庭一样的选择权。
然而，“市场导向的教育改革并不像其支持者所宣扬的那样更为公平，相反，它在许多方面是不公正的，因为它使强者更强，弱者更弱。‘好’学校可以选拔那些在学术和社会地位都处于强势的‘好’学生，从而维护或提高自己的‘好’学校地位；而‘差’学校和‘差’学生则不能摆脱相反的恶性循环局面。”[16]市场并未赋予每个人同等的权利，因为消费者在选择过程中得到的信息、资源以及受所选择学校欢迎的程度各不相同。这样很容易造成两极分化的现象。具有相似背景、相似能力的学生聚集到相同的学校。越来越多的经验性证据表明，对家长择校和学校自治的强调并没有给弱势群体带来好处，相反却进一步强化了他们在市场竞争中的不利地位。“与极个别有幸从处于声望底层的学校中脱颖而出的人不同，对大部分弱势群体的成员来说，新制度似乎仅仅是一种在不同类型的学校和在这些学校就读的学生之间再生产传统差别更为隐蔽、复杂的方式”。[17]雷·格兰德和巴特利特对英国社会政策中的准市场改革进行研究后指出：“一旦学校满员，校门便紧紧关闭。而且通过鼓励（超额注册）的学校日渐采用一种选拔性招生政策，开放入学可能造成为选拔优等生增加了机会并因此是不公正的后果”。[18]因此，“只要人们倾向于按照学术优异的单一尺度来评价学校，择校就不可能如其倡导者所言会导致更加多样、灵活的办学形式，相反，它会加强基于学术考试成绩和社会阶级的现存学校分层机制”。[19]同时，它还扩大了受欢迎与不受欢迎的学校在线性坐标上的差距——强化了学校类型的纵向等级，而不是导致所希望的横向上的多样化。[20]
威尔斯(1990)认为，公正的择校方案需要明确的目标陈述、扩展性服务、为家长提供信息与咨询、一种“公平的、不受限制的、非竞争性的招生程序”以及为学生提供充分的交通便利。因此，“一个公正的社会不能是在剥夺弱者基础上使强者更强的社会，而应是强者扶助弱者从而使弱者变强的社会”。[21]”
四、自由选择
传统的基础教育一般采取就近入学原则，父母无法为孩子选择学校，除非搬家。教育市场化改革的立足点则是以消费者的需求为导向而不是以供给者为导向，要把选择权完全交给家长。莉娃西科则认为教育市场化使“需求与供方的分离以及需求方可在不同供方之间做出选择”。[22]Chubb and Moe认为教育中的家长选择是一种根除民主政治与官僚的反作用的方法。因此，“拓展父母的选择权日益被视为撬动教育体制改革的杠杆，‘选择而非指派’成为这一运动的旗帜”。[23]学校在市场竞争中变得多样化，人们可以自由地根据自己的利益做出抉择，如果家长和学生对某所学校提供的教育不满意，他们可以选择退学，寻找更能满足自己需求的学校。家长可在公立学校和民营学校、宗教学校和世俗学校、营利性学校和非营利性学校之间，甚至跨学区进行选择。如果家庭居住地与选择的学校不属于同一学区，居住地学区应当向学校所在学区转移一定的资金，包括州政府给居住地学区的资助。
然而，“在‘择校’和‘多样化’这些表面看似华丽的辞藻背后，改革消弱了许多家长的择校权利，而市场倡导者的本意是，市场应全方位向消费者赋权”。[24]家长的选择并不像倡导者所说的那样自由，尤其是那些社会经济地位较低、家长的受教育水平较低、贫穷家庭或少数民族家庭，他们对学校的选择将受到很多条件的限制。
1.能够获得学券或公助学额的家庭非常有限。如美国有的州为了不增加教育开支，只允许公立学校中的学生获得学券，因为这部分教育支出已经包含在教育预算中了，这样在私立学校就读的学生就无法使用学券。同时给予公立学校的学券名额也是非常有限的，如在华盛顿特区，4725个来自贫困家庭和劳工家庭的孩子向1000个民营学校的学券提出了申请，在纽约有22700个孩子对1300个名额提出申请。[25]
2.家长可能因无法便捷地得到充分的信息而未能为孩子选择最佳学校。Paul Teske等对美国关于教育选择结果方面的众多实证研究发现，虽然人们希望选择，有更大的教育自主性，但不同人群对选择的参与和判别能力并不一致，社会经济状况较差的家庭进行选择判断的知识相对不足，而社会经济状况较好的家庭更关心子女教育，对选择更加积极。[26]
3.家庭收入。美国的学券金额是以公立学校生均费用为限，有的私立学校的学费要高于此金额，这样家长就必须补足差额部分，这对于贫穷的家庭来说无疑是带来了额外的负担。
4.学校对学生与家长的要求。美国有29个州的法律允许特许学校有入学要求或进入标准，29个州中只有9个州的标准不是以“智力”或“性向测验成绩”作为入学标准。[27]那些学术成绩较差的学生以及那些为了生计而没有时间与精力参与学校的家长将被拒之门外。因此，“如果缺乏对学校选拔权的有效控制，被赋权的就是生产者，消费者则需适应学校的目的”。[28]
5.宗教问题。美国有9个特许学校法要求特许学校应该反映所在地区的种族构成情况。有的州还不允许学券流入教会学校，这使那些更希望在教会学校就读的家庭失去了选择。
6.交通也会对许多选择加以限制。如果家庭选择的学校离居住地较远，他们还要考虑交通问题。
7.教育必须在消费者权利与公民权利之间寻求平衡。消费者并不能完全按照自己的意愿来选择，学校也不能完全为了迎合消费者的需要行事，他们都必须考虑教育的社会目标。因此，“市场并不能为所有消费者提供他们所需的多样化的、高质量、多层次的服务，而且价格也会偏高”。[29]Brett Lane认为决策者与分析家关注的问题不在于是否应该有选择，而是什么样的选择制度最公平。[30]只有给予弱势群体更多的信息、更方便的交通、甚至进入特定学校的优先机会，以及所有家长在公立学校和民营学校、宗教学校和世俗学校、营利性学校和非营利性学校之间享有广泛的选择权，这种选择才具有实质意义。[31]五、学术成绩
对公立学校进行市场化改革的一个重要原因是人们对公立学校教育质量严重下降表示不满，因此，市场化改革的一个重要目标是提高教育质量。改革者的基本思路是：与民主控制制度相比，市场制度把竞争机制引入教育领域，学校被赋予更多的自主权，家长被赋予自由的选择权，从而使学生的学术成绩得到改善。Rouse和Cecilia的研究表明参加Milwaukee学券计划进行选择的贫困家庭的学生学习成绩有所提高。Howell和William的研究也表明参加学券计划的学生学习条件得到了一定改善，一般到了小班教学的规模较小的学校，家庭作业更多，与教师和同学间沟通更好，学生和家长比较满意。
然而更多的人对美国一些学校和学区从失败的边缘奇迹般地转向成功的著名实例表示怀疑。他们认为，人们无法确定这些结果确实是反映了学校管理模式的变革，还是学生成分的变化。这些成功的案例也许只是这些学校能够从本学区甚至其它学区挑选较高社会经济群体中学生的结果。“设备精良的学校对家长可能更有吸引力……但这在很大程度上不是通过提高办学质量，而是通过扩大优势学生的入学比例来实现的”。[32]而且，现在衡量一所学校是否成功的标准是其在教育市场中的绩效，这种只重结果的评价方式把教育这种本来十分复杂的社会现象简化为一种“投入——产出”的过程。这就使市场机制中的学校只追求那些可被测量的教育目标，如学术成绩；忽视教育中极其重要的其他方面，如合作精神。绩效责任方案使教学更加标准化和表面化，从而导致“为考试而教”的危险。再者，在不同类型学校之间进行的横向比较或对一所学校在自治前后所做的纵向研究若不考虑学生的“输入”特点，不仅是无意义的，而且会将人引入歧途。“只使用‘输出’数据来区分学校的家长很有可能会选择相对来说缺乏效率但却吸引了更优秀学生的学校，而不再考虑使以前成绩较差的学生取得巨大进步的其他学校。因此，除了决策者武断，目前几乎没有可靠的研究表明学校的自治身份提高了学生的成绩。”[33]同样，几乎也没有证据表明自治学校更加有效地利用资源来提高学生的成绩。虽然它们拥有更大的财政控制权，但这并不意味着会有更多的资金流入课堂。资金和时间可能会被导入因政府要求而大量增加的行政事务及市场运动策略之中。[34]因此，教育市场化改革并不必然地提高效率与学校成绩。