积极财政政策归位与国债政策取向，本文主要内容关键词为：财政政策论文,国债论文,取向论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自20世纪80年代恢复国债发行以来，国债为弥补财政赤字、筹集经济建设资金，促进国民经济协调稳定发展所发挥的积极作用是毋庸置疑的。特别是在1996年我国顺利实现国民经济软着陆，随着过剩经济的到来，通货紧缩又成为困扰国民经济发展的主要问题。因此，从1998年开始，国家适时的采取了大规模持续发行国债为主要特征的积极财政政策，通过国家大规模的投资拉动经济增长，取得了举世瞩目的成就。但这种以“赤字扩张”为特征的财政政策肯定不是持久政策措施，财政收支的影响规律和西方国家上世纪六、七十年代各种财政政策的经验和教训告诉我们，从赤字扩张到预算平衡的回位与回归是必然的。国债不仅仅是一个财政问题，同时作为重要的金融市场交易品种，担负着为金融市场提供流动性的基本作用，也是一个金融问题。因此单纯的从财政角度发行公债问题，在积极的财政政策逐步回归到平衡政策时，势必引出一个基本的概念和政策结果：缩减甚至取消国债发行。其结果必然导致国债这种金融市场上最为重要的工具缺失，这又会与金融市场的发展与完善目标相悖。
一、积极财政政策带来的问题
从2000年以来的经济发展及有关资料显示证明，积极财政政策对国民经济增长促进作用发生效应递减，单纯的赤字扩张已不能达到预期的政策目的。同时，由于国债发行所引起的一些问题不得不引起关注。
（一）财政风险不断加大，表现在：
1.国债依存度高，特别是中央财政的依存度过高。国债依存度是国债发行额与财政支出的比率，反映财政对国债的依赖程度或财政支出依靠债务收入安排的程度。据统计从1995年至2001年我国债务依存度[国内债务收入/（中央财政支出+债务支出）]分别为52.57％、53.35％、55.76％、8.97％、61.14％、58.5％、57.66％（资料来源：中国统计年鉴2002年），高于日英美等工业化国家1991—1995年平均10％左右的水平，赤字较大的发展中国家平均25％的水平，亚洲新兴工业国家工业振兴时期（1968—1990）9％左右的水平。反应出1998—2001）年我国中央财政支出的平均56.85％靠发行国债来维持，远高于其他国家的水平和国际公认的25％—30％的标准。同时，由于我国国债发行、付息和偿还都集中于中央财政，有依存度所体现的财政风险也集中于中央财政，使得中央财政的运行处于脆弱状态，其结果一方面威胁财政运行的态势，另一方面也严重弱化了中央政府对宏观经济的调控能力。
2.债务收入的期限结构和利率结构不合理。1997年以前，还款期限在一年以上、5年以下的中期国债所占比重过大，高利率储蓄性特征明显。1998年以后随着国债筹划水平的提高，情况虽有所改观，但由于政策的连续性原因，1998、1999、2000年的国债设计期限加权平均期限分别为5.94年、5.63年、5.44年，利率水平也因为发行方式向市场化转化在逐步走低。期限结构从1年到30年有8种之多，还有2002年20期国债发行创下历史之最，发行数额达6061.33亿元，计息方式除固息债券以外还有浮息债，付息方式除年付息以外还有贴现债券。
（二）政策实施的基础条件正在逐步发生变化，表现在：
1.经济运行趋于正常，基础设施得到很大的改善。从政府公布的有关数据来看，截至2003年6月，经济在非典疫情影响的情况下，仍保持8.2％的增速，居民收入、零售物价水平等指标平稳增长，通过政府大规模的投资，能源工业、基本原材料工业、交通运输等得到了快速发展，成为促进2003年上半年经济增长的生力军。
2.资源限制作用日趋明显。扩张性财政政策是以社会上存在着一定闲置资源特别是闲置资金为前提，也就是说当这一部分闲置资源依靠市场力量不可能得到有效利用，必须依靠国家运用国债的形式集中统筹才能有效利用。在一定时期，当新的资源尚未开发出来之前，资源限制对经济的约束是显而易见的，同时政府也不能将社会全部闲置资源全部运用。由于乘数原理和加速原理，使得资源的调用量会超出社会全部闲置资源量，其结果必然引起通胀和社会动荡。所以，扩张性财政政策也不可能是长久之计。
3.国债对经济增长的贡献率趋于下降，经济增长对政策赤字的依赖性增强。经过连续5年的扩张性财政政策的实施，政府通过大规模发行国债聚集起大量的资金用于固定资产投资，借以拉动经济增长、取得了巨大的成就。1998至2000年，通过国债投资、社会保险、出口退税拉动增长2.36％、3.05％、2.94％，其中国债投资贡献比分别达到63.98％（1.51％）、64.26％（1.96％）、56.12％（1.65％）。对经济增长的贡献率分别为30.3％、43.07％、36.55％，其中国债投资贡献比分别为64.03％（19.4％）、64.08％（27.6％）、56.17％（20.53％）（《当代财经》2002.2）
4.市场主体对摆脱经济过剩束缚的动力消退。由于政府投资扩张性政策实施时间过长，使资源配置中市场的基础作用被一定程度削弱，作为市场主体的企业过多的根据政府投资策略调整其投资策略，资源配置的主次地位被颠倒，企业对摆脱经济过剩束缚缺乏动力。因此要辅之以税收政策，将来自政府的投资转到增加市场主体的投资能力。发行国债和减税是扩张型财政政策的两个基本手段，其实施过程和达到政策目的的途径有所差异，国债发行增加国家集中投资的力度，减税强调增强市场主体的投资能力和推动经济发展的功能。应审时度势，合理运用两个手段。近年来，我国政府一直偏重于国债手段的运用，忽视了税收的调节作用，政府投资在促进国民经济保持较高增长速度的同时，税收的高速增长又使得市场主体的资金偏紧，因此，经济增长对政府投资的依赖程度加强和对民间投资的挤出作用是不言而喻的。
（三）财政政策时滞问题不容忽视
政策时滞是指从政策的制定、实施到发挥其效果所经历的时间。由于经济运行和政策实施效应的惯性作用，我们不能到指导政策运行出现消极作用时才去改变政策，如果那样，政策引起的经济波动和社会代价是方方面面难以承受的。我国1995年以后对通货膨胀的治理到1998年以后的通货紧缩及其所引起的经济和社会问题是有目共睹的，也是政府在制定宏观政策时要引以为戒的。
二、今后政府国债政策的取向
由于上述问题的存在，无论从理论还是实践的角度，都要求积极财政政策手段进行调整并逐步回归于平衡政策，国家对国民经济的调整也必须从运用财政的结构调整逐步过渡到以用货币政策进行总量调整上来。具体讲，应包括以下内容：
（一）从政策调节效率角度出发，应将减税与国债发行综合考虑
长期以来，我国政府在实施积极财政政策的过程中，从理论到实践上都陷入了一个误区。片面的将以扩张性为特征的积极财政政策理解为大规模发行国债，增加政府投资规模。在出口受到客观条件限制而对经济增长贡献率不可能大幅提高的条件下，通过政府大规模的投入推动经济的快速增长。未能始终如一地坚持扩张性主向，表现在大规模发行国债的同时，未能调整税收政策，使税收收入也大规模增长，增发国债的扩张需要在很大程度上被紧缩性的税收政策所抵消。
从理论上讲，在市场资源总量一定的条件下，政策资源配置的数量水平必然影响市场对资源的配置水平；而从政策效应讲，政府对经济的干预程度过高，必然对市场主体的投资产生挤出效应。过高的税收负担水平（在我国除了税收外，还有名目繁多的政府收费）所产生的反政策效应是显而易见的。
（二）注重国债微观功能的发挥。
从金融市场的发展要求来看，发行和在市场上存续一定数量的国债是保持金融市场流动性的基本要求。国债市场是货币市场的重要组成部分，从发达国家成熟的金融市场理论和实践看，国债市场尤其是政府短期债券市场承担着为市场提供流动性以及基准定价的作用，因而成为货币市场的核心。市场流动性是指市场的参与者能够迅速进行大量金融交易，并且不会导致资金资产价格发生显著波动的情况。作为货币市场基本金融工具的国债，由于其相对规模大，发行主体单一（中央政府和地方政府），付息期限和时间相地稳定，且在不同国债之间具有较强的替代性，使其成为金融市场中所有投资者必选品种而存在于其资产结构中，这有助于提高金融市场的效率。同时在经济动荡和金融危机时期，其流动性可为中央银行通过公开市场业务进行货币操作以熨平经济波动提供了可行的通道。
目前我国金融市场结构存在着风险结构倒置和低风险产品品种单一的严重缺陷。由于市场信息的不对称和监管制度的不健全以及其他制度性原因，投资者投资风险，导致80％以上的投资正处于亏损境地，严重影响了投资热情。从投资品种看多为风险水平较高的股票，低风险的国债企业债、金融债、可转换债的数量少。再加上管理层在制定金融政策、确定金融市场功能定位时，片面强调解决国有企业融资需求，而忽略了市场另一主体投资者的长期理财需求。一方面使我国的金融市场成为一部分偏好风险的投机者的游戏场所，无法吸引低风险偏好的投资者广泛参与金融市场。另一方面，金融市场资金匮乏，而政府又为10万多亿的储蓄不能进入金融市场而愁肠百转。
债券特别是政府债券将成为主要的投资对象。从银行资金状况看，由于经营者风险偏好，银行存在着巨大的存贷差额。据有关统计资料显示，截至2003年2月底，资金数额超过5万亿元，这部分闲置奖金急需找到符合其流动性、收益性和安全性条件的投资渠道，低风险、具有较强流动性的国债无疑将是其首选的投资品种。同时，1997年以来随着国内经济的发展和人民生活水平的提高，相应的储畜率不断提高。据统计，1997年—2002年我国人民币储畜逐年增加，分别是：12％、13％、6％、15％、17％，超过了居民可支配收入的增长速度。（2002年GDP增长8％，城镇居民人均可支配收入同比增长13.4％，农村人均纯收入增长4.8％）。当然，高储蓄存在的原因是多方面的，其一，出于预防动机。由于社会福利体制的改革及住房市场化、教育产业化及对未来收入的不确定性预期，使得居民的防患意识增强。其二，投资渠道单一。由于国债的发行量相对于投资需求而言较小，而且收益率日渐降低，加上居民长久形成的储蓄理财意识根深蒂固，在股市盈利效应基本丧失而又没有找到相对稳定和具有投资价值的投资品种的情况下，选择储畜便在情理之中，由此看来，国债发行具有旺盛的需求基础。
国债是中央银行实行货币调控的主要对象和工具。在结构调控目标基本达到或其政策调控效应日趋减弱的情况下，选择采用货币总量调控将是明智的。通过中央银行对国债的购买、回购、出售等行为，可不断影响市场投融资利率水平和市场货币投放总量，调节国民经济活动。
（三）优化国债制度丰富国债品种，便于投资者根据其投资偏好和不同资金的性质选择投资。
目前我国证券市场上债券的品种与成熟证券市场比较存在着品种单一的问题。因此，政府在控制国债发行规模的同时，应着力于国债品种、期限结构、付息方式等方面的创新，可采取周期固定化、余额限额制及有选择的定向发行等方式配合货币政策总量调控的要求。2003年将国债发行量减少到4000亿元、发行200亿元票据，以及向银行发行定向国债，充分显示出政府政策取向由扩张性财政政策逐步向货币总量控制过渡的意图。
标签：国债论文; 积极财政政策论文; 国内宏观论文; 国债收益率论文; 金融论文; 宏观经济论文; 经济论文; 投资论文;