快速城镇化进程中的社会风险及其成因探析，本文主要内容关键词为：探析论文,成因论文,城镇化论文,进程论文,风险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C 91 文献标识码：A 文章编号：1008-3456(2014)03-0006-06
2011年我国城镇化率已经达到51.27%[1]，标志着我国开始进入城市型社会，城镇化正在成为推动经济社会发展的重要引擎。我国仅用30年时间赶上了许多西方国家200年的城镇化历程。如果按照此前的发展速度，2020年城镇化率将达到60%，2030年将达到70%，城市人口较20年前要增加3亿人。从国内外经验对比来看，从20%到40%的城镇化率，英国经历了120年，法国100年，德国80年，前苏联30年，日本30年，而中国只用了22年，比发达国家的平均速度快了一倍多[2]。西方学者Friedman认为“中国城镇化的速度超过了社会系统可以承受的干扰”[3]。由于我国城镇化所用时间与西方发达国家相比大大压缩，各方面因素发展的不平衡产生了一系列复杂的社会问题，如城市财富积累速率与民生幸福要求的不同步、城市规模快速扩张与要素集约水平的不匹配、城市规模的适度控制与流动人口的过分集聚的不协调、城市物质文明建设与生态文明建设的不同调、城镇化高速发展与现代城市管理水平的不适应等[4]。这些社会问题没有充足的时间来消解，再加上资源要素加速流动和社会互动频繁，社会矛盾和冲突逐渐趋于显性化。例如，城镇扩张中由拆迁、征地引发的政府、开发商和城乡居民间的利益冲突，“被城镇化”群体失地、失业、无社会保障引发的社会冲突，农民工在城市中被边缘化引发的各种冲突等。
快速城镇化进程中大量社会问题的存在和社会冲突的频发，使得整个城镇化进程处于高风险运行状态，呈现出不断扩散的、人为的不确定性逻辑，社会结构和社会关系向更加复杂、偶然和分裂状态转变。社会系统的外部环境以及内部结构迅速变化，各方面的干扰对社会运行带来无法估量的压力。城乡人口无序迁移、农村资源要素过度非农化以及城乡收入差距过大等因素正在逐步破坏原有社会秩序的基础。由于缺乏合理的调节制度，社会冲突逐步显现、演化和扩散，增加了城镇发展的风险和不确定性。社会风险成为现阶段我国城镇化健康推进的最大瓶颈。本文基于我国快速城镇化的背景，梳理在这一进程中存在的社会风险类型和表现，探析社会风险的成因，以期寻找治理对策。
一、快速城镇化进程中社会风险的类型与表现
我国快速的城镇化进程引起了城乡经济、政治、文化等各个方面的急剧转型和巨大变迁，原有的经济社会系统发生了深刻变化。由于时空压缩和内容的复杂性，我国快速城镇化进程存在着巨大的、多样的、相互关联的社会风险，具有极度的不确定性和复杂性。根据社会风险的表现形式和特征，本文将快速城镇化进程中的社会风险分为3种类型：城乡断裂风险、摩擦加剧风险和发展失衡风险。
1.城乡断裂风险
城乡断裂风险是指在经济社会快速发展的同时，城乡发展差距却在不断拉大，公共资源的非均等配置和资源单向流动导致城乡矛盾和对立情绪不断高涨，存在着城乡社会断裂的巨大可能性。
首先，城乡发展差距直观地表现为城乡居民收入的差距。1983年城乡居民家庭人均纯收入比率为1.82，自从1984年开启城市经济体制改革之后，城乡居民收入差距不断扩大，2009年城乡居民收入比为3.33，人均收入差距高达12 022元[5]。
其次，城乡发展差距还隐蔽性地表现为公共产品和公共服务供给方面的差距。农村居民在受教育程度、医疗保健、养老金保障、失业保障、最低生活保障等诸多方面与城镇居民存在着天壤之别，农村地区基础设施等公共产品供给水平与城镇地区存在巨大差距，公共资源和公共权利在城乡间存在着严重的非对称性和非均等配置。考虑到公共福利等因素，城乡居民的实际收入差距远远不止3倍，有学者估计甚至可能超过6倍[6]。
再次，在城镇化快速推进过程中，存在着一系列城市剥夺农村行为。与计划经济时代国家理性下城市抽取农村资源服务于国家战略不同，在市场经济条件下，由于原有的城乡二元结构仍然存在，城市对农村资源的剥夺在市场规律的作用下变得更加严重。大量的农民工在城乡之间“候鸟式”的迁移，为城市经济社会的发展做出了巨大贡献，却无法享受到城市的公共服务。城镇化的快速推进意味着每年几十万公顷的农村土地被低价征用，意味着自然资源、生态环境容量、人才等被急剧剥夺，但是伤病、养老、教育、生态、环境等社会成本则被转嫁到农村地区。
最后，农村地区由于劳动力、资源要素过度流失，再加上国家公共财政的投入不足，农村社会加速萎缩、衰落，面临着丧失维持自我内生发展的风险。随着城镇化进程的加速推进，需要更多的资源要素来支撑城市的发展，如果城乡二元结构不破除，这将会进一步固化城乡之间的矛盾。城乡发展差距的持续扩大、城乡隔阂的不断加深和城乡对立情绪的高涨，使得在城镇化高速推进过程中存在着社会系统断裂的巨大风险。
综上所述，在政府公共资源配置偏向和市场规律的双重作用下，乡村与城市的发展差距在不断拉大，发展成果城乡分享严重不均，城市发展成本持续向农村转嫁，城乡对立趋势明显，城乡断裂风险巨大。
2.摩擦加剧风险
在计划经济时代，城乡两个社会系统的边界被严格地分割和区分，资源要素单向地从农村流动到城市，没有建立合理的收益分享机制，城乡资源要素不能在两个系统间自由流动。社会系统是一个相对稳态的结构，社会摩擦和冲突处于隐蔽状态。改革开放以后，限制城乡资源要素流动的政策壁垒逐渐被打破，城镇化速度明显加快，摩擦加剧风险也随之出现。摩擦加剧风险是指随着资源要素在城乡间大规模集聚流动与利益网络关联区域深度扩展，社会摩擦和利益冲突呈现显性化趋势，存在着社会冲突加剧的巨大可能性。
首先，超大规模人口在城乡间急剧、无序流动，社会网络剧烈变动，社会结构演化的不确定性大大增加，社会不安和恐惧情绪加剧，对整个社会系统的有效运行造成了巨大压力。同时，由于工作机会和公共服务资源的稀缺，城乡居民在就业、资源获取等各领域都产生了竞争和冲突。此外，农民工在生活方式、习俗惯例等方面与市民也有很大不同，引发了大量的城乡文化冲突现象。
其次，城区扩建、旧城改造是城镇化最外显化的内容，在征地和拆迁过程中，权力和资本的介入使得利益关系更加复杂，政府、开发商和居民之间存在着多方面的利益冲突。近年来，农地征用和房屋拆迁的信访案件迅速攀升，农民的利益常常被忽视，地方政府在处理“钉子户”等农民维权极端事件中，极易引起具有恶劣社会影响的群体性事件，给政府权威和信任造成极大的不良影响。
再次，随着城乡互动越来越频繁，大量的工商资本进入到农业综合开发项目中，投资者与农民的利益冲突加剧，农业产业链由于资本的介入使得利益链条更为复杂，各主体对于农业产业化风险的承担也存在着剧烈冲突，由土地流转和项目失败造成的纠纷和冲突事件层出不穷。
最后，各地在推进城镇化过程中，地方政府为了促进产业发展，不惜降低环境标准吸引企业入驻。企业环境污染对当地居民生产生活造成了恶劣影响，由环境污染引发的信访案件、群体性事件、公共卫生事件频频发生，地方政府、环保部门、环保组织、污染企业、居民群体和新闻媒体等主体在此过程中存在着多重交锋与博弈。
综上所述，随着城镇化快速推进，各种资源在城乡间流动愈来愈频繁，受农地产权、户籍、社会保障等制度性因素的制约，资源流动是混乱无序的，衍生出多种社会冲突。城乡冲突逐渐趋于显性化，城镇化运行的社会风险和成本明显增加。
3.发展失衡风险
由于我国城镇化进程在时间维度上极度压缩，城乡经济社会系统的各个要素不可能在很短的时间内得到全面发展。发展失衡风险是指由于城镇化的主导者地方政府往往根据其自身偏好对各要素发展次序、轻重有所取舍，各要素发展极不平衡，城镇化的健康有序运行遭遇巨大风险。
首先，土地城镇化快于人口城镇化。农民失去了土地，成为“被城镇化”群体，却很难在城市获得工作和享有城市居民的社会保障等公共福利，成为城市新的贫困和边缘弱势群体。农民原有安全条件被破坏，新的安全保障方式尚未建立起来，处境艰难，感受到强烈的风险和转型不安全[7]。
其次，基础设施和公共服务供给滞后。城镇化快速推进导致基础设施与公共服务需求刚性与异质性不断增强，但其供给不可能在短时间内迅速提升，这产生了一系列复杂社会问题，如新移民群体子女教育跟不上引发贫困的代际转移，公共卫生服务供给不足引发疾病传播，水电暖等基础设施不完善引起城市瘫痪等。
再次，城镇化与产业发展脱节。由于地域、资源、基础设施、公共服务的限制，很多城镇不能吸引工商企业前来投资，吸纳就业能力严重不足，产业发展滞后于城区扩张和人口增长。快速城镇化进程中，存在着劳动力就业不足、失地农民再就业困难等问题，主要是两个方面原因造成的：一是劳动力素质和产业结构不合理，存在着低端劳动力供给过剩而高技能劳动力严重缺失的结构性矛盾；二是城镇化缺乏产业支撑，存在着就业需求刚性上升和城市吸纳产业、吸纳就业能力不足之间的矛盾。失业是一种个体面临的风险，但大量失业是许多个人风险的叠加，往往会导致社会风险甚至演变成社会危机。
最后，生态环境急剧恶化。城镇化的快速推进使得经济发展与生态环境保护严重错位，地方政府为了发展产业，不惜以生态环境为代价大量接纳大城市淘汰掉的落后产业。污染企业从大城市向中小城市和农村地区转移，污染源迅速从城市向农村扩展。由于污染链条的深度延伸和污染物的加速扩散，农村地区环境状况急剧恶化，生态容量不断遭受侵蚀。
综上所述，城镇化的快速推进导致了发展混乱与失衡的后果，不同要素系统的改变速度或者新系统要素的成长速度差异巨大，各要素之间不协调降低了城镇化发展效率，城镇化的稳定性下降。
上述3类社会风险并不是孤立存在的，而是相互关联形成一个巨大的风险网络。快速城镇化进程中的社会风险有以下3个显著特征：①社会风险分布的非均衡性。城镇化受益群体与风险承担群体往往并不相同，风险更可能转嫁给弱势群体，也可能转嫁给子孙后代。特别是最受排斥和最弱势的城市边缘群体和农民。弱势群体对良好的医疗、教育、就业、住房、交通等公共服务需求最大，但他们获得机会和服务的情况最差。另外，家庭背景的限制使得儿童在教育、健康、心理、社会交往等方面受到很大约束，这些又造成下一代的不平等，风险存在着“代际传递”效应。②社会风险的关联性和高扩散性。快速城镇化进程中，各种社会风险相互交织。当某种社会风险成为社会危机爆发的关键节点时，风险链条会迅速向其他群体、领域和地区延伸与扩展。小事件往往成为诱发风险的关键点，在信息传递和社会响应的双重作用下，使得风险在一定群体、领域和地区累积，迅速形成整体性社会风险。③社会风险的短板效应。由于城镇化各要素发展不平衡，社会系统在某些群体、领域和地区特别薄弱，矛盾特别突出，风险最为集中，成为整个风险网络最为脆弱的环节和风险演化的关键点。
二、快速城镇化进程中社会风险的形成因素
我国城镇化高速推进过程中存在如此复杂、多样、巨大的社会风险，那么社会风险的成因何在？社会风险是在与心理、社会、制度和文化进程互动中产生、演化与扩散的[8]。社会风险起源于社会系统的快速转型，往往是多方面因素共同作用的结果，既是客观的社会和制度安排所致，也有群体间意向的社会心理变化等主观因素。
1.社会风险形成的系统因素
在自然界中，自然群体的快速变异和分化必然带来整个生态链条的断裂与破坏，由失衡到平衡、由混沌到有序需要经历一个漫长的过程。在人类社会，社会的快速变化也必然引起整个社会秩序的重新调整，社会的分化和利益整合有时并非按照理性的前进方向进行，它有可能会激化不同群体间的矛盾，其中蕴含的社会风险将引起社会的巨大动荡和社会退步。城镇化是一个综合的、自然的历史进程，其中的经济结构、社会结构、政治经济制度及文化观念等方面的变化，是相互作用、不可分割的。城镇化进程有着自然的，不可抗拒的力量在背后推动，呈现出一些普遍性、一般性的不以人的意志为转移的规律和特征[9]。我国城镇化快速推进过程中，经济高速发展，社会阶层加剧分化，利益冲突日益凸显，社会价值观趋于多元，民众参与意识逐步提高。由于时间维度上的极度压缩，这些急剧的变化远远超过了现有社会系统的承受能力，导致了社会系统紊乱，产生了巨大社会风险。
我国的城镇化在很大程度上是由地方政府主导的激进化工程，社会系统的自然演化规律和特征被严重忽略。地方政府在政绩驱动和巨大利益激励下存在着快速推进城镇化的冲动，明显表现出激进情绪，这种激进情绪如果不受到控制，可能给城镇化带来灾难性的后果。各地都制定了城镇化的快速推进规划，甚至有183个城市制定了成为国际化大都市的宏伟计划。地方政府在推进城镇化过程中，既没有办法获取社会系统运行的全部信息，也没有充足的能力掌控和主导社会系统的演变路径。政府主导城镇化工程的最显著特点是简单化。简单化就是为城镇化设计或规划出来的简单图解，它并未表达出城镇化所经历的真实社会场景，只是表达了地方官员感兴趣和偏好的片段，忽略了真实的、活生生的社会秩序的基本特征[10]。城镇化在很大程度上被各种经济、政治因素所制约，也被空间逻辑和演化规律所限制。政府激进化工程造成社会系统的结构失调与功能紊乱，社会系统的结构和功能发生变化和障碍，形成破坏性扰动和恶性循环，社会运行的偶然性、不确定性和风险大大增加。
2.社会风险形成的意向因素
社会风险的形成是一个极其复杂的过程，不仅受客观因素影响，还受到社会群体的意识、感知、动机等主观因素的深刻影响。社会风险成因的意向解释借助于实体行动前的方向解释他们的行动，具有动机、决定逻辑、情感和文化模本的特点，一般突出具有冲突倾向的个人所具有的动机和机会[11]。在快速城镇化进程中，越来越多的农民从农村流向城市，生活领域也从传统村落中解脱出来。原有的社会关系和社会秩序被断裂和瓦解，传统的社会规范和社会认同已经不断被销蚀，新的社会认同体尚未出现。人们之间的社会联结变得脆弱，导致城市中新移民在价值观上的迷失和行为上的失范。城市中绝望的贫穷与最耀眼的财富并存，阶层对抗的严重危险性时刻存在[12]。
我国城镇化快速推进过程中，农民工等社会群体并没有合理地分享到城镇发展的成果，在基本的社会权利方面处于弱势地位，随着农民工不平等意识、相对剥夺感和不满情绪的逐渐增强和不断蔓延，对强势群体的不信任感和敌意持续增加，存在着心理失衡的严重风险。并且，城乡行政边界的松动和资源要素的加速流动使得社会群体的利益动机明显增强，社会成员的社会期望水平不断提高，弱势群体有着内在的动机通过社会抗争行为来维护自身的权利。然而，由于缺乏社会规范和社会价值的约束和导向，这种抗争行为必然表现出混乱无序的严重失范状态。群体隔阂和不满情绪的不断累积导致社会对抗情绪持续高涨，社会系统的理性运行遭遇严重挑战。长期累积的社会情绪一经爆发和宣泄，极可能引发大的冲突事件，社会运行必然由于遭受非常规扰动而出现振荡和混乱。城镇化推进中一些小的冲突事件都往往会引发强烈的公众关注，在互联网等媒介的信息传递和情绪传染的社会响应双重作用下，迅速被放大，社会泄愤心理的共振效应极有可能引发大的群体性冲突事件，对社会安定有序运行造成重大风险。
3.社会风险形成的制度因素
制度是社会稳定的基石和保障网，然而又往往成为社会风险形成的重要源头。改革开放以后，严格设置的行政壁垒逐渐松动，明晰的利益分配规则逐渐模糊化，已经被固化了的城乡利益分配格局也开始重新调整。随着城镇化的快速推进，城镇化的成本与收益必然面临着再分配的问题。城镇化将重新配置发展机会和利益优势，因此在城镇化推进过程中存在着一个策略博弈的讨价还价的交互过程，这一过程不可避免的产生社会利益冲突。城镇化的获益群体会想办法维持住利益分配差别，并试图将这种差别制度化，希望能在进一步的城镇化进程中获取更大利益。
城乡二元结构体制的松动和制度规则的模糊化则为城镇化利益的策略性分配提供了政策空间，城乡二元分割的制度遗产成为地方政府和强势集团进行策略分配的重要手段。一方面，地方政府利用市场机制创造的机会吸纳农民工进城，获取支撑城市发展的人口红利；另一方面，通过户籍壁垒将公共福利限制在城市户口范围内，降低城镇化需要支付的成本。地方政府还可以利用对土地资源的属地管理制度，低价征用土地资源用于城市开发，将强制性的行政征地作为加速推进城镇化的重要途径，却将失地农民排除在市民权利之外，严重地忽视了农民的合法权益，使其逐渐成为城市中的边缘群体。
在地方政府得不到有效约束的制度规则下，城镇化的既得利益集团往往通过各种利益纽带与地方政府组成非正式联盟。在层级的委托代理机制下，巨大的信息成本和地方理性使得中央政府很难控制和监督地方政府行为，造成国家有效治理的目标落空和政府正式组织出现失灵。这就使得非正式联盟很可能代替正式的政府组织成为城镇化进程的实际主导者。常规化社会流动机制的缺失和利益诉求机制的堵塞，使得社会弱势群体既不能通过自身努力向上流动，又不能通过合法途径维护自身权益。在公共权利非均等覆盖的情况下，长期被排斥在体制之外的弱势群体就会进行理性抗争。将民众利益诉求限制在一定秩序之内的排斥性体制使得社会结构缺乏必要的韧性和延展性，没有缓冲地带，具有造成社会结构断裂和社会制度崩溃的风险[13]。
三、快速城镇化进程中社会风险的治理对策
快速城镇化进程中社会风险的治理不能仅仅针对社会风险本身，必须从多个维度改变社会风险发生的宏观背景、制度规则、主体行为等方面的因素和条件，加强制度建设和创新，转变我国城镇发展的方式，促进城镇化健康发展。
1.坚持以人为本，走新型城镇化的道路
反思我国快速城镇化进程中的社会风险，应推动我国城镇化发展道路的转型。首先，坚持以人为本，防止人为的“造城运动”，充分保障农民分享城镇化发展成果，保证全体市民都享有城镇基本公共服务的权利。其次，提高城镇化的质量，增加城镇发展的内涵，合理布局交通、环境等基础设施，解决人口膨胀、环境污染、交通拥堵等现代城市病。最后，完善城镇结构体系，促进大、中、小城镇协调发展，特别是加快区域小城镇建设，解决城镇化进程中区域发展失衡的问题。
2.统筹城乡发展，构建城乡一体化发展机制
城乡不公已成为我国社会不公平的主要表现，应加快构建起城乡互动、城乡一体化的发展格局。首先，破除以户籍制度为核心的城乡二元结构体制，实现城乡居民身份权利的基本统一，平等地分享教育、医疗和文化等城镇公共服务，促进城乡公共资源均衡化配置。其次，构建城乡要素合理流动的利益分配机制，充分保障农业要素非农化配置中农民的利益，防止农业要素从农村单向流向城市，特别要尊重和保障农民的土地权利。最后，加大对农村的投入力度，通过“以工促农、以城带乡”方式促进农村地区的发展，既鼓励农民进城，也支持资本下乡。
3.合理界定政府和市场边界，增强城镇发展动力
城镇化是资源要素按市场规律自发聚集的过程，应发挥市场的决定性作用。首先，合理界定城镇建设中政府和市场的关系，增强城镇化发展的市场动力，防止地方政府过度介入城镇化进程。其次，加快城镇产业布局，实现城镇化和工业化协调发展，走产城融合发展的道路，避免“鬼城”“空城”等虚假城镇化问题。再次，着力解决地方政府土地财政依赖问题，合理分配中央政府和地方政府的财权和事权，这关系到地方政府在城镇化进程中行为选择的激励与约束效果。最后，重塑地方政府竞争中的激励机制，改变唯经济增长论的政绩评价体系，实现中央政府与地方政府目标指向、利益诉求的一致性。
4.加强社会治理创新，提升城镇管理部门的治理能力
城镇化必然推动社会治理转型，应通过社会治理创新，构建起调节社会风险的“安全阀”，实现政府治理和社会自我调节以及公民自主治理的良性互动。首先，建立起城镇公共事务治理的多主体参与机制，不断激发社会组织的活力，从源头上化解城镇化进程中的矛盾；转变政府职能，促使权力回归社会，发挥社会组织在社会管理、资源整合、利益表达与聚集等功能[14]。其次，加快城镇社区建设，构建网格化治理机制，管理部门应对社会风险、矛盾纠纷及时响应，回应城镇居民的公共需求。最后，创新社会矛盾的化解机制，搭建城镇居民合理利益诉求的渠道，充分尊重失地农民、农民工等弱势群体的社会权利；妥善补贴利益受损者，切实维护弱势群体利益[15]；加强对城镇突发事件的疏导，构建城镇公共安全事件的预警机制。
城镇化进程是一个不以人的意志为转移的自然的历史进程，它在任何国家都会造成一定时期的城乡差距扩大、贫富分化加剧、农村萎缩严重、社会冲突频发等“病态”现象。如果城镇化是一个长期的、缓慢演化的过程，这些“病态”现象有足够的时间得到疏散和消解。我国城镇化是由行政力量推进的跃进式工程，经济社会系统运行的关联性受到忽视，发展结构严重失衡。城镇化进程中的社会风险在一定时空状态上密集分布，其累积呈现出持久化趋势。我国快速城镇化进程中的社会风险可以分为城乡断裂风险、摩擦加剧风险、发展失衡风险等三种类型，呈现出分布非均衡性、关联性、高扩散性和短板效应等特征，在系统因素、意向因素和制度因素的共同作用下发生、演化与扩散。社会风险已经成为城镇化能否健康、有序发展的关键问题。应从实现城镇化发展道路转型、构建城乡一体化发展机制、增强城镇化市场动力以及创新城镇社会治理方式等方面着手，实现快速城镇化进程中社会风险的有效治理。
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